一個(gè)縣級(jí)政府的“公款吃喝”考察

在中國(guó)的政府組織中，存在一種十分有趣的現(xiàn)象，即公務(wù)人員一邊抱怨官場(chǎng)飯局之累，把“公款吃喝”稱為無(wú)可奈何之舉，一邊又冒險(xiǎn)從事政府文件明令禁止的“公款大吃大喝”。即使中央政府屢次下文禁止“公款吃喝”行為，也都沒(méi)有持久的效果。本文通過(guò)對(duì)一個(gè)縣級(jí)政府中陽(yáng)縣（匿名處理過(guò)）在公務(wù)接待上的個(gè)案研究來(lái)探索“公款吃喝”背后的制度和文化邏輯。

公款吃喝的“內(nèi)部合法性”

在社會(huì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，約束政府公務(wù)接待的正式制度不可避免地存在漏洞，主要體現(xiàn)在四個(gè)方面。一是政策存在語(yǔ)義抽象化、模糊化特征，缺乏具體實(shí)施細(xì)則。二是正式制度設(shè)計(jì)不切實(shí)際，難以嚴(yán)格執(zhí)行。例如中陽(yáng)縣大部分公務(wù)人員都表示當(dāng)?shù)?0元每人的最高接待標(biāo)準(zhǔn)“不切實(shí)際、執(zhí)行不了”。三是過(guò)于僵化、零碎的政策一方面降低了正式制度的可實(shí)施性，另一方面也不利于組織成員了解和掌握制度規(guī)范，進(jìn)而內(nèi)化為約束力較強(qiáng)的行為規(guī)則。如《黨政機(jī)關(guān)國(guó)內(nèi)公務(wù)接待管理辦法》和地方性的《接待管理辦法》這類核心的制度規(guī)范常常是出臺(tái)后五年甚至是幾十年都保持不變，很少根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況的變化進(jìn)行更新。四是各種正式制度間的沖突為不嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)制度提供了合法的理由。如公開(kāi)“三公消費(fèi)”的規(guī)定與國(guó)家的《保密法》之間的沖突，為政府組織拒絕向外部公布“三公消費(fèi)”提供了看似合法的借口。

以上四個(gè)方面的漏洞降低了制度本身的可實(shí)施性，在這種情況下，政府只能通過(guò)實(shí)行制度硬約束，如嚴(yán)厲的監(jiān)督和懲罰措施，保證制度的運(yùn)行。否則，約束一旦軟化，組織成員將會(huì)通過(guò)各種變通策略，鉆正式制度的漏洞，最終瓦解正式制度的約束力。

而對(duì)公務(wù)接待相關(guān)制度執(zhí)行軟約束，是政府維護(hù)經(jīng)濟(jì)績(jī)效合法性作出的讓步。就一個(gè)相對(duì)貧困的縣來(lái)說(shuō)，約束“公款吃喝”的正式制度有利于組織外部合法性的獲得，但有時(shí)可能不利于經(jīng)濟(jì)績(jī)效合法性的實(shí)現(xiàn)。在“內(nèi)部合法性”（績(jī)效合法性）和“外部合法性”（民眾的期待）存在張力的情況下，有關(guān)“公款吃喝”的正式制度的出臺(tái)和實(shí)施是脫節(jié)的。

中陽(yáng)縣縣長(zhǎng)在辦公會(huì)議上的發(fā)言表明，有助于當(dāng)?shù)卣疇?zhēng)取資金、項(xiàng)目的違規(guī)接待是“合法的”：“在工作上能在辦公室解決的問(wèn)題就不要拉到酒桌上面講。如果是為了爭(zhēng)資金，跑項(xiàng)目，這樣是好的?！灰悄芙o縣里爭(zhēng)取到資金、項(xiàng)目，你都要盛情款待?！比欢诿癖娀蚣{稅人那里，“公款吃喝”是不具有合法性的。政府不斷出臺(tái)各類禁止“公款吃喝”的正式制度有利于緩和民眾對(duì)“公款吃喝”合法性的質(zhì)疑。同時(shí)，為了實(shí)行“發(fā)展是硬道理”的績(jī)效合法性制度，政府組織不得不對(duì)“公款吃喝”實(shí)踐進(jìn)行軟約束。

監(jiān)督和違規(guī)懲罰缺位、弱化也是制度軟化的重要方面。目前，很少有專職的監(jiān)督部門(mén)對(duì)各個(gè)政府執(zhí)行政策的情況進(jìn)行持續(xù)性的跟蹤監(jiān)督、檢查。各地的紀(jì)律檢查委員會(huì)只是偶爾根據(jù)上級(jí)的安排進(jìn)行不定期的抽查。這類抽查在非正式關(guān)系的作用下，也常常難以發(fā)揮實(shí)際的效用，幾乎未見(jiàn)過(guò)類似官員因超標(biāo)準(zhǔn)接待而被公開(kāi)調(diào)查并受處罰的報(bào)道。

春節(jié)前，中陽(yáng)大學(xué)的校長(zhǎng)在某星級(jí)飯店的高檔包房宴請(qǐng)時(shí)，被紀(jì)委抓了正著，但是此事并未對(duì)外公開(kāi)，只在當(dāng)?shù)卣畠?nèi)部傳開(kāi)。然而時(shí)隔半年后，當(dāng)?shù)卣参凑焦_(kāi)處理此事。中陽(yáng)縣的官員認(rèn)為，這種“不了了之”的處理辦法是意料之中的，當(dāng)?shù)卣两駨奈闯霈F(xiàn)因公務(wù)接待違規(guī)而被處罰的實(shí)例。

