誰的城鎮(zhèn)化？

將城鎮(zhèn)化作為破解城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展失衡困局的主要手段已無可非議；然而，城鎮(zhèn)化發(fā)展道路選擇在學(xué)術(shù)界至今仍未形成共識，城鎮(zhèn)化行動中各級政府在遭遇發(fā)展難題時，越發(fā)感覺無計可施。

現(xiàn)實難題是：各種社會矛盾激化，城鎮(zhèn)化受挫何處，未來將面臨怎樣的發(fā)展困境？社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展與曠日持久的半城鎮(zhèn)化難題如何破解？經(jīng)濟(jì)發(fā)展快速和社會建設(shè)滯后之間的矛盾如何消除？

上述諸多疑惑都聚焦于城市建設(shè)、城市管理和城市化道路的選擇。

城鎮(zhèn)化發(fā)展陷阱

無論是城鎮(zhèn)化還是城市化，都不能簡單地將其理解為人口的城鄉(xiāng)、區(qū)域空間位移和經(jīng)濟(jì)、要素的集聚，更是農(nóng)本社會向現(xiàn)代工業(yè)社會、城市社會轉(zhuǎn)變的系統(tǒng)性工程。

在中國，追溯較早而系統(tǒng)的城鎮(zhèn)化研究，始于20世紀(jì)40年代的費(fèi)孝通的《鄉(xiāng)土中國與鄉(xiāng)土重建》，其實早在20世紀(jì)三四十年代就已經(jīng)形成了“城鎮(zhèn)化”概念雛形。

在《鄉(xiāng)土中國與鄉(xiāng)土重建》一書的封面上赫然寫著：黃昏從烽火臺上升起，在這界河的島嶼上；一個種族棲息又蔓延，土地改變了顏色。

20世紀(jì)80年代，城鎮(zhèn)化再度被重視。1985年《小城鎮(zhèn)大問題》一書的出版具有劃時代的意義，全國掀起了大規(guī)模城鎮(zhèn)建設(shè)運(yùn)動實踐：1985年中國有建制鎮(zhèn)2851個，加上未設(shè)建制的縣城377個，共有3228個；到1992年，建制鎮(zhèn)就達(dá)到14182個，7年左右的時間增長了約5倍。

進(jìn)入21世紀(jì)，城市化大討論逐步展開，城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和小城鎮(zhèn)建設(shè)運(yùn)動總是綁在一起。時過境遷，城鎮(zhèn)化發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)道路大討論再起波瀾，人口的城鄉(xiāng)遷移印證了早期的判斷。與50多年前的城市化截然不同，歷經(jīng)近30余年的大規(guī)模農(nóng)業(yè)勞動力地域流動，時下城市和農(nóng)村人口空間流向的不確定性難題，已經(jīng)逐漸演變?yōu)橹袊蛥^(qū)域社會與經(jīng)濟(jì)發(fā)展困局。

如果把2013年作為“新型城鎮(zhèn)化”的歷史起點，能夠佐證的也只有戶籍改革被提升到國家決策層面。

根據(jù)河南主流媒體的報道，新型城鎮(zhèn)化開啟于20世紀(jì)90年代末的河南，經(jīng)過10余年的醞釀和實踐，2012年此戰(zhàn)略上升到國家層面。2013年3月，各省市的《政府工作報告》中，“城鎮(zhèn)化”已成為戰(zhàn)略文本內(nèi)容體系中最主要的關(guān)鍵詞，區(qū)域協(xié)調(diào)、發(fā)揮中心城市的帶動作用，或?qū)⒊蔀橹袊磥硗七M(jìn)城鎮(zhèn)化的核心思路。

在城鎮(zhèn)化發(fā)展陷阱中，各式問題鑲嵌其中：比如各大中城市“創(chuàng)森”運(yùn)動中，農(nóng)村和大山深處的“大樹”被移進(jìn)城市；被視為土地財政“巔峰”的河南平墳運(yùn)動；地級市城市建設(shè)過程中打出的醒目標(biāo)語“人民給我一方土，我還人民一座城”；國內(nèi)產(chǎn)業(yè)向中西部內(nèi)陸地區(qū)轉(zhuǎn)移，縣鄉(xiāng)政府主推工業(yè)化進(jìn)程，釀成生態(tài)和環(huán)境破壞；引進(jìn)大項目的“造城”運(yùn)動，等等。

回顧過去30多年來的以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的道路選擇，中國早已踏上了只有起點沒有終點的謀求增長、污染伴生的道路。中國城市化和城鎮(zhèn)化（自上而下強(qiáng)力推拉）很可能遭遇來自資本、生態(tài)、農(nóng)業(yè)危機(jī)和制度在內(nèi)的一系列嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

城市不只是富人的，更應(yīng)是窮人的奮爭之地

近年來，城市群的快速“抱團(tuán)”，激起我們更多地去思考中國城市空間布局和發(fā)展方向的初步定格。

從大的層面來看，中部地方行動中最具代表性的當(dāng)屬“中三角經(jīng)濟(jì)區(qū)”以及長江中游城市群（長沙、武漢、南昌三大城市群）的跨省域經(jīng)濟(jì)區(qū)謀劃。

