食品安全的經(jīng)濟(jì)法思考

一、問(wèn)題的提出

食品安全事件，一次又一次打擊了百姓對(duì)食品質(zhì)量的信心，這不僅產(chǎn)生了公眾對(duì)食品行業(yè)的信任危機(jī)，也深刻的暴露了食品安全問(wèn)題背后的制度建設(shè)問(wèn)題。

從阜陽(yáng)毒奶粉到石家莊三鹿問(wèn)題奶粉，從南京冠生園月餅到上海染色饅頭，幾年之間，在同一行業(yè)同一領(lǐng)域中，食品問(wèn)題如出一轍。這不僅是一個(gè)企業(yè)的社會(huì)責(zé)任問(wèn)題，而且是一個(gè)社會(huì)問(wèn)題的市場(chǎng)監(jiān)管，更是一個(gè)制度建設(shè)缺失的問(wèn)題。沒(méi)有一個(gè)強(qiáng)有力的制度保障，食品安全始終未能有效解決，因而全國(guó)各地諸如此類(lèi)的事件不乏其例。至于矛盾激化爆發(fā)了，再來(lái)處理問(wèn)責(zé)，很顯然是一種治標(biāo)不治本的做法。

經(jīng)濟(jì)法作為一個(gè)調(diào)整經(jīng)濟(jì)公共管理關(guān)系，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，組織管理性的流轉(zhuǎn)和協(xié)作關(guān)系的法律部門(mén)。它涉及政府管理、企業(yè)經(jīng)營(yíng)等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)關(guān)系多方面內(nèi)容。通過(guò)對(duì)食品安全問(wèn)題從經(jīng)濟(jì)法視野的思考，有助于我們構(gòu)建一個(gè)以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為核心，以政府干預(yù)為杠桿的食品安全制度，并把食品的生產(chǎn)、加工、交換和消費(fèi)等重要環(huán)節(jié)納入國(guó)家層面的制度予以規(guī)范，從而從根本上克服缺失制度建設(shè)和保障的食品信任危機(jī)。正如李克強(qiáng)總理說(shuō)的：“對(duì)待食品安全問(wèn)題，要以法律為準(zhǔn)繩，重典治亂?！睘榇?，筆者認(rèn)為有必要從經(jīng)濟(jì)法的角度對(duì)食品安全問(wèn)題展開(kāi)分析，并提出建設(shè)性的意見(jiàn)。

二、問(wèn)題的分析

（一）經(jīng)濟(jì)法中的“人”

食品安全問(wèn)題主要是由于市場(chǎng)中企業(yè)或個(gè)人的非法行為所帶來(lái)的質(zhì)量問(wèn)題。要想構(gòu)建一個(gè)安全有序的食品市場(chǎng)制度，很大程度上要對(duì)參與主體的意識(shí)和行為進(jìn)行分析，從而使我們有效地利用“人”的本性并加以規(guī)范，以便建立完善的制度保障，使得規(guī)范能夠最大限度地發(fā)揮其積極作用。

在經(jīng)濟(jì)法的制度框架內(nèi)，我們把每個(gè)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的個(gè)人或法人都假想為“經(jīng)濟(jì)理性人”，其行為都是經(jīng)過(guò)理性決策和最優(yōu)選擇的。在這種理論下，“經(jīng)濟(jì)理性人”具有以下的特征：“經(jīng)濟(jì)理性人”的行動(dòng)受個(gè)人利益的驅(qū)使；“經(jīng)濟(jì)理性人”只服從于理性，他只想以最小的成本犧牲來(lái)滿(mǎn)足自己最大的經(jīng)濟(jì)利益；“經(jīng)濟(jì)理性人”保有享樂(lè)主義、利己主義和功利主義的思想意識(shí)。

