加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)案件管理工作之探析

年來，湖北省人民檢察院為貫徹高檢院關(guān)于加強(qiáng)案件管理的指示精神，在全省檢察機(jī)關(guān)建立健全“全面管理、分工負(fù)責(zé)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”的執(zhí)法管理模式。省院專門成立了執(zhí)法管理與監(jiān)督委員會(huì)，并在控申部門加掛案件管理辦公室（以下簡(jiǎn)稱案管辦）牌子，明確了案管辦“管理、服務(wù)、參謀、監(jiān)督”的職能定位，確定案管辦“統(tǒng)一受理報(bào)案、舉報(bào)、控告、申訴、投訴以及偵查機(jī)關(guān)移送的案件并統(tǒng)一進(jìn)行分流處理，對(duì)執(zhí)法辦案和訴訟監(jiān)督工作進(jìn)行流程節(jié)點(diǎn)監(jiān)控，對(duì)訴訟違法線索進(jìn)行統(tǒng)一管理和綜合研判，協(xié)調(diào)、組織執(zhí)法辦案風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警、處置和預(yù)防”等十項(xiàng)工作職責(zé)。全省各市州、縣（區(qū)）檢察院根據(jù)省院要求，參照省院模式成立了案管辦?？v觀全省檢察機(jī)關(guān)案件管理工作實(shí)踐，回顧我院成立案管辦以來的工作，我們有以下幾方面體會(huì)。

一、設(shè)立案件管理機(jī)構(gòu)是做好新形勢(shì)下檢察工作的重要?jiǎng)?chuàng)新舉措

檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，是以執(zhí)法辦案為中心的。案件管理與案件辦理相伴而生，在檢察工作中處于舉足輕重的地位。設(shè)立專門的案件管理機(jī)構(gòu)，切實(shí)加強(qiáng)和改進(jìn)案件管理工作，是當(dāng)前強(qiáng)化法律監(jiān)督、提高檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案質(zhì)量和效率、推動(dòng)檢察工作創(chuàng)新發(fā)展的必然要求。

（一）設(shè)立案件管理機(jī)構(gòu)是推進(jìn)科學(xué)管理、提高案件質(zhì)量的重要抓手。案件質(zhì)量是檢察工作的生命線。提高案件質(zhì)量，是檢察機(jī)關(guān)履行好法律監(jiān)督職責(zé)、強(qiáng)化執(zhí)法效能的重要保證。設(shè)立案件管理機(jī)構(gòu)，專門履行統(tǒng)一受案、全程管理、動(dòng)態(tài)監(jiān)督等職責(zé)，實(shí)現(xiàn)對(duì)執(zhí)法辦案的科學(xué)化、規(guī)范化、全程化管理，有利于克服傳統(tǒng)案件管理模式的弊端，切實(shí)保障執(zhí)法辦案數(shù)量、質(zhì)量、效率、效果、規(guī)范、安全的有機(jī)統(tǒng)一，推動(dòng)檢察工作科學(xué)發(fā)展。

（二）設(shè)立案件管理機(jī)構(gòu)是強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督、提升執(zhí)法公信力的現(xiàn)實(shí)需要。設(shè)立案件管理機(jī)構(gòu)，將案件的流程控制權(quán)從業(yè)務(wù)部門、辦案人員手中剝離出來，建立“橫向到邊、縱向到底”的案件監(jiān)控體系，變靜態(tài)管理為動(dòng)態(tài)管理，變事后監(jiān)督為同步監(jiān)督，變結(jié)果控制為過程監(jiān)控，從而把強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督的要求落實(shí)到每一起案件和每一個(gè)流程節(jié)點(diǎn)，切實(shí)防止執(zhí)法權(quán)濫用，減少違法違紀(jì)行為發(fā)生，不斷滿足人民群眾對(duì)司法民主和司法公正的新要求、新期待，切實(shí)提升檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法公信力。

（三）設(shè)立案件管理機(jī)構(gòu)是深化檢務(wù)公開、增強(qiáng)檢察工作透明度的有力保障。檢務(wù)公開制度，是檢察機(jī)關(guān)回應(yīng)法治信息化的世界潮流、保障公民知情權(quán)、推進(jìn)司法體制改革和維護(hù)司法公正的重要舉措，同時(shí)更是“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”的真實(shí)體現(xiàn)。設(shè)立案件管理機(jī)構(gòu)，由其統(tǒng)一對(duì)檢察工作信息進(jìn)行收集、匯總、管理和發(fā)布，能更好地保障當(dāng)事人、被害人的訴訟權(quán)利，保障新聞媒體和社會(huì)公眾的知情權(quán)，真正實(shí)現(xiàn)檢察工作的依據(jù)公開、程序公開和結(jié)果公開，切實(shí)增強(qiáng)檢察工作透明度，有效滿足群眾日益增長(zhǎng)的權(quán)利訴求。

