中國應(yīng)借鑒美國頁巖氣開發(fā)管理經(jīng)驗

隨著美國頁巖氣的蓬勃發(fā)展，帶來了革命性的變化，對于能源結(jié)構(gòu)也有著深刻的影響，能源成本也在降低，預(yù)計美國今后從其他國家的石油進(jìn)口將減少。而中國的能源結(jié)構(gòu)卻令人堪憂，其中煤炭消費占到70%，石油消費占18%，并且隨著節(jié)能減排壓力的增大，亟需調(diào)整能源結(jié)構(gòu)。

《中國的能源政策》白皮書稱，近年來，中國能源對外依存度上升較快，其中石油對外依存度從本世紀(jì)初的32%上升至目前的 57%，預(yù)計明年的依賴程度將達(dá)到60%，這將直接關(guān)系到一個國家的能源安全問題。美國頁巖氣的開發(fā)為其帶來經(jīng)濟(jì)效益的同時，也提高了能源自給率、提高了能源安全保障程度，使石油、煤炭、電力價格都有所下降。

而目前中國頁巖氣探明地質(zhì)儲量6000億立方米，可采儲量2000億立方米，面對如此豐富的資源，如何利用好是關(guān)鍵。盡管中國的頁巖氣區(qū)塊與美國相比，條件比較差，技術(shù)上也不成熟，開采面臨很多困難，如何迅速發(fā)展還取決于管理問題。如何建立一個健全的頁巖氣開發(fā)管理體制與監(jiān)管體制是核心問題之一，中國需要借鑒美國頁巖氣成功商業(yè)化的經(jīng)驗，主要有以下四個方面。

管理體制

美國頁巖氣產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，得益于美國天然氣價格的放松管制、天然氣開發(fā)和運輸業(yè)務(wù)的垂直分離以及發(fā)達(dá)的天然氣管網(wǎng)設(shè)施。結(jié)合我國國情，我國天然氣價格與國際市場相比相對較低。2009年美國市場氣價在120- 180美元/ 1000立方米。而對照同期中國華北地區(qū)天然氣市場的終端氣價，天然氣價格卻僅為70美元/ 1000立方米左右。這在一定程度上挫傷了頁巖氣開采商的積極性，非常不利于行業(yè)的發(fā)展。在天然氣的“自然壟斷”環(huán)節(jié)- - -管道運輸方面，應(yīng)選擇適當(dāng)?shù)臅r機(jī)引入強(qiáng)制性“第三方”準(zhǔn)入條款，即國家以法律法規(guī)形式強(qiáng)制管道開放，所有管道必須面向供氣商和用戶開放，在公平費率基礎(chǔ)上提供“無歧視”準(zhǔn)入，以促進(jìn)競爭，引導(dǎo)投資，保障收益。要完善頁巖氣開發(fā)的管理制度，在充分調(diào)研和準(zhǔn)備的基礎(chǔ)上，制定資源勘探、應(yīng)用規(guī)劃、技術(shù)研究、投融資政策、財稅扶持和行業(yè)管理等相關(guān)政策，并從區(qū)塊登記、勘探、開發(fā)和管理，多元化創(chuàng)新的商業(yè)運作體制和模式，為頁巖氣的勘探開發(fā)提供較好的外部環(huán)境和競爭機(jī)制。

市場監(jiān)管

美國的能源監(jiān)管權(quán)分屬聯(lián)邦和州兩級，聯(lián)邦監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)較州的要求低，倘若兩者沖突，則以聯(lián)邦監(jiān)管制度為準(zhǔn)。1978 年，美國通過了《天然氣政策法案》，放松了對天然氣價格的控制。在美國，天然氣的開發(fā)監(jiān)管政策和傳統(tǒng)石油監(jiān)管政策相似，聯(lián)邦政府通過環(huán)境和管道進(jìn)行有限介入，把勘探開發(fā)等方面的監(jiān)管權(quán)下放至各州。而由于政府對天然氣價格放松管制，進(jìn)一步促使天然氣市場成為非常有競爭性的市場。

