新疆城鎮(zhèn)社區(qū)維穩(wěn)的難點(diǎn)與解決路徑

依法治國(guó)是我國(guó)基本治國(guó)方略，加強(qiáng)對(duì)社區(qū)的依法治理是依法治國(guó)的組成部分。在民族自治地方實(shí)施對(duì)城鎮(zhèn)社區(qū)維穩(wěn)工作的管理，其本身就需營(yíng)造一個(gè)有效的、符合民族地區(qū)特點(diǎn)的法治環(huán)境，從而使維穩(wěn)工作具有規(guī)范性、長(zhǎng)期性和穩(wěn)定性。

真正賦予社區(qū)一定的自治權(quán)

目前城鎮(zhèn)社區(qū)在涉及維穩(wěn)工作時(shí)其合法性總是受到各方質(zhì)疑，也逐漸暴露出一些問題：

（一）城鎮(zhèn)社區(qū)在維穩(wěn)過程中權(quán)力之間的制約與合作，特別是行政權(quán)與自治權(quán)的協(xié)調(diào)配合方面缺乏相應(yīng)的法律規(guī)范。社區(qū)的職權(quán)就是指享有自治權(quán)的社區(qū)共同體通過法定程序，依法進(jìn)行自我管理、自我教育和自我服務(wù)。而民族自治地區(qū)城鎮(zhèn)社區(qū)的維穩(wěn)工作要持續(xù)、有效地推進(jìn)，就必須有相關(guān)政策和法律做支撐。

目前新疆地方性法制建設(shè)雖然有一定的發(fā)展但是大部分處于較低的法律位階，加之1989 年頒布的城市社區(qū)居委會(huì)組織法，其內(nèi)容又不夠具體、明確，無法適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的要求，面對(duì)實(shí)踐中城鎮(zhèn)社區(qū)的維穩(wěn)工作涉及面廣、市場(chǎng)服務(wù)體系又不夠健全、居民參與意識(shí)不高等各個(gè)方面的問題時(shí)， 就迫切需要盡快將城鎮(zhèn)社區(qū)維穩(wěn)工作中的一些成功經(jīng)驗(yàn)和好的做法加以概括，并上升為法規(guī)、規(guī)章，以更好地指導(dǎo)城鎮(zhèn)社區(qū)維穩(wěn)的具體實(shí)踐。

例如在新疆一些地區(qū)，落實(shí)“四知四清四掌握”工作機(jī)制和“錯(cuò)時(shí)工作制”的過程中缺少統(tǒng)一安排部署，各地任務(wù)要求不明確、工作發(fā)展不平衡。真正了解和掌握民情、民愿的信息員隊(duì)伍沒有建立，一些深層次、預(yù)警性的信息獲取渠道過于狹窄，等等，都有待于進(jìn)一步完善與規(guī)范。

（二）政府對(duì)社區(qū)的法定職能界定不清導(dǎo)致社區(qū)各項(xiàng)行政工作應(yīng)接不暇。尤其是社區(qū)管理的弱化和淡化，已經(jīng)成為社區(qū)管理當(dāng)前存在的主要問題之一。

課題組在烏魯木齊市天山區(qū)調(diào)研時(shí)，發(fā)現(xiàn)該社區(qū)承擔(dān)著300 多項(xiàng)工作任務(wù)，其中80%屬于行政性事務(wù)，自上而下的各級(jí)職能部門延伸到社區(qū)的工作并沒有隨著“小街道、大社區(qū)”體制改革作相應(yīng)調(diào)整，這種“上面千條線、下面一根針”的狀況，使社區(qū)無法把主要精力放在服務(wù)群眾和掌握社情動(dòng)態(tài)上，這一點(diǎn)基層反映很強(qiáng)烈。

從喀什市的調(diào)研情況來看，社區(qū)管理任務(wù)更為繁重，所以必須及時(shí)理順政府與社區(qū)的關(guān)系，通過相應(yīng)的制度創(chuàng)新，真正賦予社區(qū)一定的自治權(quán)，包括財(cái)權(quán)和人事權(quán)，以確立社區(qū)自治的權(quán)威性，充分挖掘社區(qū)潛力，這將有助于將社會(huì)矛盾化解在基層，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

（三）社區(qū)理論指導(dǎo)與社區(qū)工作實(shí)踐相脫節(jié)。

社區(qū)概念傳入中國(guó)只有70 多年時(shí)間，社區(qū)實(shí)踐在我國(guó)也是20 世紀(jì)80 年代中期才開始，社區(qū)理論、社區(qū)思想、社區(qū)概念，對(duì)一些領(lǐng)導(dǎo)干部和城鎮(zhèn)居民仍然較為陌生。

淡化各族居民民族意識(shí)、強(qiáng)化國(guó)家公民意識(shí)

