稅收立法權(quán)回收時(shí)機(jī)

繼國務(wù)院辦公廳2013年3月1日發(fā)布《關(guān)于繼續(xù)做好房地產(chǎn)市場調(diào)控工作的通知》之后，地方版新“國五條”細(xì)則在3月最后兩天全面落地。

對于最受關(guān)注的“20%所得繳個(gè)稅”的政策，上海實(shí)施意見明確要求，凡是能核實(shí)房屋原值的，均將嚴(yán)格按照轉(zhuǎn)讓所得的20%計(jì)征；北京明確通過稅收征管、房屋登記等信息系統(tǒng)能核實(shí)房屋原值的，應(yīng)依法嚴(yán)格按個(gè)人轉(zhuǎn)讓住房所得的20%征稅。

“從法律條文來看，轉(zhuǎn)讓不動(dòng)產(chǎn)毛收入減去成本的余額征收20%個(gè)人所得稅，早有明文規(guī)定，并非新政策。新‘國五條’第一次強(qiáng)調(diào)其征收，主要是加大執(zhí)行力度，這是執(zhí)法層面的問題，不是立法問題。”中央財(cái)經(jīng)大學(xué)稅務(wù)學(xué)院副院長張廣通對《瞭望東方周刊》說。

即便業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為不算“新政”，“20%所得繳個(gè)稅”的政策已然引起輿論對于稅收立法權(quán)回收的關(guān)注。

中國政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文曾撰文指出，我國現(xiàn)行的18種稅中，只有個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅和車船稅等3種稅是由全國人大及其常委會(huì)制定法律開征的，剩余的15項(xiàng)稅種則全部由國務(wù)院制定暫行條例開征，其收入占稅收總收入的70%。

“國務(wù)院制定稅法條例，是目前稅收領(lǐng)域受非議的根源所在?！笔┱膶Α恫t望東方周刊》說，國務(wù)院作為征稅人和立法者，在立法上必然會(huì)強(qiáng)化政府的權(quán)限，“他既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員”。

目前，18項(xiàng)稅種、龐大的分稅制構(gòu)建起來的中國財(cái)稅體制，只擁有一部程序法律（《稅收征收管理法》）和三部實(shí)體法律（《個(gè)人所得稅》、《企業(yè)所得稅》和《車船稅》）。在法律界人士看來，統(tǒng)一法律規(guī)范的缺乏致使當(dāng)下的稅收開征和調(diào)整難免帶有隨意性。

對于稅收立法權(quán)回收全國人大的呼聲，目前官方回應(yīng)尚不明朗。3月9日召開的全國人大新聞發(fā)布會(huì)上，全國人大法工委副主任信春鷹對稅收法定問題作出回應(yīng)說：“立法法第八條規(guī)定了全國人大專屬法權(quán)的范圍，稅收立法是人大權(quán)力，但是人大可以授權(quán)。對于何時(shí)收回，目前沒有路線圖也沒有時(shí)間表?！?/p>

另一位全國人大法工委下設(shè)的法規(guī)備案審查工作機(jī)構(gòu)的內(nèi)部人士亦對《瞭望東方周刊》透露：“從現(xiàn)有情況看，人大起碼最近一年內(nèi)沒有稅收方面的立法事項(xiàng)，關(guān)于收回稅收立法授權(quán)問題還沒見到納入日程?！?/p>

稅種變更回溯

2013年2月22日，國家統(tǒng)計(jì)局公布了2012年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)。公報(bào)顯示，全年全國公共財(cái)政收入117210億元，比上年增加13335億元，增長12. 8%；其中稅收收入100601億元，增加10862億元，增長12. 1%。

另據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局2013年1月18日發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2012年全國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入24565元，全國農(nóng)村居民人均純收入7917元；當(dāng)天國務(wù)院新聞辦公室舉行的新聞發(fā)布會(huì)上，國家統(tǒng)計(jì)局局長馬建堂介紹2012年國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況時(shí)提及2012年中國城鎮(zhèn)人口71182萬，鄉(xiāng)村人口64222萬。