二、設(shè)立案件管理機(jī)構(gòu)實(shí)行集中管理的實(shí)踐困惑

當(dāng)前，湖北省案件管理工作總體上還處于起步階段。觀其現(xiàn)狀，主要存在以下幾個(gè)方面的問題：

（一）案件管理工作配套制度尚未健全。鄧小平同志有句名言：“制度問題帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性。” 這句話詮釋了制度的重要性，也足見制度建設(shè)是我們做好各項(xiàng)工作的重要保障。具體到案件管理領(lǐng)域，根據(jù)系統(tǒng)論，需要構(gòu)建包括案件流程監(jiān)控機(jī)制、案件質(zhì)量績(jī)效考評(píng)機(jī)制、案件信息整合反饋機(jī)制等一系列制度在內(nèi)的管理機(jī)制。[1]然而，截至目前，高檢院制定了《最高人民檢察院案件管理暫行辦法》，但對(duì)全國(guó)檢察機(jī)關(guān)案件管理工作的指導(dǎo)性意見還沒有出臺(tái)。湖北省院結(jié)合本地工作實(shí)踐，充分借鑒兄弟單位的成熟做法，探索開展符合自身辦案工作特點(diǎn)和辦案需求的案件管理工作，但目前也只以文件形式原則地規(guī)定了案件管理機(jī)構(gòu)擔(dān)負(fù)的十項(xiàng)職責(zé)。配套工作機(jī)制的缺乏直接導(dǎo)致的是案件管理工作規(guī)范化程度不高，管理、監(jiān)督職能弱化。

（二）案件管理機(jī)構(gòu)職責(zé)邊界亟需厘清。作為一個(gè)新設(shè)部門，案件管理部門除了要進(jìn)行清晰的職能定位之外，還必須理順與其他業(yè)務(wù)部門之間的關(guān)系，從而與現(xiàn)有制度框架相匹配。[2]湖北省檢察機(jī)關(guān)設(shè)立案管辦是以推行“全面管理、分工負(fù)責(zé)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”的執(zhí)法管理模式為基礎(chǔ)的，其中“分工負(fù)責(zé)”是指“集中、統(tǒng)一、歸口管理與分別、分散、個(gè)別管理相結(jié)合，能集中的就集中，該分散的就分散”。這樣，就客觀產(chǎn)生了案管辦與其他部門之間職責(zé)存在交叉，界限發(fā)生模糊的問題。例如，如何厘清案管辦和辦公室的職能邊界，如何區(qū)分案管辦的監(jiān)督與檢務(wù)督查部門的監(jiān)督，案管辦、控申部門、業(yè)務(wù)部門在執(zhí)法辦案風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、處置和防范工作中的地位、作用如何界定以及如何銜接等等。職責(zé)界限的模糊導(dǎo)致的或是案管辦與其他部門形成案件管理工作上疊加，浪費(fèi)管理資源；或是案管辦與其他部門相互推諉，管理的效率、效果難以實(shí)現(xiàn)。

（三）案件管理隊(duì)伍建設(shè)有待加強(qiáng)。一是案件管理隊(duì)伍總量不足。案件管理工作需要配置責(zé)任心強(qiáng)、既精通業(yè)務(wù)又熟悉軟件功能的年輕干警。但湖北省檢察機(jī)關(guān)實(shí)際情況是大部分基層院已經(jīng)當(dāng)?shù)鼐幬庠O(shè)立了案管辦，但人員編制為內(nèi)部調(diào)劑。由于基層院案多人少，執(zhí)法辦案力量普遍緊張，調(diào)劑的力度自然十分有限，而調(diào)劑的人員中既懂技術(shù)又懂業(yè)務(wù)的干警則是更少。二是案件管理中堅(jiān)力量不夠。中堅(jiān)力量是指既有實(shí)際辦案經(jīng)驗(yàn)又有綜合分析能力的中青年檢察官?，F(xiàn)實(shí)情況是，出自業(yè)務(wù)部門，對(duì)訴訟程序和實(shí)體法律熟知度高的人并不多，欠缺發(fā)現(xiàn)問題的能力，進(jìn)而無法將各種辦案信息進(jìn)行有效綜合、分類、分析、歸納、總結(jié)，因此無法提交高品質(zhì)的統(tǒng)計(jì)分析，案管部門也無法扮演好檢察長(zhǎng)、檢委會(huì)的“參謀”角色。三是資深檢察官配備有限。長(zhǎng)期在業(yè)務(wù)部門辦理疑難復(fù)雜類案件，辦案經(jīng)驗(yàn)豐富、執(zhí)法能力突出的資深檢察官的配備，直接關(guān)系到案件管理工作的權(quán)威性和公信力，決定著案件管理部門監(jiān)督管理的效果。但業(yè)務(wù)部門對(duì)這樣的人才均是爭(zhēng)相搶要，一人難求。

