淺談基層檢察機(jī)關(guān)整合內(nèi)部監(jiān)督資源加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督

系統(tǒng)學(xué)原理告訴我們?nèi)魏问挛锒继幵谙到y(tǒng)之中，事物與事物之間相互作用并按照一定的規(guī)律運(yùn)行，系統(tǒng)才能平衡有序良性循環(huán)。整合檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督資源按照系統(tǒng)學(xué)原理就是將分散在檢察機(jī)關(guān)各綜合部門、綜合業(yè)務(wù)部門和業(yè)務(wù)部門的內(nèi)部監(jiān)督職能有效整合，以此實(shí)現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督工作的步調(diào)一致和人力資源最大化，從而獲得檢察機(jī)關(guān)整體運(yùn)作效能的最優(yōu)化。

當(dāng)前基層檢察機(jī)關(guān)的工作焦點(diǎn)大都集中于如何加強(qiáng)法律監(jiān)督工作，而忽視了對自身潛在問題的發(fā)掘和整合。在現(xiàn)行的檢察體制框架下，檢察權(quán)的條塊分割現(xiàn)象明顯，部門職能設(shè)置錯綜復(fù)雜，內(nèi)部監(jiān)督工作幾乎一無例外的存在缺位或流于形式。因此加強(qiáng)基層檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督工作是擺在當(dāng)前乃至今后檢察工作的重點(diǎn)和改革方向。

一、加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督必須整合內(nèi)部監(jiān)督資源

目前，基層檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督工作還存在著多部門監(jiān)督、監(jiān)督不到位等實(shí)際問題，因此要切實(shí)加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督工作，必須整合內(nèi)部監(jiān)督資源，這是由當(dāng)前基層檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督工作的現(xiàn)狀和原因所決定的。

（一）當(dāng)前基層檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督工作的現(xiàn)狀

當(dāng)前基層檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督工作多樣化、多重性特征明顯，各職能部門對各自職責(zé)劃分、任務(wù)分工、沒有制定明確的細(xì)化規(guī)定和責(zé)任追究辦法，致使職能的履行無章可循，履行的效果好壞難以評估，這種現(xiàn)象將導(dǎo)致職能部門的監(jiān)督方式都處于淺層次的，無法達(dá)到預(yù)期效果。

1.內(nèi)部監(jiān)督部門繁多，職能交叉現(xiàn)象突出。基層檢察院承擔(dān)著內(nèi)部監(jiān)督職能的有辦公室、政研室、政治處、紀(jì)檢監(jiān)察部門、案管辦、檢委辦、控告申訴科等部門。辦公室、政治處、紀(jì)檢監(jiān)察部門重復(fù)監(jiān)督涉及到的是對檢察人員和有關(guān)制度落實(shí)情況的監(jiān)督。在基層檢察院，對案件的監(jiān)督則存在著多頭管理的情形，案管辦、辦公室、檢委辦、紀(jì)檢監(jiān)察部門、控告申訴科等部門都具有對重大敏感、人民群眾普遍關(guān)注的案件的督查督辦職能。案管辦的設(shè)立初衷是將其作為執(zhí)法辦案監(jiān)督的主體部門，但從目前的運(yùn)行情況來看，輻射面太廣，效能不明顯；控申部門具有對本院領(lǐng)導(dǎo)和上級領(lǐng)導(dǎo)交辦、批辦的案件進(jìn)行督辦、催辦，并對重要案件進(jìn)行評查等職能；辦公室也具有對重要案件的督查督辦職能；紀(jì)檢監(jiān)察部門的職能在于對違法亂紀(jì)的檢舉的查處，雖然在加強(qiáng)內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督方面采取了一些措施，但也因?yàn)闆]有相應(yīng)的程序和必要的手段而收效甚微；目前雖然多數(shù)檢察機(jī)關(guān)都成立了檢察委員會辦事機(jī)構(gòu)，但由于編制所限，大多設(shè)在辦公室或研究室，所作的工作也僅限于對提請檢委會研究的案件的程序性審查和檢委會決定事項(xiàng)的督查督辦，很難介入全部業(yè)務(wù)工作進(jìn)行監(jiān)督管理。