由此，根據(jù)“稅負(fù)工作天數(shù)=（稅收總額÷居民總收入）×365（閏年為366）”的計(jì)算方式，中國人2012年的稅負(fù)天數(shù)約為162. 69天，即中國人一年為稅工作162. 69天，占一年總天數(shù)的44. 57%。

稅負(fù)壓力近年成為熱門社會(huì)話題之一，也使得公眾對于稅種的增減極為敏感。而自改革開放以來，我國稅種由多至少，經(jīng)歷了一個(gè)漸進(jìn)改革的過程。

“改革開放初期，要引進(jìn)外資，就先立了外資的稅法?！睆垙V通說，國內(nèi)企業(yè)還是延續(xù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)那一套，“涉及外國的事兒單獨(dú)立了一套法，從1980年9月到1981年12月，第五屆全國人大先后通過了《中外合資經(jīng)營企業(yè)所得稅法》、《個(gè)人所得稅法》和《外國企業(yè)所得稅法》，初步形成一套大體適用的涉外稅收制度。”

1983年第一次“利改稅”方案，將新中國成立后實(shí)行了30多年的國營企業(yè)向國家上繳利潤的制度改為繳納企業(yè)所得稅。1984年10月起，國務(wù)院決定在全國實(shí)施第二步“利改稅”和工商稅制改革，發(fā)布關(guān)于國營企業(yè)所得稅、國營企業(yè)調(diào)節(jié)稅、產(chǎn)品稅、增值稅、營業(yè)稅、鹽稅、資源稅等一系列行政法規(guī)。此后，國務(wù)院又陸續(xù)發(fā)布關(guān)于征收集體企業(yè)所得稅、私營企業(yè)所得稅、城鄉(xiāng)個(gè)體工商戶所得稅、個(gè)人收入調(diào)節(jié)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、獎(jiǎng)金稅、國營企業(yè)工資調(diào)節(jié)稅、固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅、特別消費(fèi)稅、房產(chǎn)稅、車船使用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、印花稅、筵席稅等稅收的法規(guī)。1991年，七屆人大四次會(huì)議將中外合資企業(yè)所得稅法與外國企業(yè)所得稅法合并為外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅法。至此，我國工商稅制共有37個(gè)稅種。

1994年啟動(dòng)了新中國成立以來規(guī)模最大、范圍最廣、內(nèi)容最深刻、力度最強(qiáng)的稅制改革，主要包括：全面改革流轉(zhuǎn)稅；對內(nèi)資企業(yè)實(shí)行統(tǒng)一的企業(yè)所得稅；統(tǒng)一個(gè)人所得稅；調(diào)整、撤并和開征其他一些稅種，如：調(diào)整資源稅、城市維護(hù)建設(shè)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅，取消集市交易稅、牲畜交易稅、燒油特別稅、獎(jiǎng)金稅和工資調(diào)節(jié)稅，開征土地增值稅、證券交易印花稅；鹽稅并入資源稅，特別消費(fèi)稅并入消費(fèi)稅。

“1993年搞社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)，大幅度地壓縮削減稅種，為市場經(jīng)濟(jì)開路，經(jīng)過精簡合并，稅種明顯減少了?！睆垙V通說，稅種由原來的37個(gè)減少為23個(gè)，截至2007年底，我國現(xiàn)行稅制中的稅種設(shè)置進(jìn)一步減少至19種。

自2013年起，現(xiàn)有稅種又由19種減少到18種。2012年11月，第628號(hào)國務(wù)院令公布《國務(wù)院關(guān)于修改和廢止部分行政法規(guī)的決定》，自2013年1月1日起施行，該《決定》廢止了《中華人民共和國固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅暫行條例》。

