緬甸政改中的中緬關(guān)系

自2011年3月緬甸新政府組成，完成了國家的權(quán)力交接，隨即開始政治改革。與此同時，緬甸政府也開始對外交政策進行調(diào)整，緬甸與美國為首的西方國家之間的雙邊關(guān)系也隨之“解凍”，雙方高層互訪不斷，西方國家紛紛取消或放松對緬甸實施了20多年的經(jīng)濟制裁。緬甸同時改變過去對中國“一邊倒”的外交政策，對中美緬三角關(guān)系進行“再平衡”。

在緬甸和以美國為首的西方國家逐步接近的同時，中緬關(guān)系在一些具體事務(wù)上也出現(xiàn)過波折。2011年9月30日，緬甸總統(tǒng)吳登盛致信緬甸聯(lián)邦議會，宣布根據(jù)“人民的意愿和要求”在其任期內(nèi)停建中緬兩國合作建設(shè)的密松大壩。這座大壩預(yù)計投資36億美元，如能在2019年完工，將成為緬甸的第二大壩。

在緬甸宣布停建密松大壩建設(shè)后，緬甸總統(tǒng)吳登盛會晤中國大使對此作了解釋并派出外長前往北京，與習(xí)近平和中國外長就相關(guān)議題進行會晤。

那么，應(yīng)如何看待現(xiàn)階段中緬雙邊關(guān)系現(xiàn)狀和未來發(fā)展前景呢？

緬甸的打算

應(yīng)該承認(rèn)，緬甸對中國迅速崛起的憂慮是緬甸調(diào)整外交中心的一個重要考量。緬甸歷史上始終存在對華戒備心理，中國經(jīng)濟實力迅速增長引發(fā)了緬甸更多憂慮。

中緬貿(mào)易額增長迅速，但貿(mào)易結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡。緬甸主要向中國出口木材、油氣、礦產(chǎn)、玉石等資源性產(chǎn)品，從中國進口大量工業(yè)制成品。緬甸擔(dān)心中國工業(yè)品的涌入會沖擊其脆弱的民族工業(yè)。中緬關(guān)系的“蜜月期”正是西方對緬采取孤立和制裁的時期。在新形勢下，緬甸政府希望通過向西方靠攏以此擺脫對中國的過度依賴。

緬甸外交重心調(diào)整的主要目的在于實行多元外交，擺脫對中國經(jīng)濟上的過多依賴。但中國在地緣政治、邊境與能源安全等方面對緬甸的重要戰(zhàn)略意義并未因緬甸對外關(guān)系的調(diào)整有任何實質(zhì)性的改變，同時中國自身在緬甸已存在著重大經(jīng)濟利益，也不會輕易放棄緬甸，中緬兩國對彼此的戰(zhàn)略需求將長期存在。

2011年5月2日，緬甸總統(tǒng)吳登盛率團對中國進行國事訪問，這是他就任總統(tǒng)兩個月內(nèi)首次出訪東南亞之外的國家。5月27日，兩國元首一致同意將兩國關(guān)系提升為“全面戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系”。這是中緬雙邊關(guān)系在緬甸實行政治改革和逐步向西方靠攏的背景下對處于戰(zhàn)略調(diào)整期的中緬關(guān)系進行的重新定位。

西方國家將對緬甸的經(jīng)濟制裁作為其對緬甸施壓的主要手段。因此，對緬甸的制裁難以在短期內(nèi)完全取消。由于中國是緬甸最強大的鄰國，緬甸政治轉(zhuǎn)型和外交調(diào)整仍需要中國的幫助和支持。在經(jīng)濟上，緬甸也需要中國資金、技術(shù)和市場，中國改革開放以來長期穩(wěn)定發(fā)展的成功經(jīng)驗對緬甸也很有吸引力，兩國快速發(fā)展的經(jīng)貿(mào)關(guān)系將成為兩國關(guān)系穩(wěn)定的主要推動力。因此，緬甸維持對華友好的基本外交格局不會產(chǎn)生實質(zhì)性變化。

對華維持友好合作關(guān)系并不意味著緬甸只發(fā)展同中國的關(guān)系，緬甸已意識到過去那種完全依靠中國的做法并不符合緬甸的國家利益，中國也屬于發(fā)展中國家，無法滿足緬甸所有的需要，國家利益最大化的現(xiàn)實需要促使緬甸在堅持對華友好的同時堅持大國再平衡戰(zhàn)略。同時，與西方國家關(guān)系的改善，也為緬甸發(fā)展多元外交提供了可能。

但大國再平衡并不意味著等距離外交，并不表明緬甸會和所有大國保持同等距離。由于中國對緬甸經(jīng)濟影響力最大，緬甸自身對中國的依賴也最深，中國在緬甸的這種特殊地位決定了緬甸的對外多元化戰(zhàn)略必然要以中國為依托。

中國一方面應(yīng)堅持和發(fā)展同緬甸的友好關(guān)系的既定方針，同時也要對中緬關(guān)系未來發(fā)展存在的種種不確定因素做好應(yīng)對之策。

中美之間的緬甸

首先，緬甸國內(nèi)關(guān)于政治改革的分歧與爭論，不僅直接影響緬甸政局，也會對中緬關(guān)系產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

緬甸實行政治改革以來，緬甸政府內(nèi)部就政治改革的相關(guān)議題一直存在著巨大分歧，形成以總統(tǒng)吳登盛為首的“改革派”和以副總統(tǒng)丁昂敏烏為首的“保守派”兩大陣營。