2.內(nèi)部監(jiān)督力度不夠，監(jiān)督方式流于形式?；鶎訖z察院承擔(dān)內(nèi)部監(jiān)督的職能部門大多為院內(nèi)的綜合部門和綜合業(yè)務(wù)部門，他們對內(nèi)部監(jiān)督的工作方式主要是采取案件復(fù)查、案件回訪及事后研討的方式進(jìn)行監(jiān)督，往往對內(nèi)部監(jiān)督工作的重點(diǎn)環(huán)節(jié)，例如自偵案件的初查及不立案，審查逮捕及審查起訴案件改變定性、改變強(qiáng)制措施、增加或減少事實(shí)等監(jiān)督不力，由于這類部門人員少事務(wù)多，對這部分工作的內(nèi)部監(jiān)督總體處于事后疲于應(yīng)付的狀態(tài)。

3.內(nèi)部監(jiān)督效果差，重復(fù)勞動效率低下?；鶎訖z察院綜合部門和綜合業(yè)務(wù)部門這種多維的人員和案件管理模式，將導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的管理都處于淺層次的，只注重結(jié)果管理，缺乏過程管理，注重外部管理，缺乏自身管理，監(jiān)督的效果顯然不濟(jì)。無明確的主體或主體過多都會致使工作不能順利有效的開展，如此惡性循環(huán)將導(dǎo)致工作效率低下，重復(fù)勞動，工作量大，甚至影響辦案質(zhì)量。

（二）出現(xiàn)目前現(xiàn)狀的原因分析

目前檢察院內(nèi)部監(jiān)督工作都在不斷探索中開展，但若在履行監(jiān)督職能時不注重整合機(jī)構(gòu)、人員，則導(dǎo)致設(shè)置內(nèi)部監(jiān)督職能部門只會增加基層工作負(fù)擔(dān)，影響檢察機(jī)關(guān)的整體工作效果。出現(xiàn)上述問題的原因表現(xiàn)在目前基層檢察機(jī)關(guān)被監(jiān)督對象接受監(jiān)督的意識淡薄，內(nèi)部監(jiān)督的方式方法不科學(xué)、不系統(tǒng)等等，具體表現(xiàn)如下：

1.重法律監(jiān)督，輕自身監(jiān)督。當(dāng)前受績效考核、傳統(tǒng)工作模式等客觀因素制約，基層檢察院的工作重點(diǎn)主要表現(xiàn)在強(qiáng)化業(yè)務(wù)部門的法律監(jiān)督工作上，基層檢察院上至領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、下至普通干警，都將工作重點(diǎn)放在在履行檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能上，而承擔(dān)內(nèi)部監(jiān)督工作的綜合部門和綜合業(yè)務(wù)部門因難以考核，監(jiān)督職能設(shè)置的初衷不能準(zhǔn)確有效的實(shí)現(xiàn)。

2.重事后監(jiān)督輕同步監(jiān)督?，F(xiàn)在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督中最成型的監(jiān)督就是帶有懲戒性質(zhì)的事后監(jiān)督，尤其在執(zhí)法辦案方面最為明顯，如基層檢察機(jī)關(guān)出臺的案件質(zhì)量考評機(jī)制、最高人民檢察院出臺的《檢察人員執(zhí)法過錯責(zé)任追究條例》等文件和規(guī)定，這些規(guī)定都側(cè)重于事后監(jiān)督，只有在案件的錯誤已很嚴(yán)重，無法改變的時候問題才會暴露出來。即使事后有懲戒和責(zé)任追究，但損失和后果也難以挽回。因此，在完善檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制時，要把監(jiān)督關(guān)口前移，使監(jiān)督的重點(diǎn)向預(yù)防性質(zhì)的事前監(jiān)督和同步監(jiān)督傾斜，爭取把錯誤杜絕在萌芽狀態(tài)。