據(jù)財(cái)政部網(wǎng)站，現(xiàn)有的18個(gè)稅種分別是增值稅、消費(fèi)稅、營業(yè)稅、關(guān)稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、資源稅、耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、房產(chǎn)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、車輛購置稅、車船稅、印花稅、契稅、煙葉稅、船舶噸稅（針對外籍船舶停靠我國港口征收）。

還有新稅要開征

“現(xiàn)在還有一些新稅要開征，比如社會(huì)保障稅、環(huán)境保護(hù)稅；有些稅種老化了，不適應(yīng)形勢發(fā)展的需要，比如房產(chǎn)稅就需要修訂；有的稅種需要合并，比如契稅、印花稅等?！睆垙V通說。

2013年3月25日，財(cái)政部條法司在通報(bào)“2012年財(cái)政法律制度建設(shè)情況”時(shí)透露，環(huán)境保護(hù)稅法（送審稿）正在履行會(huì)簽程序。

這意味著環(huán)境保護(hù)稅立法工作已取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。環(huán)保稅意在用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)整企業(yè)環(huán)境行為，使企業(yè)為排污造成的環(huán)境污染損害承擔(dān)相應(yīng)成本，是企業(yè)落實(shí)降污減排的重要環(huán)境經(jīng)濟(jì)措施。

不過，國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長李佐軍在接受媒體采訪時(shí)說：“任何增加的稅都會(huì)遇到企業(yè)和民眾的反彈。雖然環(huán)境保護(hù)稅的目的符合大家的共同利益，但是在稅收很多、稅負(fù)較重的情況下，再增加任何的稅，大家都很敏感，也會(huì)給企業(yè)帶來壓力。”

社會(huì)保障稅、遺產(chǎn)稅等稅種的提出亦引發(fā)爭議。

2013年2月18日，財(cái)政部稅政司司長賈諶在財(cái)政部網(wǎng)站刊文提出“研究開征社會(huì)保障稅，健全社會(huì)保障籌資機(jī)制”。中山大學(xué)社會(huì)保障研究中心主任申曙光認(rèn)為，開征社保稅是大勢所趨。不過，中國現(xiàn)在實(shí)行社保稅的條件還沒有完全成熟，操作難度非常大。

2013年3月2日，北京師范大學(xué)中國收入分配研究院在北京發(fā)布了《遺產(chǎn)稅制度及其對我國收入分配改革的啟示》報(bào)告，認(rèn)為推進(jìn)遺產(chǎn)稅改革的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟，條件也已基本具備。

對此，中國財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)會(huì)長、北京大學(xué)教授劉劍文在接受《法制日報(bào)》記者采訪時(shí)認(rèn)為：“對于遺產(chǎn)稅的調(diào)節(jié)分配功能不可過分夸大。結(jié)合目前的情況來看，認(rèn)為中國已經(jīng)具備開征條件的判斷太過樂觀。即便從現(xiàn)在開始啟動(dòng)立法，也難以在‘十二五’期間開征?！?/p>

稅收立法與部門意志

稅收立法的權(quán)威性和民主性，決定著社會(huì)對稅種的接納程度，而當(dāng)下稅收立法權(quán)分散，不同的立法主體，其立法程序的嚴(yán)謹(jǐn)性與公開性差異甚遠(yuǎn)。

“目前立法存在的法律形式有幾種”，中國社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)博士后蔡昌對《瞭望東方周刊》說，“一是全國人民代表大會(huì)和常務(wù)委員會(huì)的立法，一般稱為‘某某法’，如《中華人民共和國個(gè)人所得稅法》；二是由國務(wù)院制定的稅法實(shí)施條例，如《中華人民共和國個(gè)人所得稅法實(shí)施細(xì)則》；第三種是對某個(gè)問題的答復(fù)，一般由財(cái)政部和國家稅務(wù)總局聯(lián)合下發(fā)文件，如‘財(cái)稅字’這樣的文件；國家稅務(wù)總局獨(dú)立發(fā)文時(shí)，稱為‘國稅發(fā)’，此外他們答復(fù)一些企事業(yè)單位具體操作的問題時(shí)也采用‘國稅函’這樣的文件?！?/p>