（四）案件管理工作信息化程度有待提升。案件管理工作的信息化主要表現(xiàn)為實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上辦公、辦案，以數(shù)據(jù)化的形式實(shí)現(xiàn)案件的流轉(zhuǎn)，并實(shí)現(xiàn)加強(qiáng)對(duì)案件進(jìn)行監(jiān)督的目的。但目前在全國(guó)尚沒有統(tǒng)一的關(guān)于案件管理的系統(tǒng)軟件，各地檢察院的探索都需自己聘請(qǐng)相關(guān)專業(yè)人員進(jìn)行軟件研發(fā)，不僅造成資源浪費(fèi)，而且缺乏統(tǒng)一性，不利于相互協(xié)調(diào)。以武漢市漢陽(yáng)區(qū)院為例，最高人民檢察院推行的全國(guó)檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用軟件和漢陽(yáng)區(qū)院自行研發(fā)的規(guī)范化管理系統(tǒng)、扣押、凍結(jié)款物管理系統(tǒng)等三套辦案系統(tǒng)在案件管理中發(fā)揮著不同的作用，且分別獨(dú)立運(yùn)行，案件信息不能共享。因此，當(dāng)前該院的案件管理必須同時(shí)使用三套辦案系統(tǒng)。大量案件信息需要重復(fù)錄入，對(duì)工作質(zhì)量和效率產(chǎn)生了較大的影響。

三、完善檢察機(jī)關(guān)案件管理工作的路徑選擇

加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)案件管理工作是推進(jìn)檢察管理機(jī)制改革的重要內(nèi)容，是遵循檢察工作規(guī)律下的有益實(shí)踐，也是推動(dòng)檢察工作科學(xué)發(fā)展的一項(xiàng)重要而緊迫的任務(wù)。加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)案件管理工作，要以促進(jìn)公正廉潔執(zhí)法為核心，以提高辦案質(zhì)量和效率為目標(biāo)，以檢察信息化為手段，以健全組織機(jī)構(gòu)、選優(yōu)配強(qiáng)隊(duì)伍、健全規(guī)章制度、建立信息平臺(tái)為切入點(diǎn)，以統(tǒng)一受案、全程管理、動(dòng)態(tài)監(jiān)督、案后評(píng)查、綜合考評(píng)為機(jī)制，堅(jiān)持管理與服務(wù)并舉、監(jiān)督與配合并重，統(tǒng)籌兼顧、突出重點(diǎn)、積極穩(wěn)健、注重實(shí)效，全面推進(jìn)案件管理工作的集約化、信息化、規(guī)范化、科學(xué)化。[3]案件管理作為一項(xiàng)嶄新的、創(chuàng)造性的工作，需緊密結(jié)合本地工作實(shí)踐加以完善，使之更加符合檢察工作實(shí)際和司法工作規(guī)律。