3.重人員監(jiān)督輕制度監(jiān)督。長期以來，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部存在辦理案件過程中的三級審批制度，這種監(jiān)督機(jī)制，雖然是比較有效的一種監(jiān)督途徑。但這種監(jiān)督機(jī)制弊病在于強(qiáng)調(diào)的是一種領(lǐng)導(dǎo)式的單向監(jiān)督，下級對上級的監(jiān)督流于形式，監(jiān)督效果只能取決于領(lǐng)導(dǎo)的業(yè)務(wù)水平、責(zé)任心、甚至習(xí)慣好惡，這不符合科學(xué)監(jiān)督體制的要求。而在構(gòu)建科學(xué)的監(jiān)督體制和強(qiáng)調(diào)用制度監(jiān)督檢察隊(duì)伍和執(zhí)法辦案上則存在著相對弱化現(xiàn)象，無法體現(xiàn)監(jiān)督實(shí)效。因此構(gòu)建科學(xué)規(guī)范具有可操作性的長效內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，就顯得十分重要。

4.重外部監(jiān)督，輕內(nèi)部監(jiān)督。當(dāng)前基層檢察機(jī)關(guān)普遍對新形勢下內(nèi)部監(jiān)督工作的重要性認(rèn)識不夠，甚至片面地認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)檢務(wù)公開、黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、社會輿論監(jiān)督和當(dāng)事人監(jiān)督等外部監(jiān)督，忽視了對內(nèi)部的監(jiān)督。內(nèi)部執(zhí)法辦案監(jiān)督也往往不是積極主動地、自覺地監(jiān)督，都是為了開展自身職能應(yīng)付性的工作，被監(jiān)督對象接受監(jiān)督的意識不強(qiáng)，主動性不夠，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部總體缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)的執(zhí)法辦案監(jiān)督工作機(jī)制，無法實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督。

二、整合內(nèi)部監(jiān)督資源加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督的對策和舉措

筆者認(rèn)為，基層檢察院要能真正接受外部監(jiān)督展示良好形象，內(nèi)部監(jiān)督工作是接受外部監(jiān)督的前提和保證，加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督工作應(yīng)當(dāng)而且必須成為檢察機(jī)關(guān)的中心工作之一。

（一）增強(qiáng)監(jiān)督互動意識，營造內(nèi)部監(jiān)督良好氛圍

作為監(jiān)督者的職能部門在內(nèi)部監(jiān)督問題上往往缺乏責(zé)任感，監(jiān)督意識淡薄，不愿主動監(jiān)督，甚至有的法律意識不強(qiáng)，存在怯懦心理和“老好人”思想，過分重視自我保護(hù)，不敢監(jiān)督、不善監(jiān)督，監(jiān)督的方式方法不科學(xué)，加之對監(jiān)督者保護(hù)性措施滯后，導(dǎo)致監(jiān)督不力，效果不佳。從被監(jiān)督的對象上來看，少數(shù)檢察干警認(rèn)識模糊，認(rèn)為監(jiān)督是組織上對他不信任，甚至認(rèn)為是有人故意找茬，因而抵觸監(jiān)督。思想是行動的先導(dǎo)，理念是行動的指南，檢察干警思想認(rèn)識的統(tǒng)一，行動的自覺，才為內(nèi)部監(jiān)督工作的順利開展奠定良好的基礎(chǔ)。因此基層檢察機(jī)關(guān)每月要分析一次干警執(zhí)法情況和執(zhí)法思想動態(tài)，每季度要聽取一次紀(jì)檢監(jiān)察和執(zhí)法辦案監(jiān)督部門對內(nèi)部監(jiān)督工作的進(jìn)展情況匯報，每年召開一次執(zhí)法監(jiān)督總結(jié)大會。不加強(qiáng)對執(zhí)法活動的監(jiān)督、整肅法紀(jì)，檢察事業(yè)就難以取得長足的發(fā)展，檢察機(jī)關(guān)的形象就會受到影響，不管是監(jiān)督者還是被監(jiān)督者都要增強(qiáng)開展、接受內(nèi)部監(jiān)督工作的主動性、自覺性，保證檢察權(quán)的正確實(shí)施。