蔡昌說，財(cái)政部和國家稅務(wù)總局在解釋權(quán)和細(xì)致的執(zhí)法問題上擁有一定的立法權(quán)力，“此外，許多實(shí)施細(xì)則雖是國務(wù)院做的，而真正起草文件草案的一般是財(cái)政部和國家稅務(wù)總局”，蔡昌認(rèn)為，這里面難免帶有部門利益和便利，“且在審議程序上缺乏一套嚴(yán)格的民主審議和決議程序，最后通過的行政法規(guī)或規(guī)章在原草案上的改動(dòng)往往不是很大?！?/p>

我國現(xiàn)行的18種稅中，全國人大及其常委會(huì)制定法律開征的個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅和車船稅等3種稅其立法程序延續(xù)時(shí)間最長，吸納社會(huì)意見的程度最高。

以個(gè)人所得稅立法程序?yàn)槔?011年4月，國務(wù)院提請十一屆全國人大常委會(huì)第二十次會(huì)議初次審議個(gè)人所得稅法修正案草案，將起征點(diǎn)從2000元提高至3000元；此后，全國人大常委會(huì)辦公廳向社會(huì)公布了個(gè)稅法修正案草案，廣泛征求意見。

2011年6月27日召開的十一屆全國人大常委會(huì)第二十一次會(huì)議二次審議草案第二稿，對3000元起征點(diǎn)未作修改，但將超額累進(jìn)稅率中第1級(jí)由5%降低到3%。當(dāng)天下午，常委會(huì)第二十一次會(huì)議分組審議了關(guān)于修改個(gè)稅法的決定草案。此后28日、29日全國人大法律委員會(huì)兩次召開會(huì)議逐條研究了常委會(huì)組成人員的審議意見，全國人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)和國務(wù)院法制辦、財(cái)政部、國家稅務(wù)總局負(fù)責(zé)同志列席了會(huì)議。30日下午，十一屆全國人大常委會(huì)第二十一次會(huì)議表決通過了修改個(gè)人所得稅法的決定。

15個(gè)由國務(wù)院制定的稅種，包括《增值稅暫行條例》《消費(fèi)稅暫行條例》《營業(yè)稅暫行條例》《土地增值稅暫行條例》《資源稅暫行條例》等。

根據(jù)國務(wù)院令第321號(hào)關(guān)于《行政法規(guī)制定程序條例》規(guī)定，制定程序包括立項(xiàng)、制定計(jì)劃、起草、審查、審批、公布實(shí)施等環(huán)節(jié)。立項(xiàng)，一般在每年年初編制國務(wù)院年度立法工作計(jì)劃前，國務(wù)院有關(guān)部門認(rèn)為需要制定行政法規(guī)的，向國務(wù)院報(bào)請。起草，可以由國務(wù)院的一個(gè)部門或者幾個(gè)部門具體負(fù)責(zé)，也可以確定由國務(wù)院法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)或者組織。在審查過程中，國務(wù)院法制部門可以征求社會(huì)公眾或者專家的意見。

對于財(cái)政部和國家稅務(wù)總局下發(fā)稅法文件的程序，憲法第90條規(guī)定：“國務(wù)院各部、委員會(huì)根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限內(nèi)，發(fā)布命令、指示和規(guī)章?！眹鴦?wù)院令第322號(hào)《規(guī)章制定程序條例》規(guī)定，包括立項(xiàng)、起草、審查、決定和公布等程序，部門規(guī)章應(yīng)當(dāng)經(jīng)部務(wù)會(huì)議或者委員會(huì)會(huì)議決定，且向國務(wù)院相關(guān)法制部門備案就可。這種立法程序被法學(xué)界人士視作是“極可能體現(xiàn)部門意志”的做法。