通過(guò)上述古典經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)于“經(jīng)濟(jì)理性人”的界定，在食品行業(yè)中參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和競(jìng)爭(zhēng)的企業(yè)和個(gè)人起碼包含三個(gè)基本命題：第一個(gè)是所謂的“自利”，即追求個(gè)體利益最大化是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的根本動(dòng)機(jī)；第二是“理性行為”，即企業(yè)和個(gè)人的行為都是理性的，它們總是根據(jù)當(dāng)時(shí)的實(shí)際情況和自身利益所在，在知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)的指導(dǎo)下做出相應(yīng)的判斷；第三是“道德與責(zé)任的淡化”，即在從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)時(shí)，往往忽視了企業(yè)和個(gè)人社會(huì)道德和責(zé)任，因此很可能帶來(lái)以社會(huì)公眾利益為代價(jià)換取個(gè)體利益最大化的結(jié)果。

筆者認(rèn)為食品生產(chǎn)企業(yè)的運(yùn)作機(jī)制以及經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中對(duì)社會(huì)道德和企業(yè)責(zé)任的淡化是產(chǎn)生食品安全問(wèn)題的一個(gè)關(guān)鍵原因。為了節(jié)省經(jīng)濟(jì)成本，在原料選取階段往往偷工減料，在食品加工過(guò)程中往往采取非正當(dāng)方式，在食品銷(xiāo)售上往往投機(jī)取巧，結(jié)果就是以犧牲食品質(zhì)量和公眾健康來(lái)?yè)Q取豐厚的利潤(rùn)，實(shí)現(xiàn)行業(yè)暴利。

他們之所以能夠規(guī)避法律規(guī)范和市場(chǎng)監(jiān)督，是因?yàn)閲?guó)家沒(méi)有將食品行業(yè)經(jīng)營(yíng)者納入一個(gè)完善的制度體系予以保障和監(jiān)督，從而讓這些社會(huì)道德淡漠、企業(yè)責(zé)任缺失的經(jīng)濟(jì)主體有機(jī)可乘。從經(jīng)濟(jì)法的意義上來(lái)講，企業(yè)和個(gè)人在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中享有應(yīng)有的權(quán)利和自由，同時(shí)也承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。在一個(gè)制度缺失的行業(yè)和領(lǐng)域，食品安全問(wèn)題的出現(xiàn)絕非偶然。

（二）市場(chǎng)缺陷與經(jīng)濟(jì)法理念

十八屆三中全會(huì)指出，要發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，在食品生產(chǎn)行業(yè)和領(lǐng)域，市場(chǎng)機(jī)制成為引導(dǎo)食品生產(chǎn)等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主要方式。然而，市場(chǎng)在資源配置中存在著固有的缺陷，從而使得經(jīng)濟(jì)活動(dòng)具有一定的交易風(fēng)險(xiǎn)性。因此，針對(duì)食品安全問(wèn)題，分析其市場(chǎng)缺陷成為構(gòu)建食品制度保障的前提。

食品市場(chǎng)的缺陷總體上可以分為兩大類(lèi)：一個(gè)是市場(chǎng)機(jī)制不完善所導(dǎo)致的缺陷；另一個(gè)是市場(chǎng)機(jī)制本身所固有的功能性缺陷。

市場(chǎng)發(fā)展機(jī)制的不完善主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：首先，企業(yè)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和利益分配中處于不平等的地位。大的食品企業(yè)在資金、技術(shù)等方面均占有優(yōu)勢(shì)，掌握話(huà)語(yǔ)權(quán)，進(jìn)而產(chǎn)生了利益分配的巨大差異。這種不平等致使競(jìng)爭(zhēng)自由性和對(duì)等性的缺失，從而引發(fā)食品生產(chǎn)企業(yè)之間的利益沖突，無(wú)形中將增加企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本。在這種情況下，企業(yè)不得不為了生存而不擇手段地降低成本，由此帶來(lái)了食品質(zhì)量安全的隱患。其次，伴隨實(shí)力不均衡而來(lái)的是市場(chǎng)規(guī)則的不完善和市場(chǎng)秩序的混亂。一個(gè)尚無(wú)有效制度保障的食品市場(chǎng)，給那些為了降低經(jīng)營(yíng)費(fèi)用以增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力投機(jī)者提供了一定的真空地帶。制假售假、非法加工現(xiàn)象的泛濫，使得商業(yè)信譽(yù)崩潰，并由此引發(fā)了市場(chǎng)秩序的混亂，反過(guò)來(lái)極大地增加了整個(gè)食品行業(yè)的投機(jī)行為，也直接威脅到了社會(huì)公眾的整體利益。