第一，抓機(jī)制建設(shè)，保障案件管理工作穩(wěn)步推進(jìn)。把案件管理工作納入質(zhì)量管理體系建設(shè)之中，將案件管理工作的特點(diǎn)、要求與過程控制、持續(xù)改進(jìn)等質(zhì)量管理原則進(jìn)行有機(jī)融合。通過完善規(guī)章制度、明確崗位職責(zé)、細(xì)化工作要求，加強(qiáng)規(guī)范化建設(shè)和精細(xì)化管理，形成工作程序流程化，辦公管理自動(dòng)化，制度運(yùn)作無縫化的管理模式。一是建立健全案件程序管理機(jī)制。加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法辦案全過程的管理，通過統(tǒng)一分流處理報(bào)案、舉報(bào)、控告、申訴、投訴以及偵查機(jī)關(guān)移送的案件，統(tǒng)一對(duì)外移送案件材料，嚴(yán)把案件入口關(guān)、分流關(guān)、程序關(guān)。二是建立健全案件質(zhì)量監(jiān)督機(jī)制。以案件質(zhì)量和效率為導(dǎo)向?qū)Π讣修k人的行為、辦案結(jié)果、辦案效果實(shí)施考核和評(píng)價(jià)，包括考核評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容和范圍方法及案件質(zhì)量的等級(jí)等。加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)案件的審查監(jiān)督，通過對(duì)提出異議的不批捕、不起訴、撤回起訴等案件，檢察長(zhǎng)批示交辦、督辦案件進(jìn)行督查、評(píng)查，促進(jìn)提升執(zhí)法質(zhì)量和水平。三是建立健全信息整合反饋機(jī)制。加強(qiáng)對(duì)檢察業(yè)務(wù)運(yùn)行情況的綜合分析，運(yùn)用定期統(tǒng)計(jì)分析，執(zhí)法辦案專項(xiàng)檢查等手段，客觀評(píng)價(jià)辦案質(zhì)量、數(shù)量、效率和執(zhí)法規(guī)范化狀況，提出改進(jìn)工作的對(duì)策，為檢察長(zhǎng)統(tǒng)籌安排各項(xiàng)檢察業(yè)務(wù)工作發(fā)揮參謀作用。加強(qiáng)對(duì)檢察業(yè)務(wù)工作的考核評(píng)價(jià)，有效運(yùn)用考核評(píng)價(jià)結(jié)果，開展檢察業(yè)務(wù)工作指導(dǎo)。

第二，抓分工協(xié)調(diào)，確保案件管理工作有序銜接。設(shè)立專門的案件管理機(jī)構(gòu)，并非劃轉(zhuǎn)或分解其他相關(guān)業(yè)務(wù)部門基本職能，主要是針對(duì)執(zhí)法辦案工作中容易出現(xiàn)問題的環(huán)節(jié)，設(shè)置管理和監(jiān)督程序，實(shí)施執(zhí)法程序和辦案質(zhì)量控制，加強(qiáng)執(zhí)法辦案活動(dòng)的監(jiān)督制約和管理指揮。[4]為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)案件管理資源，形成案件管理合力，我們應(yīng)當(dāng)圍繞案件管理部門的職能定位、案件管理改革的工作目標(biāo)和案件管理的運(yùn)行機(jī)制，制定符合檢察權(quán)運(yùn)行規(guī)律，可操作性強(qiáng)的實(shí)施辦法，細(xì)化案件管理范圍和具體程序，厘清案件管理機(jī)構(gòu)和有關(guān)業(yè)務(wù)部門工作的邊界、界線，明確業(yè)務(wù)銜接方式、案件運(yùn)轉(zhuǎn)流程，從而有效理順案件管理部門和其他業(yè)務(wù)部門關(guān)系，真正使案件管理的成效體現(xiàn)在每一起案件、每一件業(yè)務(wù)的辦理中。

第三，抓隊(duì)伍建設(shè)，夯實(shí)案件管理工作人才基礎(chǔ)。對(duì)檢察執(zhí)法各業(yè)務(wù)部門辦案活動(dòng)實(shí)施全程、動(dòng)態(tài)監(jiān)督的性質(zhì)定位，對(duì)案件管理部門的人員素能提出了全新的要求。在現(xiàn)有人員狀況下，我們一要主動(dòng)加強(qiáng)現(xiàn)代管理知識(shí)的學(xué)習(xí)。通過學(xué)習(xí)，具備綜合各種檢察辦案信息的能力，能夠在特定時(shí)間內(nèi)迅速對(duì)各種辦案信息進(jìn)行綜合、分類、分析，能夠迅速地歸納總結(jié)出其規(guī)律和特征；二要主動(dòng)增強(qiáng)發(fā)現(xiàn)問題的能力。在對(duì)各檢察業(yè)務(wù)部門辦理的案件信息進(jìn)行匯總儲(chǔ)備基礎(chǔ)上，通過綜合檢察執(zhí)法的各種信息，發(fā)現(xiàn)案件辦理中帶有規(guī)律性的特性，找到辦案中存在的帶有普遍性和傾向性的問題，并有針對(duì)性地對(duì)各有關(guān)業(yè)務(wù)部門提出糾正意見，督促其更改，以達(dá)到規(guī)范辦案的效果；三要主動(dòng)掌握各項(xiàng)檢察業(yè)務(wù)工作。案件管理是對(duì)各項(xiàng)檢察執(zhí)法辦案的綜合管理，案件管理人員必須熟悉偵監(jiān)、公訴、刑事訴訟監(jiān)督、民事行政檢察、刑事申訴和國(guó)家賠償?shù)鹊葮I(yè)務(wù)，必須掌握各種檢察業(yè)務(wù)工作的流程節(jié)點(diǎn)、辦案期限，以保證節(jié)點(diǎn)監(jiān)控到位、預(yù)警及時(shí)有效，才能應(yīng)對(duì)案件管理過程中遇到的各種復(fù)雜問題，作出合理的應(yīng)對(duì)措施。只有案件管理人員整體素質(zhì)提升，方能使案件管理真正成為內(nèi)部監(jiān)督的有效手段，成為創(chuàng)新檢察管理，推動(dòng)檢察工作科學(xué)發(fā)展的有力措施。[5]