“準(zhǔn)稅收權(quán)”失控

在當(dāng)下立法主體多樣的局面之下，稅收征收隨意性有所凸顯。

2007年5月29日深夜，由財(cái)政部出面發(fā)布一項(xiàng)新政，將股票交易印花稅稅率由原來的千分之一上調(diào)至千分之三。次日滬深兩地股市開盤后，股指瞬間出現(xiàn)大暴跌，引起市場強(qiáng)烈不滿，由于該政策是在半夜作出的決定，投資者將其稱為“半夜雞叫”。

另一稅收征收隨意性的實(shí)例是南京實(shí)施的婚前房產(chǎn)證“加名征稅”。2011年8月23日南京市地稅部門根據(jù)《婚姻法解釋（三）》中的“婚前房屋誰付的錢，離婚后房子歸誰”的規(guī)定，對要求進(jìn)行婚前房屋產(chǎn)權(quán)證加名的房產(chǎn)所有人征收契稅。

南京此項(xiàng)新政沒有正式通知也沒有實(shí)施細(xì)則，契稅征收窗口的工作人員僅口頭告知前來咨詢的市民：“接到領(lǐng)導(dǎo)電話了，今天（ 2011年8月23日）起開征?！?/p>

而2011年1月28日起落地重慶和上海的房產(chǎn)稅政策，從公布到施行為4個(gè)小時(shí)。在還沒想明白政策具體內(nèi)容的時(shí)候，兩地部分居民就要按照新規(guī)為擁有和購買的住房納稅。

房產(chǎn)稅暫行條例由國務(wù)院于1986年頒布施行，規(guī)定“個(gè)人所有非營業(yè)用的房產(chǎn)免納房產(chǎn)稅”。重慶、上海對部分個(gè)人住房征收房產(chǎn)稅試點(diǎn)，改革的核心是將房產(chǎn)稅征稅范圍擴(kuò)大到個(gè)人所有非營業(yè)用房產(chǎn)，該改革顯然需要國務(wù)院修改房產(chǎn)稅暫行條例，但此前國務(wù)院并無此舉。

此外，《立法法》明確規(guī)定，被授權(quán)機(jī)關(guān)不得將該項(xiàng)權(quán)力轉(zhuǎn)授給其他機(jī)關(guān)。這就是說，國務(wù)院不能把全國人大授予的稅收立法權(quán)再轉(zhuǎn)授給地方政府。

由此，重慶和上海市政府制定的房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)辦法，在現(xiàn)行法律框架中難以找到依據(jù)。兩市的改革試點(diǎn)，是國務(wù)院通過常務(wù)會(huì)議作出決定，即“同意在部分城市進(jìn)行對個(gè)人住房征收房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)，具體征收辦法由試點(diǎn)省（自治區(qū)、直轄市）人民政府從實(shí)際出發(fā)制定”。

此外，以往曾出現(xiàn)的“饅頭稅”、“小姐稅”、“月餅稅”等亦引起極大爭議。

不過，在蔡昌看來，這些叫法有被外界誤解的成分?！啊z頭稅’，實(shí)際上是增值稅，像糧食、食用油按照13%的稅率征收，如果把饅頭蒸熟了就變成17%了，不屬于初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品了。饅頭稅不是真正的稅種，是增值稅一種不規(guī)范的說法?！辈滩f，“‘月餅稅’，其實(shí)是對個(gè)人所得稅一種不規(guī)范的說法，比如中秋節(jié)單位發(fā)月餅這樣一種變相的福利，尤其對于央企，就把月餅并入工資薪金總額，實(shí)際上交的是個(gè)人所得稅?！?/p>

“‘小姐稅’，和個(gè)人所得稅有關(guān)系，這種職業(yè)本身有爭議，如果要征稅，那是否就變成容許這種職業(yè)和有關(guān)娛樂場所存在呢？這是公安機(jī)關(guān)和稅務(wù)部門在執(zhí)法中的矛盾和模糊地帶。”張廣通說。