市場(chǎng)機(jī)制本身所固有的功能性缺陷主要包括三個(gè)方面：首先，市場(chǎng)的滯后性。信息畢竟是社會(huì)實(shí)際情況的一種反映，隨著經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的變化而變化，具有一定的滯后性。例如，在南京冠生園問(wèn)題月餅事件中，由于大量過(guò)期的餡料無(wú)法有效處理，為了避免市場(chǎng)滯后性所帶來(lái)的經(jīng)營(yíng)損失，其將過(guò)期餡料再次利用，從而將成本風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移為食品安全風(fēng)險(xiǎn)，間接將損失從企業(yè)轉(zhuǎn)移到了社會(huì)公眾身上。其次，市場(chǎng)的自發(fā)性。在這種自發(fā)性的機(jī)制調(diào)解下，市場(chǎng)主體趨利避害以求個(gè)體利益最大化。例如，三鹿問(wèn)題奶粉為了追求高額利潤(rùn)，加入三聚氰胺來(lái)代替質(zhì)檢指標(biāo)，從而忽視了社會(huì)整體利益。最后，市場(chǎng)的盲目性。各市場(chǎng)主體往往過(guò)分追求眼前的短期利益而忽視了長(zhǎng)遠(yuǎn)的利益。在利益博弈的過(guò)程中急功近利使得食品企業(yè)忘記了其承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任和義務(wù)。

由于缺少必要的制度保障，食品安全問(wèn)題導(dǎo)致了社會(huì)整體經(jīng)濟(jì)利益的損失，這恰恰表明經(jīng)濟(jì)法對(duì)構(gòu)建食品市場(chǎng)秩序的重要性。經(jīng)濟(jì)法理念以自由、效益、秩序?yàn)榛A(chǔ)。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)化的條件下，實(shí)現(xiàn)以社會(huì)整體經(jīng)濟(jì)利益為核心內(nèi)容的實(shí)質(zhì)是公平、正義。

（三）政府失效

政府失效主要是指政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的干預(yù)與監(jiān)管的缺位。從公共經(jīng)濟(jì)管理層面來(lái)講，政府及其相關(guān)部門(mén)沒(méi)有正確使用手中的公權(quán)力，沒(méi)有合理地落實(shí)政府風(fēng)險(xiǎn)防范、市場(chǎng)干預(yù)和監(jiān)管的職責(zé)。（兩個(gè)方面的制度缺失，共同導(dǎo)致了“權(quán)威媒體揭露、相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)表態(tài)、幾個(gè)部門(mén)突擊、若干人員服罪、過(guò)段時(shí)間冷卻”這樣一套循環(huán)式的食品安全事件處理方式）。

在市場(chǎng)失效時(shí)，政府對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)性預(yù)判不利，干預(yù)調(diào)節(jié)不到位?？v觀這些食品安全事件，政府基本沒(méi)有有效的預(yù)防機(jī)制，只是機(jī)械地出現(xiàn)一件整頓一件。同時(shí)，監(jiān)督管理制度存在嚴(yán)重的不足，這種制度的缺失，導(dǎo)致政府對(duì)食品行業(yè)加工制作的監(jiān)管缺乏必要的法律依據(jù)。例如，很多有害添加劑不在監(jiān)督檢驗(yàn)清單之內(nèi)，這在無(wú)形之中增加了市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。而且食品監(jiān)督流程沒(méi)有納入食品制度保障體系。如果沒(méi)有一個(gè)好的制度對(duì)公權(quán)力予以規(guī)制，使其運(yùn)行法定化、規(guī)范化，那么必定造成監(jiān)管與管理程序的人為化、任意化。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的實(shí)質(zhì)是法治經(jīng)濟(jì)。國(guó)家調(diào)節(jié)和干預(yù)的有效實(shí)施，需要經(jīng)濟(jì)法予以保障。在食品安全問(wèn)題上，制度的缺失導(dǎo)致了政府的失效，從而放大了市場(chǎng)缺陷，進(jìn)而產(chǎn)生了食品質(zhì)量安全隱患和風(fēng)險(xiǎn)。結(jié)果就是市場(chǎng)秩序的混亂，社會(huì)整體利益的損失以及政府公信力的喪失。