不吃不喝后果也嚴(yán)重

政府組織中的公務(wù)接待不單是一種待客禮儀，還是一種為了獲得被邀請(qǐng)方手中資源或者避免負(fù)面后果的功利性較強(qiáng)的互動(dòng)手段。正如民政局局長(zhǎng)所說(shuō)“去接待他，還不是圖上級(jí)的資金、項(xiàng)目。和他處好了，他起碼各個(gè)方面都優(yōu)惠著我”。此外，公務(wù)接待也是應(yīng)對(duì)上級(jí)檢查必要的非正式手段，招待是否周到會(huì)直接影響上級(jí)的檢查結(jié)果。“上級(jí)下來(lái)檢查，我們都拿最好的招待，像老祖宗一樣地供（供奉）起他們，生怕把他們得罪了……有的（工作）本來(lái)沒(méi)有問(wèn)題的，都可以給你查出問(wèn)題，給你說(shuō)一大啪啦（工作存在的問(wèn)題），嚇得你雞飛狗跳的，你就曉得招待不周了”。

在人情文化和“不完備”的正式制度共同作用下，“公款吃喝”這種偶發(fā)的行為經(jīng)過(guò)不斷實(shí)踐，逐漸制度化為一種普遍化行為方式，即成為一種非正式制度。此后，在是否請(qǐng)吃、誰(shuí)去赴宴和招待標(biāo)準(zhǔn)這些問(wèn)題上，實(shí)際形成了一種非正式制度。在他們看來(lái)，違背非正式制度的后果比違背正式制度更嚴(yán)重，所以“不敢不邀請(qǐng)”：“你敢不敢不請(qǐng)?。∧阋遣徽?qǐng)，那個(gè)領(lǐng)導(dǎo)心里火大，拍拍屁股走了，你就把人家得罪了。對(duì)你印象不好也不可能把資金項(xiàng)目給你，要是心胸狹隘點(diǎn)的，說(shuō)不定還要在背后整你。你敢得罪嗎？”

在參宴人選上，一般被接待方是以組織最高領(lǐng)導(dǎo)出席為優(yōu)，平級(jí)出席為最低標(biāo)準(zhǔn)；接待方則是無(wú)論對(duì)方級(jí)別高低，最高領(lǐng)導(dǎo)都應(yīng)該盡量出席。由此不難推測(cè)官職越高需要參加的宴席越多，奔赴飯局變成了工作的主要內(nèi)容之一。即使在多個(gè)飯局同時(shí)進(jìn)行的情況下，領(lǐng)導(dǎo)也不能擇重棄輕，否則，可能會(huì)給對(duì)方留下不受尊重、不給面子的印象。法制辦主任因一次接待時(shí)忽略了與自己關(guān)系較熟悉的領(lǐng)導(dǎo)而得罪了對(duì)方：“不去不行。有一次我就得罪人了?？h人大的一個(gè)教工委下來(lái)搞調(diào)研，縣政法委的主任也帶隊(duì)下來(lái)。我和人大的比較熟，就只讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的去陪他們，我只去陪了政法委。結(jié)果人大的這邊就不舒服了……不管是誰(shuí)來(lái)，你領(lǐng)導(dǎo)去就體現(xiàn)重視他，不去就體現(xiàn)不重視他了，他無(wú)論如何心里面是不舒服的?！?/p>

接待檔次遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出正式制度規(guī)定已是政府組織內(nèi)普遍存在的現(xiàn)象，即使在每年財(cái)政收入不足10億元的中陽(yáng)縣，公款宴請(qǐng)花費(fèi)過(guò)萬(wàn)的情況也不罕見(jiàn)。2013年春節(jié)前，縣委書(shū)記邀請(qǐng)六位前任縣領(lǐng)導(dǎo)吃飯便花費(fèi)了8萬(wàn)元。實(shí)際上，絕大多數(shù)看似炫耀性消費(fèi)的“公款吃喝”，其主要?jiǎng)訖C(jī)并不在于炫耀，而在于爭(zhēng)奪人情競(jìng)爭(zhēng)中的優(yōu)勢(shì)。檔案局局長(zhǎng)的話便證實(shí)了這一說(shuō)法：“我們肯定不像政府辦、水利局這種實(shí)權(quán)部門(mén)財(cái)大氣粗，但是只要是四大班子的主要領(lǐng)導(dǎo)下來(lái)，人家怎么招待的，我們也不可能比他們差到哪里?！庇纱?，便不難理解為何“公款吃喝”的消費(fèi)居高難下。接待者們并非因?yàn)椤昂妹孀印?，打腫臉來(lái)充胖子，而是為了在宴請(qǐng)競(jìng)賽中獲勝，博得被招待者的眷顧。

因此，面對(duì)政府“公款吃喝”越演越烈，從道德、價(jià)值觀的層面對(duì)政府官員進(jìn)行道德譴責(zé)均無(wú)濟(jì)于事。當(dāng)人情邏輯下的行事規(guī)則蔓延開(kāi)來(lái)，成為組織的非正式制度時(shí)，即使它與正式制度相沖突，也能因?yàn)榫哂形幕暮戏ㄐ远诮M織內(nèi)得到擴(kuò)展和延續(xù)，并以隱蔽的方式來(lái)回避與正式制度的正面沖突。因此，建立、加強(qiáng)組織的外部約束或許有利于改變“公款吃喝”難以禁止的局面。