對于上述亂象，西安交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)與金融學(xué)院教授李香菊曾公開表示：“從中央與地方的稅收立法權(quán)限來說，目前地方稅的征管權(quán)雖然基本上已下劃到地方，但立法權(quán)、解釋權(quán)等仍高度集中于中央，地方稅立法權(quán)有名無實(shí)。”

“歷史上曾經(jīng)把屠宰稅和筵席稅的稅權(quán)下放到了地方，但在地方上目前基本已取消。除了授權(quán)海南省、民族自治區(qū)、深圳特區(qū)可以做一些地方的立法，其他省和直轄市都無權(quán)制定。”蔡昌說。

“有些地方稅種，如房產(chǎn)稅，資源稅，城建稅，土地增值稅，僅是指收上來的稅歸地方財(cái)政所有。但地方稅都要由中央制定，只是中央在某些稅收法律中規(guī)定，地方可以在某個(gè)幅度內(nèi)規(guī)定稅率等細(xì)則，但并不等于地方也有稅收立法權(quán)。”施正文說。

“中央與地方政府之間應(yīng)該是互動(dòng)的博弈關(guān)系，如果缺少激勵(lì)相容性，就不能形成應(yīng)有的均衡?！崩钕憔照J(rèn)為，由于目前地方稅立法權(quán)缺位，財(cái)權(quán)與事權(quán)不對稱，科學(xué)、規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度尚未建立，地方政府履行其職能所需的財(cái)力明顯不足，導(dǎo)致不規(guī)范的“準(zhǔn)稅收權(quán)”失控，由此出現(xiàn)亂攤派、亂罰款現(xiàn)象。

稅收基本法“難產(chǎn)”

張廣通認(rèn)為應(yīng)該在憲法和單行法之間架一個(gè)樓板，“一個(gè)二級(jí)層次。這個(gè)法叫稅收基本法，或者叫稅法通則。我國建國初期搞過一段，后來被廢止了，最近一些年又提出來了?！?/p>

目前我國《憲法》與一些單行稅法之間的空檔現(xiàn)象十分突出，有關(guān)稅收立法權(quán)限、立法程序等最基本和最重要的問題散見于各單行法律規(guī)定中，缺乏統(tǒng)帥其他單行稅法、規(guī)范國家稅收立法、執(zhí)法、司法活動(dòng)的基礎(chǔ)性法律。

《稅收基本法》是稅收法律體系中的“憲法”，將統(tǒng)領(lǐng)和協(xié)調(diào)各單行稅收實(shí)體法、實(shí)體法與程序法、稅收法律與其他相關(guān)法律之間的關(guān)系。

《稅收基本法》曾列入八屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃。在1995～1997年間，起草組先后擬出多稿，由于認(rèn)識(shí)上的分歧，工作一度擱置。2003年，該法再次列入十屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃，全國人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、全國人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)、全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)會(huì)同國務(wù)院法制辦、財(cái)政部、國家稅務(wù)總局和海關(guān)總署等有關(guān)部門共同組成了《稅收基本法》起草小組，重新啟動(dòng)了這項(xiàng)法律的起草工作。

施正文向《瞭望東方周刊》透露，與外界想象相去甚遠(yuǎn)的是，《稅收基本法》這部法律不講稅權(quán)劃分，也不講中央與地方的財(cái)權(quán)關(guān)系，只講稅收征納當(dāng)中的基本程序制度，相當(dāng)于我國現(xiàn)在稅收程序法中的內(nèi)容，即稅務(wù)局應(yīng)當(dāng)怎么征稅，“真正闡述稅權(quán)劃分、稅種分享的法律實(shí)際上應(yīng)在財(cái)政法典中。這部法律很多國家都有，但中國目前還沒有，財(cái)政法主要講財(cái)政體制，規(guī)范各級(jí)政府間的稅收財(cái)政權(quán)限的劃分，包括稅收的劃分和支出責(zé)任的范圍?！?/p>

