民事檢察監(jiān)督的新挑戰(zhàn)

82年開始試行的民事訴訟法原則規(guī)定，“人民檢察院有權(quán)對人民法院的民事審判活動實行法律監(jiān)督”。30年來，我國民行檢察從無到有，從民事檢察監(jiān)督到民事、行政檢察監(jiān)督，從審判監(jiān)督到試點再審檢察建議、公益訴訟，從中央司改意見提出“完善檢察機關(guān)對民事、行政訴訟實施法律監(jiān)督的范圍和程序”到“兩高”會簽《關(guān)于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監(jiān)督的若干意見（試行）》、《關(guān)于在部分地方開展民事執(zhí)行活動法律監(jiān)督試點工作的通知》，民行檢察在“存廢之爭”中雖步履艱難，但在檢察人的銳意創(chuàng)新下穩(wěn)步發(fā)展。2012年8月31日，十一屆全國人大常委會第二十八次會議通過的《關(guān)于修改〈中華人民共和國民事訴訟法〉的決定》，對民事訴訟法關(guān)涉民事檢察的六個條文修改了五條，增加了兩條，[1]對現(xiàn)行民事檢察制度進行了全面的修改?？傮w來看，新修改的民事訴訟法（以下簡稱新民訴法）進一步擴大了民事檢察的監(jiān)督范圍，規(guī)范了監(jiān)督方式，強化了監(jiān)督手段，既是對近二十年來民事檢察改革創(chuàng)新的充分肯定，也對民事檢察提出了新的更高的要求。

一、擴大監(jiān)督范圍，從民事審判監(jiān)督到民事訴訟監(jiān)督

民事檢察自創(chuàng)設(shè)起，一直局限于審判監(jiān)督。新民訴法大大擴展了民事檢察的監(jiān)督范圍。

（一）明確規(guī)定檢察機關(guān)對民事執(zhí)行活動的法律監(jiān)督

多年來，“執(zhí)行難、執(zhí)行亂”一直是司法痼疾，不僅嚴重侵害了當(dāng)事人及案外人的合法權(quán)益，還給司法的公正、權(quán)威造成一定程度的消極影響，阻礙了我國民主法治的進程。理論界和實務(wù)界都呼吁檢察機關(guān)加強對人民法院執(zhí)行活動的監(jiān)督。2008年中央司改意見提出，“改革和完善民事、行政案件執(zhí)行體制”，“明確對民事執(zhí)行工作實施法律監(jiān)督的范圍和程序”。2011年“兩高”聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于在部分地方開展民事執(zhí)行活動法律監(jiān)督試點工作的通知》（以下簡稱《通知》），對民事執(zhí)行檢察監(jiān)督進行了規(guī)范，明確五種情況可以實施檢察監(jiān)督：（一）人民法院收到執(zhí)行案款后超過規(guī)定期限未將案款支付給申請執(zhí)行人的，有正當(dāng)理由的除外；（二）當(dāng)事人、利害關(guān)系人依據(jù)《民事訴訟法》第202條之規(guī)定向人民法院提出書面異議或者復(fù)議申請，人民法院在收到書面異議、復(fù)議申請后，無正當(dāng)理由未在法定期限內(nèi)作出裁定的；（三）人民法院自立案之日起超過兩年未采取適當(dāng)執(zhí)行措施，且無正當(dāng)理由的；（四）被執(zhí)行人提供了足以保障執(zhí)行的款物，并經(jīng)申請執(zhí)行人認可后，人民法院無正當(dāng)理由仍然執(zhí)行被執(zhí)行人其他財產(chǎn)，嚴重損害當(dāng)事人合法權(quán)益的；（五）人民法院的執(zhí)行行為嚴重損害國家利益、社會公共利益的。檢察監(jiān)督的方式是檢察建議。

新民訴法將現(xiàn)行《民事訴訟法》第14條由“人民檢察院有權(quán)對民事審判活動實行法律監(jiān)督”修改為“人民檢察院有權(quán)對民事訴訟實行法律監(jiān)督”，并增加規(guī)定第235條：“人民檢察院有權(quán)對民事執(zhí)行活動實行法律監(jiān)督”，首次在立法上將一直被排斥在檢察監(jiān)督之外的民事執(zhí)行活動納入監(jiān)督范疇。民事檢察監(jiān)督的范圍從民事審判活動監(jiān)督擴展到整個民事訴訟領(lǐng)域。