第四，抓軟件研發(fā)，完善案件管理工作信息平臺(tái)。實(shí)踐表明，信息化管理是實(shí)現(xiàn)案件全程、動(dòng)態(tài)、實(shí)時(shí)監(jiān)控的有效的手段。以武漢市漢陽(yáng)區(qū)院為例，目前有該院自主研發(fā)的《檢察機(jī)關(guān)規(guī)范化管理系統(tǒng)》、《扣押、凍結(jié)款物管理系統(tǒng)》，高檢院統(tǒng)一研發(fā)的《全國(guó)檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用軟件》三套系統(tǒng)同時(shí)運(yùn)行，在管理、監(jiān)督功能方面各有側(cè)重，共同促進(jìn)執(zhí)法效率和辦案質(zhì)量的提升，在推動(dòng)該院執(zhí)法規(guī)范化水平提升上發(fā)揮了不可替代的作用。但是，同時(shí)運(yùn)行三套系統(tǒng)產(chǎn)生的效率低下問題亦亟待解決。由于全國(guó)各地區(qū)對(duì)信息化技術(shù)應(yīng)用的需求本身就存在差異，我們應(yīng)當(dāng)正視這種差異，不靠不等，根據(jù)本地區(qū)實(shí)際，研發(fā)既能滿足自身工作需要，又能與高檢院案件管理系統(tǒng)相銜接的案件管理系統(tǒng)。筆者以為，各省級(jí)院應(yīng)統(tǒng)籌謀劃，充分結(jié)合案件管理工作職責(zé)，以突出“管理、監(jiān)督、服務(wù)”等功能性特點(diǎn)為導(dǎo)向，總結(jié)借鑒各地業(yè)務(wù)軟件研發(fā)工作實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，大力投入全省統(tǒng)一案件管理系統(tǒng)的研發(fā)，以便于各地因地制宜開展案件管理工作，又利于對(duì)下級(jí)院案件管理工作進(jìn)行監(jiān)督、指導(dǎo)。如筆者所在的湖北檢察系統(tǒng)，湖北省院可以充分利用已經(jīng)在全省統(tǒng)一運(yùn)行的《湖北省檢察機(jī)關(guān)綜合受理系統(tǒng)》這一信息化平臺(tái)，加大研發(fā)力度，進(jìn)行案件管理的功能性拓展，切實(shí)發(fā)揮信息化支點(diǎn)作用，推動(dòng)全省案件管理工作穩(wěn)步發(fā)展。

注釋：

[1]參見張朝霞、馬迪等：《基層檢察機(jī)關(guān)案件管理工作實(shí)證研究》，載《河南警察學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年2月第21卷第1期。

[2]參見向澤選、葛琳：《案件管理部門的職能定位》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2011年12月5日

[3]參見王晉：《深化檢察體制和工作機(jī)制改革大力推進(jìn)檢察機(jī)關(guān)案件管理工作》，載《人民檢察》2012年第1期。

[4]參見王建明：《檢察機(jī)關(guān)案件管理改革論要——以山西省檢察機(jī)關(guān)的實(shí)踐為視角》，載《人民檢察》2011年第12期。

[5]參見向澤選：《案件管理：強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督的又一抓手》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2012年1月11日。