“稅收基本法已經(jīng)談了多年，從‘十五’談到‘十一五’又談到‘十二五’，一直都沒解決。1997年財(cái)政部和國稅總局就開始著手與稅收基本法相關(guān)的立法準(zhǔn)備工作，完成了一個(gè)草稿，但十一屆人大沒有把稅收基本法列入立法計(jì)劃，這幾年相關(guān)的工作基本沒有進(jìn)展。”2011年3月，作為歷屆全國人大《稅收基本法》（專家稿）起草組秘書長和國家稅務(wù)總局《稅收征管法》修訂工作小組的專家成員，施正文在接受媒體采訪時(shí)說。

目前是人大收回稅收立法權(quán)的好時(shí)機(jī)

當(dāng)下，稅收立法問題導(dǎo)致的稅種多樣性和一定的隨意性，使立法權(quán)收回的呼聲日益高漲。

“全國人大上世紀(jì)80年代才恢復(fù)正常工作，當(dāng)時(shí)所有稅收立法由人大來制定，是難以勝任的，1984年、1985年有兩個(gè)稅法授權(quán)，1984年的已經(jīng)廢止，1985年的還沒有廢止?！笔┱恼f，目前國務(wù)院制定的稅法都是根據(jù)1985年全國人大通過的《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在經(jīng)濟(jì)體制改革和對外開放方面可以制定暫行的規(guī)定或者條例的決定》。

“1985年的規(guī)定其實(shí)是一個(gè)空白授權(quán)，相當(dāng)于凡是與市場經(jīng)濟(jì)改革有關(guān)的，國務(wù)院都可以制定條例。”中國政法大學(xué)教授符啟林對《瞭望東方周刊》說，而2000年通過的《立法法》明確規(guī)定涉及稅收的基本制度只能制定法律，尚未制定法律的，全國人大及其常委會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)國務(wù)院對其中部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)；授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)目的和范圍；被授權(quán)機(jī)關(guān)不得將該項(xiàng)權(quán)力轉(zhuǎn)授給其他機(jī)關(guān)。

“這意味著《立法法》對此前的空白授權(quán)進(jìn)行了限制，即國務(wù)院可以立稅收方面的法律，但是人大授權(quán)的時(shí)候應(yīng)當(dāng)限制范圍和目的。而目前國務(wù)院的做法幾乎還是延續(xù)空白授權(quán)?！狈麊⒘终f。

施正文也認(rèn)為《立法法》是對空白授權(quán)和轉(zhuǎn)授權(quán)的禁止，意味著稅收立法權(quán)實(shí)際上已收歸全國人大及其常委會(huì)，目前國務(wù)院制定稅法的做法存在法律依據(jù)上不足的問題，稅收立法權(quán)收回人大具有必要性和緊迫性。

“目前是稅收立法權(quán)收回的一個(gè)很好時(shí)機(jī)，在征稅問題上，由全國人大來立法，實(shí)行民主的方式，不管是學(xué)者還是企業(yè)的意見，也無論窮人抑或富人的利益，都可以統(tǒng)籌考慮?！狈麊⒘终J(rèn)為，稅收立法必須法律化和固定化，才能保證其合法性和合理性。

“全國人大制定稅法，就是納稅人在行使發(fā)言權(quán)，當(dāng)然人大代表是否具備這個(gè)能力和專業(yè)度，是另外一個(gè)問題。我們要做的是完善稅收立法的程序，使納稅人的代表和社會(huì)公眾能充分參與，比如召開座談會(huì)、聽證會(huì)?！笔┱恼f，還要增強(qiáng)立法程序的公開度，廣泛征求意見，“比如草案的起草過程要公布，我們現(xiàn)在公布的是已經(jīng)審議后的草案；征求意見后要對社會(huì)公眾有回應(yīng)，對意見作出梳理，讓公眾知道提了哪些意見，多少人提的，要有問有答，這樣參與表達(dá)權(quán)才有徹底的落實(shí)?！?/p>