（二）增加規(guī)定對調(diào)解書進行檢察監(jiān)督

在我國，隨著經(jīng)濟改革的不斷深化，社會矛盾日益凸顯，公民維權(quán)意識逐步增強，民事糾紛呈大幅度上升趨勢，調(diào)解的快捷簡便性得到了充分的認識和重視，目前，有70%以上的民事訴訟案件以調(diào)解方式結(jié)案，有的基層法院甚至高達80%?！蹲罡呷嗣穹ㄔ汗ぷ鲌蟾妗凤@示，2011年全國各級法院審理一審民事案件488.7萬件，其中調(diào)解與撤訴（調(diào)解后以撤訴方式結(jié)案）結(jié)案率為67.3%。然而，人民法院在對案件調(diào)解過程中，違反國家利益、社會公共利益以及違反自愿、合法原則屢見不鮮。由于高法的明確規(guī)定，檢察機關(guān)無法對民事調(diào)解進行監(jiān)督。[2]2011年“兩高”會簽的《關(guān)于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監(jiān)督的若干意見（試行）》（以下簡稱《若干意見》規(guī)定：“人民檢察院發(fā)現(xiàn)已經(jīng)發(fā)生法律效力的民事調(diào)解、行政賠償調(diào)解損害國家利益、社會公共利益的，可以提出抗訴或者再審檢察建議?！毙旅裨V法采納了上述內(nèi)容，第208條第2款規(guī)定，“人民檢察院發(fā)現(xiàn)調(diào)解書損害國家利益、社會公共利益的，可以向同級人民法院提出檢察建議，并報上級人民檢察院備案；也可以提請上級人民檢察院向同級人民法院提出抗訴?！?/p>

（三）增加對審判人員瀆職違法行為的監(jiān)督

新《民訴法》第208條第3款規(guī)定，“各級人民檢察院對審判監(jiān)督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為，有權(quán)向同級人民法院提出檢察建議?！边@里所謂“審判人員的違法行為”，主要是指在訴訟過程中違反民事訴訟法等程序法的行為，包括訴訟程序和非訴程序，也包括執(zhí)行程序中所出現(xiàn)的違法行為。

二、規(guī)范監(jiān)督方式，建立抗訴和檢察建議互補的監(jiān)督模式

現(xiàn)行民事訴訟法只規(guī)定了抗訴一種監(jiān)督方式。新民訴法一方面將實踐中廣泛適用的檢察建議正式納入法律，另一方面設(shè)置了當(dāng)事人申請檢察建議或者抗訴的前置程序。

（一）增設(shè)檢察建議監(jiān)督方式，與抗訴相補充

2001年9月，高檢院通過了《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》，對再審檢察建議作出了具體規(guī)定：“對符合條件的民事、行政申訴案件，檢察機關(guān)民行部門可以向法院提出檢察建議，由法院自行啟動再審程序進行重新審理?！蓖?，最高人民法院在《全國審判監(jiān)督座談會關(guān)于當(dāng)前審判監(jiān)督工作若干問題的紀要》中也指出：“人民檢察院對個案提出檢察建議書的，如符合再審立案條件，可依職權(quán)啟動再審程序?！痹賹彊z察建議在沒有具體法律規(guī)定的情況下探索前進，檢察機關(guān)一般都是在原判決、裁定符合抗訴條件，人民檢察院與人民法院協(xié)商一致，人民法院同意再審的情況下，才向法院發(fā)出再審檢察建議。2011年《若干意見》明確規(guī)定，“人民檢察院對于符合抗訴條件的民事行政判決、裁定以及已經(jīng)發(fā)生法律效力損害國家利益、社會公共利益的民事調(diào)解、行政賠償調(diào)解，經(jīng)檢察委員會決定，可以向同級人民法院提出再審檢察建議?！睆膶嵺`看，再審檢察建議在加強檢察監(jiān)督方面發(fā)揮了重要作用，2012年1-8月，重慶市檢察機關(guān)發(fā)出再審檢察建議122件，法院采納83件，再審檢察建議采納率為65%。

新民訴法吸納了“兩高”會簽意見的相關(guān)內(nèi)容，并做了適當(dāng)擴充。新《民訴法》第208條第2款規(guī)定：“地方各級人民檢察院對同級人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)有本法第200條規(guī)定情形之一的，或者發(fā)現(xiàn)調(diào)解書損害國家利益、社會公共利益的，可以向同級人民法院提出檢察建議，并報上級人民檢察院備案；也可以提請上級人民檢察院向同級人民法院提出抗訴?！钡?款規(guī)定：“各級人民檢察院對審判監(jiān)督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為，有權(quán)向同級人民法院提出檢察建議?！逼渲械诙钜?guī)定的是再審檢察建議，第三款是對民事訴訟違法行為的檢察建議。

