大部門制不是部門越大越好

要了解這次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革必須先熟悉其歷史背景。改革開(kāi)放以來(lái)，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，隨著經(jīng)濟(jì)體制及其他方面改革的不斷深化，我國(guó)分別于1982、1988、1993、1998、2003、2008年相繼進(jìn)行了6次比較集中的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，取得顯著成效。

近5年，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉眯碌倪M(jìn)展，主要是：行政審批制度改革繼續(xù)推進(jìn)，宏觀調(diào)控體系逐步健全，市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)職能明顯加強(qiáng)，一些重要領(lǐng)域的管理體制不斷完善，大部門制改革邁出重要步伐，政務(wù)公開(kāi)和行政問(wèn)責(zé)力度加大，依法行政水平得到提高。

通過(guò)持續(xù)改革，現(xiàn)行國(guó)務(wù)院組織架構(gòu)和職能體系在總體上與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制是基本適應(yīng)的。在國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變的帶動(dòng)下，整個(gè)行政體制改革也不斷深入，行政體制逐步完善，為推動(dòng)科學(xué)發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)和諧提供了有力保障。也為新形勢(shì)下繼續(xù)深化改革打下了良好的基礎(chǔ)。

經(jīng)過(guò)30多年的改革發(fā)展，我國(guó)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)已發(fā)生巨大變化。新形勢(shì)新任務(wù)對(duì)改革提出新要求。當(dāng)前，我國(guó)已進(jìn)入全面建成小康社會(huì)決定性階段，世情、國(guó)情、黨情發(fā)生深刻變化，面臨著前所未有的發(fā)展機(jī)遇和風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。黨的十八大明確了全面建成小康社會(huì)和全面深化改革開(kāi)放的目標(biāo)，確定了“五位一體”的戰(zhàn)略布局，并提出要深化行政體制改革，“穩(wěn)步推進(jìn)大部門制改革，健全部門職責(zé)體系”。

另一方面，社會(huì)各界和廣大人民群眾對(duì)新形勢(shì)下深化行政體制改革包括實(shí)行大部門制有廣泛的共識(shí)和較高的期待。

與新形勢(shì)新任務(wù)新要求相比，現(xiàn)行行政體制仍存在一些不適應(yīng)的地方，國(guó)務(wù)院部門在職能定位、機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)分工、運(yùn)行機(jī)制等方面還存在不少問(wèn)題和不足。

表現(xiàn)為：職能轉(zhuǎn)變不到位，越位、缺位、錯(cuò)位問(wèn)題依然突出；機(jī)構(gòu)設(shè)置不夠合理，一些領(lǐng)域機(jī)構(gòu)重疊、人浮于事和一些領(lǐng)域機(jī)構(gòu)薄弱、人力不足的問(wèn)題同時(shí)并存；部門之間職責(zé)界限不清晰，職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)、爭(zhēng)權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象依然較多；運(yùn)行機(jī)制不健全，行為不規(guī)范，行政效能不高；對(duì)行政權(quán)力的制約監(jiān)督機(jī)制不完善，以權(quán)謀私、貪污腐敗等現(xiàn)象尚未得到有效遏制。

要解決這些問(wèn)題，破除制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的體制機(jī)制障礙，必須進(jìn)一步深化行政體制改革，特別是深化國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變。

先走一小步，為今后改革打基礎(chǔ)

這次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革主要有以下特點(diǎn)：

在改革方針上，堅(jiān)持積極穩(wěn)妥、穩(wěn)中求進(jìn)、成熟先行。既延續(xù)和深化以往改革成果，在一些矛盾突出、社會(huì)高度關(guān)注而條件又已成熟的重要領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，堅(jiān)決推進(jìn)改革并取得較大突破，同時(shí)又充分考慮現(xiàn)階段我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨的諸多矛盾和潛在風(fēng)險(xiǎn)，妥善處理改革發(fā)展穩(wěn)定的關(guān)系，對(duì)那些條件尚不成熟的領(lǐng)域，采取審慎的態(tài)度，有的留待進(jìn)一步研究和探索，有的實(shí)行逐步過(guò)渡的辦法，先走一小步，為今后改革打下基礎(chǔ)。這次改革，國(guó)務(wù)院正部級(jí)機(jī)構(gòu)減少4個(gè)，其中國(guó)務(wù)院組成部門減少2個(gè)，副部級(jí)機(jī)構(gòu)增減相抵?jǐn)?shù)量不變，符合穩(wěn)步推進(jìn)大部門制的改革要求。