城鎮(zhèn)社區(qū)維穩(wěn)工作的有效運(yùn)行依賴于城鎮(zhèn)社區(qū)的法治化建設(shè)，面對(duì)當(dāng)前存在的一系列問題，綜合考慮有以下幾個(gè)方面：

首先在立法方面，城鎮(zhèn)社區(qū)在維穩(wěn)方面的立法應(yīng)突出體現(xiàn)以下原則：

第一，淡化各族居民民族意識(shí)、強(qiáng)化國(guó)家公民意識(shí)原則。淡化民族意識(shí)、強(qiáng)化公民意識(shí)是新疆長(zhǎng)治久安的百年大計(jì)，“三股勢(shì)力”往往強(qiáng)化和利用狹隘的民族意識(shí)來實(shí)現(xiàn)其分裂國(guó)家的活動(dòng)。事實(shí)證明烏魯木齊的“7·5”事件就是煽動(dòng)了狹隘民族意識(shí)較強(qiáng)烈的人員參與。只有在全社會(huì)明確強(qiáng)化國(guó)家公民意識(shí)，淡化各民族界限，才能真正體現(xiàn)各民族的平等與公正。

調(diào)研時(shí)我們發(fā)現(xiàn)，各民族在遇到困難、矛盾或是糾紛的時(shí)候，對(duì)平等、公平、公正的關(guān)注度極高。

在烏魯木齊市受訪的一位民族女大學(xué)生說：“維護(hù)穩(wěn)定工作必須公正地履行法律和政策，因?yàn)槊總€(gè)民族都有平等的生存權(quán)、就業(yè)權(quán)和其他民主權(quán)利，……如果政府只靠外部力量保證穩(wěn)定或加強(qiáng)宣傳力度搞好民族團(tuán)結(jié)，但不重視社會(huì)上的各民族平等，會(huì)引起包括大學(xué)生在內(nèi)的無業(yè)人員對(duì)社會(huì)的不滿和仇恨心態(tài)，這就會(huì)引發(fā)造成民族沖突，因此，政府提倡穩(wěn)定和民族團(tuán)結(jié)的同時(shí)應(yīng)該更加重視和實(shí)現(xiàn)法律上的民族平等，因?yàn)樵诜缮?、政治上有平等，才能有民族的大團(tuán)結(jié)，實(shí)現(xiàn)真正意義上的長(zhǎng)期穩(wěn)定的大好局面?！?/p>

以上受訪者并非個(gè)案，他們代表著各族居民的共同想法。所謂“平等”就是機(jī)會(huì)均等，要求一致，權(quán)利義務(wù)平等，而非享有特殊待遇或特別照顧。在維穩(wěn)工作中更應(yīng)如此。在立法時(shí)，要提倡和大力宣傳國(guó)家公民意識(shí)的樹立，對(duì)各民族居民一視同仁，逐步建立淡化民族意識(shí)的各項(xiàng)措施，這是防止民族對(duì)立的根本性措施。

第二，堅(jiān)持多種途徑公開信息和依靠各族群眾的原則。這里所談的信息公開就是將國(guó)家政策、對(duì)“三股勢(shì)力”的舉報(bào)渠道、關(guān)系民生的相關(guān)信息和有關(guān)社會(huì)安全方面的信息等及時(shí)告知各族居民，只要不涉及國(guó)家秘密就應(yīng)體現(xiàn)公開、透明。其中維穩(wěn)信息的公開、透明是加強(qiáng)監(jiān)督、堵塞謠言、防止“三股勢(shì)力”蠱惑，對(duì)發(fā)動(dòng)和依靠群眾都有著積極意義。

新疆作為一個(gè)多民族的大家庭，語言是溝通的橋梁。信息公開就意味著必須重視通過多種途徑將信息傳遞給各族群眾。這一點(diǎn)在少數(shù)民族聚居的社區(qū)表現(xiàn)尤為突出。

通過有效問卷分析來看，在問及：“當(dāng)您感覺到有不穩(wěn)定因素存在時(shí)不會(huì)向有關(guān)部門反映的原因是什么”，回答“不清楚反映渠道的”，喀什地區(qū)占56.45%，伊犁地區(qū)占74.61%，烏魯木齊市占68.89%。這一現(xiàn)象顯然不利于新疆城鎮(zhèn)社區(qū)維穩(wěn)工作的順利開展?？紤]到普及國(guó)家通用語言還有個(gè)過程，建議：在少數(shù)民族聚居的社區(qū)下發(fā)文件和辦公時(shí)實(shí)行雙語，這樣既可以正確及時(shí)地傳達(dá)信息，又可以更好開展社區(qū)維穩(wěn)和民族團(tuán)結(jié)的工作。