美國采取天然氣開采和管道運輸業(yè)務(wù)垂直分離模式。目前，美國已建成長達(dá)46萬公里、四通八達(dá)的天然氣管網(wǎng)和城市供氣網(wǎng)絡(luò)，為頁巖氣的商業(yè)化開發(fā)創(chuàng)造了條件。美國對天然氣開發(fā)商和管道運輸商進(jìn)行不同的政策監(jiān)管，在監(jiān)管管道輸送費用的同時放開天然氣價格，保證天然氣生產(chǎn)商和用戶對管道擁有無歧視準(zhǔn)入條件。監(jiān)管形式上，州內(nèi)管道由州與地方法律監(jiān)督和約束，州際管道則由聯(lián)邦能源管理委員會、州、地方法律監(jiān)管和約束，同時運輸價格受到監(jiān)管。市場運輸準(zhǔn)入受聯(lián)邦能源管理委員會的控制。

優(yōu)惠政策

20世紀(jì)70年代末期，美國政府在《新能源獲利法》中規(guī)定了開發(fā)非常規(guī)能源的稅收優(yōu)惠政策。同時，政府還積極實施減免稅收政策。其中第29條規(guī)定：1980-1992年間鉆探的非常規(guī)天然氣井的產(chǎn)出可享受稅收優(yōu)惠政策（其中頁巖氣為3. 5美分/立方米）。得克薩斯州20世紀(jì)90年代初制定了頁巖氣開發(fā)不征收生產(chǎn)稅的政策。另外，美國設(shè)立了非常規(guī)油氣資源研究基金。這些政策有力地支持和扶持了美國頁巖氣的發(fā)展。

此外，推行頁巖氣開發(fā)優(yōu)惠政策中最重要的一點是鼓勵中小企業(yè)參與。美國通過稅收減免的方法而不是政府直接補(bǔ)貼的方法支持非常規(guī)能源的發(fā)展。我國已經(jīng)在增值稅、進(jìn)口關(guān)稅以及采礦權(quán)收費和礦區(qū)使用費方面實行優(yōu)惠，但需要將這些政策加以推行。

美國中小公司在頁巖氣勘探開發(fā)過程中產(chǎn)生的推動作用、大公司與中小公司的合作經(jīng)驗值得借鑒。應(yīng)重視不同市場主體的作用，規(guī)范地引入不同的市場主體共同參與頁巖氣的勘探、開發(fā)與應(yīng)用，以推動技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)升級。

建立法律制度

美國土地的地表權(quán)和礦業(yè)權(quán)分開，有利于開發(fā)商獲取頁巖氣上游資源。在私有土地上，開發(fā)商必須和礦業(yè)權(quán)利人簽署租約，在設(shè)鉆井與鋪管道的土地上與 地表權(quán)利人簽署單獨的協(xié)議，并取得州管理機(jī)構(gòu)的許可。美國聯(lián)邦政府在全美擁有11%左右的土地。聯(lián)邦法律規(guī)定對公有土地使用實行競標(biāo)拍賣，規(guī)劃每10年審核一次，公眾廣泛參與，私營公司可競標(biāo)獲取在公有土地上的鉆探權(quán)，并支付給政府相應(yīng)的租金及礦區(qū)使用費等。

1985 年美國聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會（FERC）頒布436號法令，管網(wǎng)公司開放管道傳輸業(yè)務(wù)；1992年FERC頒布636號法令，管網(wǎng)公司分離管輸業(yè)務(wù)；2000年FERC頒布637號法令，改進(jìn)管輸市場效率。這一系列法令有效地促進(jìn)了美國天然氣市場公平競爭環(huán)境的形成，提高了天然氣運輸市場效率，較好地保護(hù)了市場參與者的利益。

頁巖氣的開發(fā)對環(huán)境的影響，主要是水力壓裂對地下水的潛在污染，另外還有空氣污染、土地污染、噪聲污染，以及野生動物棲息地喪失的問題。與此對應(yīng)，美國有《美國聯(lián)邦環(huán)境法》、《美國清潔水法案》、《飲用水安全法》、《資源保護(hù)和恢復(fù)法》、《清潔空氣法》等法律作出相應(yīng)的許可和規(guī)定。完整的法律法規(guī)體系是美國頁巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的有力保障。

總之，美國政策成功之處在于解除管制、穩(wěn)定且透明的監(jiān)管、稅收優(yōu)惠政策以及完善的法律保障。此外，美國頁巖氣政策是開放的，允許各種資本進(jìn)入，因此從事上游油氣勘探開發(fā)的公司有數(shù)千家，多數(shù)是中小企業(yè)。這成為了美國頁巖氣實現(xiàn)有序、快速開發(fā)的重要保障。