三、問(wèn)題的解決

針對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中食品企業(yè)的特點(diǎn)，以及對(duì)市場(chǎng)機(jī)制缺陷和政府失靈的把握，筆者認(rèn)為有必要從經(jīng)濟(jì)法的角度出發(fā)，通過(guò)制度的有效運(yùn)作把食品行業(yè)納入法治經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行體系，以制度來(lái)保障食品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，通過(guò)制度的設(shè)計(jì)與構(gòu)建來(lái)平衡各方的利益關(guān)系，以達(dá)到“公平”與“效率”雙贏的制度保障目的。

（一）完善食品企業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入和企業(yè)自律制度

1.建立信用激勵(lì)制度，完善食品市場(chǎng)準(zhǔn)入

首先，對(duì)于食品企業(yè)實(shí)行信用年審，并根據(jù)企業(yè)的不同領(lǐng)域和類(lèi)型量化考核標(biāo)準(zhǔn)，并將信用評(píng)級(jí)的結(jié)果通過(guò)媒體公之于眾。

其次，設(shè)立嚴(yán)格的準(zhǔn)入行業(yè)資格，對(duì)于信用不合格的食品企業(yè)應(yīng)取消其營(yíng)業(yè)資格，并將其淘汰出食品經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)。

再次，建立信用激勵(lì)制度，對(duì)于連續(xù)若干年獲得高等級(jí)信用認(rèn)可的食品企業(yè)予以一定的獎(jiǎng)勵(lì)。這種獎(jiǎng)勵(lì)可以采取多種方式，如減免部分稅收和給予一定的政府補(bǔ)貼或資助等物質(zhì)手段。

最后，信用評(píng)級(jí)制度最終應(yīng)通過(guò)立法的途徑法定化。用法律化來(lái)取代行政化在一定程度上有利于制度的陽(yáng)光運(yùn)行。

2.明確食品企業(yè)的社會(huì)責(zé)任，強(qiáng)化企業(yè)的自律

將企業(yè)責(zé)任法定化和規(guī)范化，其實(shí)質(zhì)是將食品企業(yè)的社會(huì)道德上升為具有強(qiáng)制性的社會(huì)義務(wù)。因?yàn)槭称钒踩苯雨P(guān)系到百姓的生命健康，有必要通過(guò)經(jīng)濟(jì)法律制度明確企業(yè)的社會(huì)責(zé)任，以保障社會(huì)整體利益的實(shí)現(xiàn)。對(duì)于那些違反社會(huì)責(zé)任的食品企業(yè)進(jìn)行法律制裁，對(duì)于行為的社會(huì)危害性較小的企業(yè)應(yīng)予以財(cái)產(chǎn)性處罰，對(duì)行為嚴(yán)重?fù)p害了公眾利益的企業(yè)應(yīng)追究其負(fù)責(zé)人和企業(yè)本身的雙重責(zé)任。

（二）行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)力量的協(xié)調(diào)、監(jiān)督

首先，由于政府管理的資源有限，市場(chǎng)的游戲規(guī)則和政府的調(diào)節(jié)杠桿之間往往因?yàn)槿狈Ρ匾摹爸c(diǎn)”，出現(xiàn)一些政府“管不了，管不好”的問(wèn)題，從而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)秩序的混亂。

其次，面對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的非對(duì)等性和成本的負(fù)擔(dān)能力不同等一些由于市場(chǎng)缺陷帶來(lái)的問(wèn)題，個(gè)別的企業(yè)是沒(méi)有能力去解決的。