在改革原則上，政企、政社、政事分開(kāi)，更加突出了職能轉(zhuǎn)變這一行政體制改革的核心，強(qiáng)調(diào)要以更大力度，在更廣范圍、更深層次上加快國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變，著力推進(jìn)向市場(chǎng)、社會(huì)、地方放權(quán)，減少對(duì)微觀事務(wù)的干預(yù)；同時(shí)，改善和加強(qiáng)宏觀管理，嚴(yán)格事后監(jiān)管，做到有收有放，寬進(jìn)嚴(yán)管，既激發(fā)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展活力，又維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行良好秩序。

這次大部門制改革最突出的亮點(diǎn)，是按照政企分開(kāi)和建設(shè)綜合交通運(yùn)輸體系的要求，撤銷鐵道部，組建國(guó)家鐵路局，由交通運(yùn)輸部管理，承擔(dān)鐵道部的其他行政職能；組建中國(guó)鐵路總公司，承擔(dān)鐵道部的企業(yè)職責(zé)。

國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案確定“四個(gè)”減少，即減少和下放投資審批事項(xiàng)、減少和下放生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)審批事項(xiàng)、減少資質(zhì)資格許可和認(rèn)定、減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和收費(fèi)，就是突出體現(xiàn)深化政府職能轉(zhuǎn)變的要求。

在機(jī)構(gòu)調(diào)整上，重點(diǎn)圍繞理順職責(zé)體系，改進(jìn)和加強(qiáng)公共衛(wèi)生服務(wù)、公共文化服務(wù)、公共交通服務(wù)，保障和改善民生，整合加強(qiáng)機(jī)構(gòu)、完善管理體制。例如衛(wèi)生計(jì)生、食品藥品、新聞出版和廣電、鐵路、能源等領(lǐng)域的機(jī)構(gòu)調(diào)整，都與理順職責(zé)關(guān)系、保障和改善民生直接相關(guān)。

在改革重點(diǎn)上，注重制度建設(shè)，通過(guò)加強(qiáng)基礎(chǔ)性制度建設(shè)、依法行政的制度，致力于提高政府管理的科學(xué)化、規(guī)范化水平，提高政府管理效能。特別是，本次改革強(qiáng)調(diào)的一些基礎(chǔ)性制度，如以公民身份證號(hào)碼和組織機(jī)構(gòu)代碼為基礎(chǔ)的社會(huì)信用信息制度、不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度、現(xiàn)金管理制度等，對(duì)于維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展秩序、提高社會(huì)誠(chéng)信水平、防治貪污腐敗行為，都會(huì)起到很好的作用。

進(jìn)一步機(jī)構(gòu)改革的空間

行政體制改革是一個(gè)系統(tǒng)工程，包括轉(zhuǎn)變政府職能、調(diào)整組織機(jī)構(gòu)、重新配置職責(zé)、健全運(yùn)行機(jī)制、完善制度規(guī)范、加強(qiáng)編制管理等多方面內(nèi)容，機(jī)構(gòu)調(diào)整只是其中一項(xiàng)內(nèi)容。不能把行政體制改革等同于機(jī)構(gòu)改革。

同時(shí)，實(shí)行大部門制并不是部門越大越好，而是要按照建設(shè)現(xiàn)代服務(wù)型政府的要求，更好地履行為人民服務(wù)的宗旨和職能，提高政府履職盡責(zé)的效能和降低行政成本，更好地建設(shè)責(zé)任型、效能型、節(jié)約型政府。