2013年2月23日，長沙、合肥、南昌、武漢等四個城市負(fù)責(zé)人共同簽署《長江中游城市群暨長沙、合肥、南昌、武漢戰(zhàn)略合作協(xié)議》。查閱相關(guān)報道，我們發(fā)現(xiàn)，還存在另外一個版本的“中三角”：武漢城市圈、江淮城市群、環(huán)鄱陽湖城市群、長株潭城市群。

在省市內(nèi)部，我們依然能夠看到“三角”城市穩(wěn)定關(guān)系的存在。比如重慶的“萬州—重慶—黔江”，四川的“成都—瀘州—達(dá)州”，廣東的“廣州—湛江—汕頭”。行政分割情勢下，城市的競爭方式變形為“區(qū)域集團(tuán)化”。

我們需要追問的是：過去20多年的中國城市增長模式還能堅持多久？

2012年，河南省周口平墳運(yùn)動將“土地財政運(yùn)行機(jī)制的實質(zhì)內(nèi)容”和城鎮(zhèn)化運(yùn)動的指標(biāo)捕捉、融資形態(tài)，表現(xiàn)得惟妙惟肖。

此外，城市發(fā)展過程中都在追求著主導(dǎo)、支柱產(chǎn)業(yè)建構(gòu)的路徑，但美國底特律早已提供了“產(chǎn)業(yè)興城衰城”的例證，給產(chǎn)業(yè)項目帶動城鎮(zhèn)建設(shè)的思路敲響了警鐘：產(chǎn)業(yè)造城并非恒久的發(fā)展。筆者在重慶、云南等地進(jìn)行的資源型城市發(fā)展興衰及轉(zhuǎn)型的調(diào)研，也印證了這一點。

我們總是認(rèn)為“城市人口規(guī)模急速膨脹，城市病是不能承受的病痛”，這沒錯，但我們只是看到了一面；城市發(fā)展失衡的真實問題并非是人口過度集中，而是另一個需要追問的問題：今天的超大城市基礎(chǔ)設(shè)施（當(dāng)然也包括房子）為誰建設(shè)？

從城市的行政層級來看，目前還存在著有形和無形的經(jīng)濟(jì)、社會性歧視，典型的故事就是江西省會南昌火車站的錐形水泥樁。管理當(dāng)局給出的解釋是：市民所指“石凳”是綠化樹木的樹壇，一些旅客把樹壇當(dāng)成凳子來休息，嚴(yán)重影響南昌火車站作為省會城市窗口的形象。

未來中國超大城市是否會變成窮人的“噩夢”？

隨著城市人的社會經(jīng)濟(jì)地位的固化，代際繼承給少數(shù)人貼上了“某二代”的標(biāo)簽。任何時代只要存在經(jīng)濟(jì)上的富裕與貧窮差異，社會抵觸就不可能消融。城市平衡發(fā)展的體系應(yīng)該明確：城市不只是富人的，從包容性的角度來講，更應(yīng)是窮人的奮爭之地。

必須通盤解決“農(nóng)民和土地”的關(guān)系問題

這是一個城鄉(xiāng)捆綁發(fā)展的時代，又是社會與經(jīng)濟(jì)大轉(zhuǎn)型的年代。當(dāng)城鎮(zhèn)化發(fā)展成為一種共識，城市化道路的探秘仍在繼續(xù)。

時下城市化發(fā)展面臨著重大選擇，推動城市化安全和健康發(fā)展已經(jīng)成為無法回避的問題。中國當(dāng)下的城市發(fā)展和城市化進(jìn)程，需要重點關(guān)注的對象就是人，尤其是農(nóng)村勞動力。需要破題和變革的內(nèi)容是土地的經(jīng)營與配置。

說到底，關(guān)鍵是處理好人口城市化和土地城市化的矛盾。

如此情形下，我們更期待的是科學(xué)的城市規(guī)劃和城市管理，期待城市化機(jī)制運(yùn)行走向健康化、常規(guī)化和持續(xù)化，構(gòu)建健康與和諧的城市社會。改革與發(fā)展相得益彰的成功絕不是巧合，未來中國只有實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)改革和社會發(fā)展聯(lián)動，才能獲得更平穩(wěn)、更公平的城市化發(fā)展。

順利推進(jìn)城鎮(zhèn)化良性循環(huán)，必須在全國層面通盤解決“農(nóng)民和土地”的關(guān)系問題，各省市的單邊行動最終必定孤掌難鳴。

城市化的前提是農(nóng)民愿意和有能力進(jìn)城，城市化的根基是城市社會和城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。當(dāng)下，我們只能說“城鎮(zhèn)化的愿景是美麗的，征途卻是漫長的”。對于城鎮(zhèn)化我們不必過多強(qiáng)調(diào)其可能帶來的“好處”，更需要識別其可能產(chǎn)生的“損害”。

（作者系重慶交通大學(xué)新農(nóng)村發(fā)展研究院副院長，本研究得到發(fā)改委“實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)與聯(lián)動發(fā)展的理論與對策研究”、國家社會科學(xué)基金 “城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展不平衡對城市化的影響及對策研究”和教育部人文社會科學(xué)研究項目“協(xié)調(diào)與共富發(fā)展目標(biāo)下的區(qū)域城市化聯(lián)動機(jī)制研究”的資助。）