檢察機關(guān)首辦責任制實踐中的問題與對策

首辦責任制是檢察機關(guān)為人民群眾辦實事、辦好事，群策群力搞好信訪工作，減少和避免群眾越級申訴、重復申訴，鬧訪，提高辦案質(zhì)量和效率，從根本上扭轉(zhuǎn)越是上級檢察院受理控告申訴案件越多的“倒三角”現(xiàn)象而推出的一項新的工作機制。2003年，最高人民檢察院頒布的《人民檢察院控告、申訴首辦責任制實施辦法（試行）》（以下簡稱《實施辦法》），廣東省人民檢察院于2010年印發(fā)《廣東省檢察機關(guān)信訪案件首辦責任制實施細則》（以下簡稱《實施細則》）。各檢察院因理解和貫徹落實不一樣，經(jīng)常在信訪接訪中遇到不少工作的瓶頸問題，在此有必要就信訪工作的首辦責任制再次與大家共同探討，以便使信訪工作在檢察院內(nèi)部運行得更順利些、瓶頸問題少一些。

一、要正確首辦責任制的含義

《實施辦法》明確：首辦責任制，是人民檢察院對本院管轄的控告、申訴，按照內(nèi)部業(yè)務分工，明確責任，及時辦理，將控告、申訴解決在首次辦理環(huán)節(jié)的責任制度。

首辦責任制要考慮兩個核心問題：一是考慮“首辦”，二是考慮“責任”。所謂“首辦”，就是信訪或案件第一次涉及到辦理的部門而要求優(yōu)質(zhì)高效，確保首次辦理成功。所謂“責任”，就是首辦人應當承擔的義務和職責，這是首辦責任制能否落實到位的關(guān)鍵。那么誰來“首辦”，誰負“責任”？要著重考慮防止兩個誤區(qū)：

一是理解過窄。一種觀點認為：控申部門制定的控告申訴首辦責任制，理所當然只是控申部門內(nèi)部為“首辦”，是控申部門的事?！秾嵤┺k法》第三條明確規(guī)定：“首次辦理本院管轄控告、申訴的人民檢察院、業(yè)務部門和承辦人，分別是首辦責任單位、首辦責任部門和首辦責任人。檢察長和部門負責人對本院管轄和本部門承辦的控告、申訴負組織、協(xié)調(diào)、督促和檢查落實等首辦領(lǐng)導責任?！边@就清楚地表明，“首辦”并非控申部門一家的“首辦”，控申“信訪窗口”不是控申科內(nèi)部自立的，而是整個檢察院對外受理業(yè)務的渠道，是檢察院的事，是大家的事。控告、申訴案件到了哪個業(yè)務部門，該業(yè)務部門便是首辦責任部門，辦理管轄內(nèi)案件的該檢察院便是首辦責任單位，分管檢察長、業(yè)務部門及承辦人均要承擔相應的責任。推行首辦責任制是一項系統(tǒng)工程，涉及到多個部門。要使首辦責任制在檢察業(yè)務的各個環(huán)節(jié)得到落實，需要其他業(yè)務部門的支持和配合，更需要有共同的高度責任感，特別在現(xiàn)階段檢察業(yè)務量化考核中。

二是理解過寬。也有一種模糊認識，認為控申部門只是受理部門，只負責轉(zhuǎn)辦，對于本院管轄的控告、申訴，只要按照檢察業(yè)務內(nèi)部分工，轉(zhuǎn)辦后就是其他經(jīng)辦業(yè)務部門的“首辦”，與控申部門無關(guān)。這種觀點顯然也是不正確的。控申部門是專職負責處理群眾控告、申訴的部門，義不容辭就有“首辦”的責任，即首次來訪接待的責任。按照“誰主管、誰負責”的原則，首次接待人就是首辦責任人。通俗一點講，誰首次接待群眾來訪，誰就要依法按時辦理。控申部門和首次接待人承擔接待、呈批、轉(zhuǎn)辦、聯(lián)系、調(diào)查、協(xié)調(diào)、催辦和反饋等“一辦到底”的職責。在接待中的首次責任人負直接責任，部門負責人負領(lǐng)導責任。對于自辦案件、上級或檢察長交辦的案件或直接答復的一些信訪件，以及承辦的刑事申訴、刑事司法救助、刑事賠償案件等，無疑由控申部門來“首辦”，由控申科內(nèi)部首次接待人來“消化”。