機(jī)構(gòu)改革是要通過(guò)調(diào)整政府組織機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置，形成規(guī)模適度、結(jié)構(gòu)合理、分工明確、權(quán)責(zé)一致、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的組織體系。不能把國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革等同于大部門制改革。衡量政府組織機(jī)構(gòu)設(shè)置是否合理的標(biāo)準(zhǔn)，不是政府規(guī)模的大小、部門數(shù)量的多少，而是能否適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要高效地履行職能。

近幾年來(lái)，我們提出并推進(jìn)大部門制改革，是針對(duì)長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置過(guò)多、分工過(guò)細(xì)、職責(zé)交叉較多的問(wèn)題。由于這一問(wèn)題還沒(méi)有徹底解決，今后在一些領(lǐng)域還需要適時(shí)推進(jìn)大部門制改革，但不應(yīng)把大部門制作為機(jī)構(gòu)改革的唯一方向。

在機(jī)構(gòu)設(shè)置問(wèn)題上，不能把我國(guó)與其他國(guó)家進(jìn)行簡(jiǎn)單比較，更不能照搬他國(guó)做法。畢竟各國(guó)國(guó)情不同，管理體制不一樣。僅就中央政府組成部門的數(shù)量而言，不同發(fā)達(dá)國(guó)家之間也有差別，有些國(guó)家比我國(guó)還多。從中央政府機(jī)構(gòu)的總數(shù)而言，很多國(guó)家比我國(guó)多。

進(jìn)一步深化機(jī)構(gòu)改革，需要隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善、隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，該精簡(jiǎn)的精簡(jiǎn)，該完善的完善，該合并的合并，該加強(qiáng)的加強(qiáng)，以形成更加合理、高效的組織結(jié)構(gòu)和職能體系。

一是針對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、金融監(jiān)管等一些領(lǐng)域仍然存在的職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)不清問(wèn)題，可以研究繼續(xù)穩(wěn)步推進(jìn)大部門制，在條件成熟、形成共識(shí)時(shí)，整合相關(guān)職責(zé)和機(jī)構(gòu)；二是在保持國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)總體相對(duì)穩(wěn)定的前提下，通過(guò)重新配置職能、調(diào)整職責(zé)分工和人員結(jié)構(gòu)，理順部門關(guān)系；三是在部門內(nèi)部推行大司、大處室設(shè)置。四是加強(qiáng)部門間協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)。

加強(qiáng)體制改革頂層設(shè)計(jì)，突出重點(diǎn)

行政體制改革與經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、文化體制、社會(huì)體制等方面改革都有密切關(guān)系，涉及行政權(quán)力關(guān)系的調(diào)整和政府組織結(jié)構(gòu)的變動(dòng)，涉及國(guó)家經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)生活的方方面面，涉及中央與地方、政府與社會(huì)、政府與企業(yè)、整體利益和局部利益等一系列重大關(guān)系。

因此，行政體制改革需要放到黨和國(guó)家發(fā)展的大局中統(tǒng)籌謀劃，在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，與其他方面的改革統(tǒng)籌規(guī)劃部署，整體協(xié)調(diào)推進(jìn)。

行政體制改革是一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)，首先要按照建立完善的中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制的總體目標(biāo)，明確改革的方向、重點(diǎn)和路徑，不能裹足不前，不能急于求成。行政體制改革也是一個(gè)連續(xù)性和階段性相統(tǒng)一的過(guò)程，每一個(gè)時(shí)期都要有一定的改革任務(wù)，必須突出重點(diǎn)，在總體規(guī)劃下體現(xiàn)一個(gè)時(shí)期的重點(diǎn)安排，做到長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)和近期目標(biāo)相結(jié)合，全面推進(jìn)和重點(diǎn)突破相結(jié)合。

在推進(jìn)行政體制改革中，要鼓勵(lì)和支持地方、部門從實(shí)際出發(fā)，因地制宜，大膽探索，推進(jìn)創(chuàng)新，為深化改革積累經(jīng)驗(yàn)。