1.再審檢察建議。新《民訴法》規(guī)定，民事檢察抗訴必然啟動再審程序，但再審檢察建議并不一定能夠啟動再審。我們認為，根據(jù)《若干意見》的規(guī)定，“人民法院收到再審檢察建議后，應(yīng)當(dāng)在三個月內(nèi)進行審查并將審查結(jié)果書面回復(fù)人民檢察院。人民法院認為需要再審的，應(yīng)當(dāng)通知當(dāng)事人。人民檢察院認為人民法院不予再審的決定不當(dāng)?shù)?，?yīng)當(dāng)提請上級人民檢察院提出抗訴”，新民訴法也將發(fā)出再審檢察建議和提請抗訴作為檢察機關(guān)的并列選項，因此，檢察機關(guān)可以民事抗訴與再審檢察建議互補，如果認為人民法院不予再審決定不當(dāng)，也可以提出抗訴。

2.對訴訟違法行為的檢察建議。新民訴法增加了對訴訟違法行為的檢察建議，使檢察機關(guān)民事檢察監(jiān)督工作的范圍和內(nèi)容更加豐富。通過發(fā)現(xiàn)違法行為并提出檢察建議，檢察機關(guān)不僅能夠?qū)Σ荒苓m用再審程序的裁判行為（包括保全、先予執(zhí)行、中止訴訟等不具有終局效力的訴訟中裁定和回避、罰款、拘留等決定）進行監(jiān)督，對于人民法院受理、送達、庭審、調(diào)解等裁判外的其他訴訟行為（包括作為和不作為），以及督促程序、公示催告、特別程序等非訟程序中的裁判行為和裁判外的訴訟行為也能夠進行監(jiān)督。

（二）增設(shè)當(dāng)事人申請檢察建議或者抗訴的前置程序

實踐中不少當(dāng)事人就同一發(fā)生法律效力的判決、裁定、調(diào)解書重復(fù)提出申請，既向人民法院申請再審，又向人民檢察院申請抗訴，往往導(dǎo)致人民法院和人民檢察院都對同一發(fā)生法律效力的判決、裁定、調(diào)解書進行審查，不僅增加了國家機關(guān)的重復(fù)勞動，占用了寶貴的司法資源，當(dāng)事人也增加了不必要的成本。

新民訴法第209條規(guī)定：“有下列情形之一的，當(dāng)事人可以向人民檢察院申請再審檢察建議或者抗訴：（一）人民法院駁回再審申請的；（二）人民法院逾期未對再審申請作出裁定的；（三）再審判決、裁定有明顯錯誤的?！碑?dāng)事人如對人民法院的生效裁判不服，只能先向人民法院申訴，只有在人民法院駁回當(dāng)事人的再審申請或逾期未對再審申請作出裁定，以及再審判決、裁定有明顯錯誤的情況下，當(dāng)事人才可以向檢察機關(guān)提出申訴。也就是說，人民法院的救濟程序沒有走完之前，當(dāng)事人不能申請檢察機關(guān)抗訴。

當(dāng)然，新民訴法仍然保留了檢察機關(guān)依職權(quán)發(fā)現(xiàn)并提出抗訴的方式，實踐中主要有以下幾種發(fā)現(xiàn)途徑：一是在辦案中發(fā)現(xiàn)，二是各級黨委、人大、政府、人大代表、政協(xié)委員交辦或者轉(zhuǎn)辦，三是上級檢察院指定辦理的案件等。

三、強化監(jiān)督手段，賦予人民檢察院調(diào)查核實權(quán)

一般說來，檢察機關(guān)參與民事訴訟活動，都要向民事訴訟的雙方當(dāng)事人、證人、鑒定人、翻譯人員以及有關(guān)單位、組織進行調(diào)查取證工作。但是，現(xiàn)行民事訴訟法只規(guī)定人民法院有權(quán)調(diào)查取證，檢察機關(guān)調(diào)查取證無法可依。2001年《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》第十八條對民事抗訴中檢察機關(guān)調(diào)查取證權(quán)的行使范圍做了規(guī)定，從而使得檢察機關(guān)的調(diào)查取證活動有了司法解釋層面上的依據(jù)。

新《民訴法》第210條規(guī)定：“人民檢察院因履行法律監(jiān)督職責(zé)提出檢察建議或者抗訴的需要，可以向當(dāng)事人或者案外人調(diào)查核實有關(guān)情況。”調(diào)查取證現(xiàn)在通用的方式主要有：一是向法院調(diào)閱案卷；二是向有關(guān)單位和組織調(diào)取證據(jù)；三是詢問雙方當(dāng)事人；四是詢問證人；五是要求法官說明判決理由等。