（二）注重構(gòu)建制度體系，提升整合資源強(qiáng)化監(jiān)督的規(guī)范化水平

鄧小平同志指出：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗！蹦壳皺z察機(jī)關(guān)各部門之間不同程度地存在內(nèi)部監(jiān)督銜接不暢、監(jiān)督力度不夠等問題。因此，構(gòu)建完備、管用、可行的制度體系是關(guān)鍵，內(nèi)容可涵蓋檢務(wù)保障、執(zhí)法辦案、隊(duì)伍建設(shè)、機(jī)關(guān)管理等各項(xiàng)檢察工作。首先要明確組織機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)部監(jiān)督工作。其次要整理出具體可整合的職能部門。一方面在不打破現(xiàn)有部門建制的基礎(chǔ)上，就相同或相似的內(nèi)部監(jiān)督職能進(jìn)行合并。同時，還要整合非常設(shè)性機(jī)構(gòu)的內(nèi)部監(jiān)督職能。三要創(chuàng)新內(nèi)部監(jiān)督的方法，拓展內(nèi)部監(jiān)督的新途徑，新方式。四要提升內(nèi)部監(jiān)督實(shí)效，發(fā)揮檢察院整體監(jiān)督合力?；鶎訖z察機(jī)關(guān)整合內(nèi)部監(jiān)督力量要把制度建設(shè)作為強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督工作的基礎(chǔ)，形成用制度管權(quán)，按制度辦事，靠制度管人的體制機(jī)制，搞好整體規(guī)劃，注重系統(tǒng)配套措施，有計(jì)劃、有步驟地推進(jìn)內(nèi)部監(jiān)督體制機(jī)制建設(shè)。

（三）整合內(nèi)部監(jiān)督資源，著力打造牽頭管理的監(jiān)督模式

如何整合內(nèi)部監(jiān)督職能相近的部門，筆者認(rèn)為可由一部門主要牽頭，其他部門派員參與的方式，以提高工作效率，減少重復(fù)勞動，以期實(shí)現(xiàn)工作效能最優(yōu)化。

1.有效整合執(zhí)法辦案內(nèi)部監(jiān)督資源，努力構(gòu)建案件動態(tài)監(jiān)督機(jī)制。執(zhí)法辦案工作是檢察機(jī)關(guān)的核心工作，辦案質(zhì)量是檢察機(jī)關(guān)的生命線，因此加強(qiáng)對執(zhí)法辦案活動的監(jiān)督必然是不可或缺的重要工作，當(dāng)前基層檢察機(jī)關(guān)涉及到對執(zhí)法辦案活動的監(jiān)督內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)主要表現(xiàn)在案管辦、檢委辦、控申科、辦公室、紀(jì)檢監(jiān)察部門，其職責(zé)分工筆者已在本文第二部分加以詳細(xì)闡述，在此不再贅述。筆者認(rèn)為對于執(zhí)法辦案工作監(jiān)督的總體布局可由案管辦牽頭，各職能部門參與的方式開展，例如：案管辦、紀(jì)檢監(jiān)察部門會同兼職紀(jì)檢員負(fù)責(zé)執(zhí)法辦案紀(jì)律的OnI7EcDpDCtDt8uX4XYRa/OUbapoktfqMhRBDoCBPhg=檢查、自偵案件訊問同步錄音錄像、自偵案件一案一談話、重點(diǎn)案件的回訪考察工作；案管辦、檢委辦聯(lián)合開展人民監(jiān)督員評議案件、對擬提請檢委會研究的案件的會前審查、檢委會決定的執(zhí)行監(jiān)督工作；案管辦牽頭會同控申科、政研室及案件質(zhì)量考評員定期組織對各類案件特別是對自偵案件、擬作不捕不訴處理、改變定性或減少增加犯罪事實(shí)、捕后改變強(qiáng)制措施等案件的動態(tài)考核評查；案管辦會同辦公室和紀(jì)檢監(jiān)察部門共同對涉案款物的扣押凍結(jié)及處理情況的監(jiān)督檢查、對檢察統(tǒng)計(jì)工作的檢查。同時作為案件的主要監(jiān)督管理部門，案管辦還負(fù)有配合控申科、紀(jì)檢監(jiān)察部門對信訪案件的辦理情況進(jìn)行督辦和責(zé)任倒查、對重大信訪案件和可能引發(fā)涉檢信訪風(fēng)險的重點(diǎn)案件進(jìn)行檢查。對執(zhí)法辦案工作的監(jiān)督以案管辦為中心，是與其機(jī)構(gòu)設(shè)置的初衷是相適應(yīng)的，只有這樣才能實(shí)現(xiàn)案件監(jiān)督的前瞻性、常態(tài)化和務(wù)實(shí)高效。