二、要持之以恒，重在抓落實，以取得更大的實效

要進一步宣傳首辦責任制，使檢察機關(guān)的各部門牢固確立“首辦”和“責任”的意識，在“辦”字上下功夫，在“釋”字上作努力，共同樹立起嚴格的案件質(zhì)量標準，即“在辦案環(huán)節(jié)中認真妥善處理好群眾的控告、申訴才是真正地辦好案”。同時，控申部門要切實負起落實首辦責任制的職責，正如《實施辦法》中第十條規(guī)定的：“控告申訴檢察部門負責首辦責任制中與本院有關(guān)部門和下級人民檢察院的聯(lián)系、協(xié)調(diào)、了解和掌握首辦責任制的落實情況，及時向院領(lǐng)導和上級人民檢察院報告并定期進行通報”。為切實搞好首辦責任制，控申部門應建立《首辦責任檔案》，對交由本院各部門的控申信訪件，制作《控申首辦責任情況登記表》，指定專人負責，逐一造冊登記，并由控申部門經(jīng)辦人或?qū)Ｈ耍▋?nèi)勤）負責跟蹤督促，及時催辦；對屬于檢察機關(guān)管轄的信訪案件，控告檢察部門應照“誰主管誰負責”的原則，根據(jù)檢察院內(nèi)設(shè)機構(gòu)的職能分工，在七個工作日內(nèi)分流處理；首辦部門應在收到信訪案件后一個月內(nèi)將辦理情況回復控申科。三個月內(nèi)書面回復辦理結(jié)果?；貜秃?，將《控告、申訴首辦流程登記表》的移送聯(lián)、回復聯(lián)及控申等部門答復信訪人情況一并歸檔存查。此外，首辦責任制的核心是“責任”，關(guān)鍵是要調(diào)動責任人的積極性和主動性，要用相應的獎懲措施來激勵、約束。因此，還要建立一套有效首辦責任制的考評機制，將該制度的落實情況與干警的量化、評先、獎懲等結(jié)合起來。

三、嚴格把握首辦責任制的范圍

檢察機關(guān)受理的哪些控告申訴、案件線索應當納入首辦責任制的范圍，對這些材料怎樣處理才能符合首辦責任制的要求，各地認識不同，受理的范圍不一致，掌握的標準不統(tǒng)一。為了更好地實行首辦責任制，更好地處理控申舉報件，控申部門首先要嚴格按照檢察機關(guān)案件管轄的分工范圍，依法受理和分流，防止越權(quán)或違法受理和辦案；其次，有必要認真界定何為“首辦”件，即什么情況下將信訪件以“首辦”形式轉(zhuǎn)辦。比如有些信訪件，僅是要求對在押的某人從輕處理、有的是要求解釋法律文書、有的是程序和法理方面的咨詢等等，雖然案件在本院刑檢等有關(guān)部門辦理中，控申部門可將這些信訪件移送相關(guān)部門，但此類信訪件就不需要以“首辦”形式轉(zhuǎn)辦。因此，控申部門在分流時要審慎，進行分析和討論，把握好應否“首辦”的界線，力求準確地分流；此外還要注意與相關(guān)業(yè)務部門協(xié)調(diào)好，不能一轉(zhuǎn)了之，以求取得“首辦”的實效。

四、規(guī)范共同答復當事人程序

在如何共同答復當事人的問題上，各檢察院做法亦不一，檢察院內(nèi)部科室辦理完信訪案件答復也不一。例如我院公訴科對被害人及其法定代理人不服法院一審刑事判決的，在收到刑事判決書后五日內(nèi)請求檢察院抗訴的，由控申科直接通知公訴科到接訪室受理和在五日內(nèi)書面作出是否抗訴的決定，由公訴科直接答復當事人。民行科由控申科受理分流到該科辦理的民事申訴案件也是由民行科直接答復當事人。而偵監(jiān)科則將辦理完的來訪人對公安不予立案而提請立案監(jiān)督的案件的《不予立案通知書》交由控申科直接答復當事人。有的檢察院對第一次的信訪受理案件則由經(jīng)辦部門會同控申部門共同答復，以后重訪則由控申部門做息訴工作。有的檢察院對第一次的信訪受理案件則由經(jīng)辦部門答復，第二次后由控申科會同原經(jīng)辦部門共同答復，以后再次來訪均由控申科做好來訪人的息訴工作。筆者認為這樣才真正貫徹最高檢在《實施辦法》中提到的“以經(jīng)辦部門為主，控申部門為輔”進行答復的格局。如首辦部門第一次只簡單地口頭或書面答復控申部門，要控申部門詳細答復當事人，做好息訴工作，顯然是不太合理的，也是難以做好息訴工作的。筆者認為，檢察機關(guān)承辦的控申案件辦得好與壞，與能否有效地減少重復來信、越級上訪和久訴不息等工作是息息相關(guān)的，最終還是要看息訴工作、息訴水平和效果。因此要推行“一案雙責”，要求案件經(jīng)辦人既要對案件質(zhì)量負責，同時也要對息訴工作負責，把息訴工作貫徹到辦案的始終。為此，在答復當事人的時候，第一次由首辦部門為主，控申部門為輔，多家聯(lián)合，動之以情，曉之以理，依理依法，共同做好當事人的說服解釋工作，盡最大努力促使息訴罷訪；如當事人再來第二次，可由控申部門再做耐心的息訴工作，也可采取“公開聽證”等辦法；而非辦案部門“就案辦案”、“一辦了之”，以提高一次性處理的成功率。

首辦責任制不僅對控申舉報工作提出了新要求，而且對檢察機關(guān)各部門的整體運作，協(xié)調(diào)一致，共同負責，形成“全局一盤棋”提出了新思路。首辦責任制是控告申訴工作的首辦責任制，也是檢察院的首辦責任制，是控申部門這個“信訪窗口”代表檢察機關(guān)來落實首辦責任制。首辦責任制是一個新的制度，有待在今后的檢察實踐中進一步探索和完善。希望每個檢察干部都認清這一點。