2012年7月1日，丁昂敏烏因“健康原因”辭去副總統(tǒng)一職。8月15日支持改革的前海軍司令年吞被選為副總統(tǒng)。但緬甸政府內(nèi)部的權(quán)力斗爭并未就此平息。

7月5日，執(zhí)政的聯(lián)邦鞏固與發(fā)展黨中央執(zhí)行委員、仰光前市長昂丁林在接受一家中國媒體記者采訪時對聯(lián)合國、緬甸領(lǐng)導(dǎo)人和昂山素季發(fā)表了一些敏感的“攻擊性”言論，引起軒然大波。在輿論的壓力下，聯(lián)邦鞏固與發(fā)展黨中央不得不對其言論進行調(diào)查。

8月27日，緬甸總統(tǒng)吳登盛宣布對政府進行重大改組，包括反對媒體自由的保守派宣傳部長覺山在內(nèi)的9名內(nèi)閣部長被撤職，新增15名擁護改革的副部長。另外吳登盛還表示要在總統(tǒng)辦公室設(shè)置運輸部、金融部、經(jīng)濟發(fā)展部、工業(yè)部等4個部長級職務(wù)，均由改革派人士擔(dān)任部長。

緬甸政府內(nèi)部的分歧和矛盾說明緬甸的改革并非“不可逆轉(zhuǎn)”，存在調(diào)整和變化的現(xiàn)實可能。緬甸政局的任何異動都會對調(diào)整中的中緬關(guān)系產(chǎn)生影響。

其次，美緬關(guān)系的逐步調(diào)整和緬甸大國再平衡戰(zhàn)略，是影響中緬關(guān)系發(fā)展的另一重要因素。

緬甸軍政府執(zhí)政時期，美國對緬甸一直實行孤立和制裁政策。奧巴馬執(zhí)政后，在調(diào)整美國戰(zhàn)略重心和“重返東南亞”的背景下，美對緬政策開始從單邊孤立、制裁走向制裁和接觸并用的“雙軌”政策。

政治上，美國加強了美緬之間的高層對話，強化與緬甸反對派的聯(lián)系。美國還注重發(fā)揮東盟在促進緬甸改革中的重要作用，強調(diào)美國與澳大利亞、歐盟、加拿大盟友及東盟在緬甸事務(wù)上的協(xié)調(diào)與合作。利用美國- -東盟領(lǐng)導(dǎo)人峰會等合作機制，向緬甸施壓。

美國還利用對緬援助項目對緬甸社會施加政治影響力。美國的援助對象主要是緬甸境內(nèi)活動的非政府組織、邊遠(yuǎn)地區(qū)的少數(shù)族裔以及境外流亡的難民及政治流亡者。援助主要項目集中于目前人道主義救助及促進緬甸公民社會與社區(qū)發(fā)展。

隨著緬甸政治改革進程的不斷深入，美國勢必進一步加強與緬高層互動，美緬雙邊關(guān)系也將被進一步提升，以奧巴馬首次訪問緬甸為標(biāo)志，美緬兩國高層之間的接觸還會進一步強化。奧巴馬連任之后的首次出訪即選擇包括緬甸在內(nèi)的亞太三國，其主要目的不僅是力圖大肆渲染美國對緬甸民主改革的支持，同時也暗示在其新任期內(nèi)亞洲將是美國外交戰(zhàn)略的核心。

一個繁榮的緬甸對中國的穩(wěn)定至關(guān)重要，中美兩國在此問題上存在共識，具有一定的外交合作空間。但同時，美國大舉進軍緬甸不僅可能削弱中國在緬甸的經(jīng)濟地位和原有優(yōu)勢，也將直接影響到中國西南邊疆安全、能源供應(yīng)通道安全及地緣政治安全。

克欽戰(zhàn)爭影響中緬邊境穩(wěn)定

邊境安全仍將是中緬關(guān)系中十分敏感的因素。中緬邊境線長約2185公里，其中滇緬段為1997公里。云南邊境民族佤族、傣族（緬甸稱為撣族）、景頗族（緬甸稱為克欽族）等多個少數(shù)民族與緬甸北部的少數(shù)民族同宗，跨境往來密切。

現(xiàn)階段，緬甸政府和少數(shù)民族武裝的矛盾主要集中于與克欽獨立軍之間，克欽獨立軍的活動范圍主要集中在與中國云南相鄰的緬甸克欽邦內(nèi)，雙方間的武裝沖突勢必對中國南疆的邊境安全產(chǎn)生直接影響。而緬甸開始政治改革后，緬甸政府與各少數(shù)民族間的關(guān)系喜憂參半。

緬甸政治改革不僅是緬甸自身發(fā)展經(jīng)濟和獲得政權(quán)合法性的需要，也是對國際和地區(qū)形勢變化的自然反應(yīng)，是內(nèi)外因共同作用的結(jié)果。在政治改革的大背景下，緬甸對外交政策作出相應(yīng)調(diào)整，向美國為首的西方國家靠攏，中緬關(guān)系不可避免地受到一定影響和沖擊，但中國在地緣政治、能源供應(yīng)、邊界安全等方面對緬甸的重要戰(zhàn)略意義并未因此有實質(zhì)性的改變，中緬兩國對彼此的戰(zhàn)略需求將長期存在。

緬甸的對華政策在保持既有延續(xù)性的同時，也會隨形勢的要求出現(xiàn)一些變化和調(diào)整，緬甸的中國政策將以尋求改變對中國的過度依賴，繼續(xù)開展大國平衡的“多元外交”為主要特點。