綜上兩方面，行業(yè)協(xié)會(huì)制度的建立和完善對(duì)保障食品市場(chǎng)的公平、平等和良性競(jìng)爭(zhēng)是必要的。通過(guò)行業(yè)協(xié)會(huì)這個(gè)第三方力量的代表職能、溝通職能、協(xié)調(diào)和監(jiān)督職能，來(lái)實(shí)現(xiàn)“小政府、大社會(huì)”的社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理結(jié)構(gòu)，從而構(gòu)建一個(gè)有著共同價(jià)值取向的食品經(jīng)濟(jì)秩序和市場(chǎng)機(jī)制，進(jìn)而達(dá)到食品企業(yè)個(gè)體利益和社會(huì)公共利益的雙贏。

（三）政府的角色

政府應(yīng)以社會(huì)整體利益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)進(jìn)行法律制度的構(gòu)建。首先，食品監(jiān)管中要采取對(duì)等與合作的原則。以合作善治來(lái)加強(qiáng)企業(yè)、行會(huì)和政府的互動(dòng)。其次，食品監(jiān)管中OYEmI/d6O0RQrY0xN2cvgpdIlRCON3wvYavd7nILvLM=要做到信息公開(kāi)和信息自由?，F(xiàn)代法治社會(huì)需要透明陽(yáng)光的政府，政府在公共經(jīng)濟(jì)管理中應(yīng)當(dāng)公開(kāi)操作，讓公眾有知情權(quán)，切實(shí)保證食品安全。再次，食品監(jiān)管中符合公平兼顧效率的原則。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，食品安全問(wèn)題歸根到底是利益平衡的問(wèn)題。政府在食品監(jiān)管中要采取適度干預(yù)的政策，真正達(dá)到公平與效率相輔相成，各方利益共贏的結(jié)果。最后，實(shí)施有效的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，政府有關(guān)部門(mén)要積極配合，不可相互推諉，通過(guò)制度規(guī)范將責(zé)權(quán)利統(tǒng)一起來(lái)。

四、結(jié)語(yǔ)

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)自身的弊端，市場(chǎng)機(jī)制的缺陷，這二者使得食品安全存在著潛在的風(fēng)險(xiǎn)。加之政府資源的有限性，政府調(diào)節(jié)的失效，食品安全問(wèn)題完全暴露在了制度保障范圍之外，成為了社會(huì)公眾利益的巨大威脅。

市場(chǎng)自身并不能很好地解決企業(yè)之間以及企業(yè)與政府之間的矛盾關(guān)系。此外，現(xiàn)代政府對(duì)秩序的維護(hù)也主要是通過(guò)法律的積極干預(yù)，即使一般意義上的政府失靈存在，也主要是法律制度和依據(jù)的缺失。而經(jīng)濟(jì)法恰恰在于正確引導(dǎo)和調(diào)整經(jīng)濟(jì)行為與經(jīng)濟(jì)管理，從而使其順應(yīng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，收到積極的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。

可以說(shuō)，作為“工具法”的經(jīng)濟(jì)法，體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)于相關(guān)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的積極調(diào)控，為管理行為和經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了強(qiáng)有力的法律依據(jù)和制度保障。因此，只有充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)法的調(diào)節(jié)與防范功能，將經(jīng)濟(jì)法的調(diào)控視野擴(kuò)大到企業(yè)運(yùn)作、市場(chǎng)秩序與政府行為等市場(chǎng)與非市場(chǎng)方面，從根本上構(gòu)建食品安全防范的制度體系。以制度構(gòu)建來(lái)完善社會(huì)治理，以法律設(shè)計(jì)來(lái)保障食品安全，才能保證食品真正福澤消費(fèi)者，增進(jìn)社會(huì)的幸福感，保障社會(huì)公共利益和個(gè)體利益的最大化。

（作者單位：中山大學(xué)法學(xué)院）

責(zé)任編輯：曉途