民事檢察調(diào)查核實權(quán)應(yīng)以查明審判行為的合法性為核心，主要是可能證明法院生效裁判“確有錯誤”和“違反法律、法規(guī)規(guī)定”的相關(guān)證據(jù)，如法院采信的證據(jù)有虛假的可能性，法院采信的證據(jù)與其他證據(jù)存在矛盾，當(dāng)事人或者訴訟代理人因客觀原因無法舉證而申請法院取證未被采納，審判機關(guān)及其工作人員在民事訴訟活動中有貪污受賄及瀆職等違法行為，涉及到國有資產(chǎn)流失、損害社會公共利益的民事申訴案件等等。

四、貫徹新民訴法的兩個問題

（一）檢察機關(guān)是否具有公益訴訟主體資格

自1997年河南省方城縣檢察院以原告身份提起民事公益訴訟第一案以來，各地對公益訴訟的探索不斷深化，檢法兩院也達成了一系列的工作制度，取得了很好的法律效果和社會效果。重慶也有兩個典型案例，分別是南川區(qū)檢察院訴重慶市雙贏集團有限責(zé)任公司環(huán)境污染侵權(quán)糾紛案和璧山縣檢察院訴歐勇均畜禽養(yǎng)殖專業(yè)合作社環(huán)境污染侵權(quán)糾紛案。這兩件環(huán)境公益案件均以調(diào)解方式結(jié)案，侵權(quán)單位承擔(dān)了清除污染物、賠償損失的責(zé)任。

新民訴法明確規(guī)定，“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”，使得公共利益的維護可以通過民事司法程序予以實現(xiàn)。對于檢察機關(guān)是否“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”，是否公益訴訟主體目前尚有爭議。有專家認為，憲法和民訴法都規(guī)定檢察機關(guān)具有法律監(jiān)督權(quán)，是當(dāng)然的公益訴訟主體。[3]但從民訴法修改過程中許多人民代表、政協(xié)委員建議明確檢察機關(guān)為公益訴訟主體而未獲立法機關(guān)認可的情況看，這個遺留問題尚須進一步解決。

（二）如何看待“兩高”相關(guān)會簽文件

近年來，為了探索和規(guī)范民事行政檢察工作，“兩高”先后會簽下發(fā)了一系列文件，如《關(guān)于對司法工作人員在訴訟活動中的瀆職行為加強法律監(jiān)督的若干規(guī)定（試行）》、《關(guān)于調(diào)閱訴訟卷宗有關(guān)問題的通知》和前述的《若干意見）》、《通知》等，對民事行政檢察的監(jiān)督范圍、監(jiān)督程序、監(jiān)督方式、監(jiān)督手段都做了較為細致的規(guī)定。這些文件與新民訴法的精神是基本一致的，在未被正式廢除或者“兩高”的相關(guān)解釋性規(guī)定未出臺之前，仍然具有實施效力，檢察機關(guān)在實施民事檢察監(jiān)督應(yīng)當(dāng)嚴格貫徹實施。同時，各級檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)加強與人民法院的協(xié)調(diào)溝通，根據(jù)新民訴法和“兩高”相關(guān)的會簽文件，及時修改完善以前制定的相關(guān)機制，確保新民訴法的順利施行。

新民訴法擴大了民事檢察監(jiān)督職能、規(guī)范了監(jiān)督方式、強化了監(jiān)督手段，給予了檢察機關(guān)巨大的監(jiān)督空間，也提出了新的更高的要求。各級檢察機關(guān)要進一步加強學(xué)習(xí)培訓(xùn)，從整體上準確理解和掌握新民訴法的立法精神和條文內(nèi)涵，不斷提高貫徹執(zhí)行新民訴法的能力和水平。

注釋：

[1]即保留第213條，“人民檢察院提出抗訴的案件，人民法院再審時，應(yīng)當(dāng)通知人民檢察院派員出席法庭?！痹黾拥?10條，“人民檢察院因履行法律監(jiān)督職責(zé)提出檢察建議或者抗訴的需要，可以向當(dāng)事人或者案外人調(diào)查核實有關(guān)情況?！钡?35條，“人民檢察院有權(quán)對民事執(zhí)行活動實行法律監(jiān)督。”

[2]《最高人民法院關(guān)于人民檢察院對民事調(diào)解書提出抗訴人民法院應(yīng)否受理問題的批復(fù)》規(guī)定，“人民檢察院對調(diào)解書提出抗訴的，人民法院不予受理。”

[3]張衛(wèi)平：《民事司法制度的新發(fā)展》，載《檢察日報》2012年9月7日第三版。