2.強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)隊(duì)伍建設(shè)，努力構(gòu)建檢務(wù)督察、專項(xiàng)檢查、專項(xiàng)監(jiān)督長效機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察部門工作重點(diǎn)主要通過對干警的監(jiān)督，來促進(jìn)依法辦案，讓干警慎權(quán)、慎言、慎獨(dú)，自覺遵守辦案紀(jì)律；還要通過對案件事實(shí)、程序、適用法律的監(jiān)督，在保證案件質(zhì)量的同時，督促干警加強(qiáng)學(xué)習(xí)，不斷提高自身的政治、業(yè)務(wù)素質(zhì)。整合紀(jì)檢監(jiān)察部門和辦公室、政治處、研究室等職能部門關(guān)于對檢察隊(duì)伍和規(guī)定事項(xiàng)的內(nèi)部監(jiān)督職責(zé)，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：紀(jì)檢監(jiān)察部門可會同辦公室、政治處、政研室檢查本院各部門和人員遵守和執(zhí)行上級檢察機(jī)關(guān)及本院重大部署及規(guī)章制度情況，參加檢察長辦公會、黨組會、檢委會、民主生活會等，加強(qiáng)對領(lǐng)導(dǎo)班子、領(lǐng)導(dǎo)干部特別是“一把手”貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策、執(zhí)行民主集中制、廉潔自律和遵守相關(guān)規(guī)定以及工作作風(fēng)等情況的監(jiān)督；會同辦公室、政治處及院兼職紀(jì)檢員，檢查執(zhí)行檢容風(fēng)紀(jì)規(guī)定；會同政治處，開展落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制暨中層以上干部履行“一崗雙責(zé)”情況、重大事項(xiàng)報告制度的落實(shí)情況、對干部選拔任用工作監(jiān)督、干警涉嫌違紀(jì)的調(diào)查等工作的專項(xiàng)檢查；會同辦公室、技術(shù)科，加強(qiáng)對重大經(jīng)費(fèi)開支、政府采購、重大工程建設(shè)項(xiàng)目的監(jiān)督等。

（四）明確責(zé)任追究辦法，全力保障各項(xiàng)監(jiān)督舉措落到實(shí)處

資源整合職責(zé)清晰之后就要明確責(zé)任追究辦法，解決該抓不抓怎么辦，抓不好又怎么辦？應(yīng)當(dāng)實(shí)行分管檢察長和科長、部門干警一級抓一級，層層把關(guān)，具體責(zé)任落實(shí)到個人，采取二級目標(biāo)考核責(zé)任制，將勤政廉政保證金制度納入績效考核、黨風(fēng)廉政責(zé)任制考核工作中，確保業(yè)務(wù)工作和隊(duì)伍建設(shè)不出問題?！稒z察機(jī)關(guān)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制責(zé)任追究規(guī)定》中確定：責(zé)任追究程序的啟動、調(diào)查和處理由紀(jì)檢監(jiān)察部門負(fù)責(zé)。加強(qiáng)對執(zhí)行制度的監(jiān)督檢查，以執(zhí)行力的好壞來明確獎懲內(nèi)部監(jiān)督上，對隊(duì)伍中發(fā)現(xiàn)的違紀(jì)問題早處置、早解決，對苗頭性問題早提醒、早幫助，對實(shí)際困難早察覺、早關(guān)懷。在制度執(zhí)行上，要敢于動真碰硬，凡違反法律法規(guī)和內(nèi)部制度規(guī)定的，該誰負(fù)責(zé)任，就誰負(fù)責(zé)任，該負(fù)什么責(zé)任，就負(fù)什么責(zé)任，不夸大、不隱瞞、不姑息、不遷就，及時組織查處，做到令行禁止、賞罰分明，真正把內(nèi)部監(jiān)督工作落實(shí)好、執(zhí)行好。