第三，關(guān)注社區(qū)各族居民民生優(yōu)先原則。從課題組收回的有效問卷中可以看出各族居民對(duì)民生問題的關(guān)注程度非常高。當(dāng)問及您認(rèn)為除了“三股勢(shì)力”之外，影響社會(huì)穩(wěn)定的主要因素還有：“民生問題、流動(dòng)人口問題、腐敗問題”時(shí)，大部分居民選擇了“民生問題”，比例分別是喀什地區(qū)65.32%，伊犁地區(qū)67.33%，烏魯木齊市58.59% ；選擇流動(dòng)人口問題的比例分別是喀什地區(qū)17.47%，伊犁地區(qū)10.15%，烏魯木齊市23.84% ；選擇腐敗問題的比例分別是喀什地區(qū)17.20%，伊犁地區(qū)19.65%，烏魯木齊市占16.5%。

當(dāng)前新疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，生活水平與內(nèi)地相比較而言還存在較大差距，這一差距不僅是地區(qū)差距，在某種意義上也是民族間的差距。各族居民對(duì)自己的生活狀況普遍比較關(guān)注，民生問題已經(jīng)直接關(guān)系到社會(huì)大局的穩(wěn)定，而這在反分裂斗爭(zhēng)前線的新疆表現(xiàn)得尤為突出。

必須和居民群眾打成一片

第二個(gè)方面是在執(zhí)法方面。

第一，提高執(zhí)法人員素質(zhì)。社區(qū)的維穩(wěn)工作是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要上下各方思想認(rèn)同，形成合力。但是在新疆的一些地方相關(guān)部門思想認(rèn)識(shí)有差異、職責(zé)任務(wù)不明確，存在組織部門唱獨(dú)角戲的現(xiàn)象。

以落實(shí)“四知四清四掌握”工作機(jī)制為例，即對(duì)每個(gè)居民家庭的基本情況都掌握是基本要求。但是有的地方卻簡(jiǎn)單地理解為死記硬背，還有許多社區(qū)（主要是“7·5”事件中治安秩序好的社區(qū)），社區(qū)干部沒有做到深入居民家庭，沒有做到熟悉門面人頭，沒有做到同居民群眾打成一片。

據(jù)課題組深入居民訪談發(fā)現(xiàn)，有些社區(qū)相當(dāng)一部分居民至今還不知社區(qū)書記、主任是誰。一些街道辦公務(wù)員和社區(qū)干部對(duì)社區(qū)工作的復(fù)雜性、艱巨性認(rèn)識(shí)不深，對(duì)服務(wù)群眾、維護(hù)穩(wěn)定的政策性問題把握不準(zhǔn)；一些少數(shù)民族聚居社區(qū)的漢族干部和警務(wù)人員不懂“雙語”，與少數(shù)民族居民不能直接溝通；一些地方社區(qū)工作者隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不合理，等等。因此，對(duì)政府執(zhí)法人員和社區(qū)干部必須加強(qiáng)反恐與應(yīng)急方面的強(qiáng)化培訓(xùn)，提升法律意識(shí)并結(jié)合本部門的實(shí)際情況，制定切實(shí)可行的績(jī)效評(píng)估制度，將執(zhí)法人員和社區(qū)工作人員基本素質(zhì)普遍提高。

第二，強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)。新疆的城鎮(zhèn)化率雖然低于全國(guó)水平，但是總體發(fā)展態(tài)勢(shì)仍然很快，城鎮(zhèn)居民大量增加，對(duì)社區(qū)服務(wù)提出了更高的要求，特別是對(duì)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的完善以及承載能力和服務(wù)水平等方面都提出了較高的要求。然而在現(xiàn)實(shí)的城鎮(zhèn)治理過程中，由于政府部門和社區(qū)人員服務(wù)意識(shí)不夠，導(dǎo)致很多較小的矛盾與糾紛堆積，以致激化，嚴(yán)重影響了干群關(guān)系，極不利于維穩(wěn)工作的順利開展。

此外在調(diào)研中我們還發(fā)現(xiàn)：有的地方?jīng)]有下放社區(qū)權(quán)力，社區(qū)黨組織掌握的服務(wù)資源有限，服務(wù)群眾的責(zé)任與服務(wù)措施不匹配，不能滿足居民日益增長(zhǎng)的服務(wù)需求，社區(qū)黨組織沒有權(quán)威性，部分社區(qū)也沒有形成“一站式”服務(wù)，服務(wù)群眾處于被動(dòng)狀態(tài)，等等。

第三，提升矛盾化解能力。課題組入戶維吾爾族居民家中調(diào)研，居民指出：“街上不同民族的青年閑逛，巡邏的警察只檢查維吾爾族青年的身份證，不檢查其他民族。這些事不止一個(gè)，看到此類情況很容易產(chǎn)生民族情緒?！彼栽诿褡宓貐^(qū)執(zhí)法人員一定要注意工作方法。

同時(shí)要把提高在民族地區(qū)工作的執(zhí)法人員與社區(qū)干部“雙語”水平作為重要任務(wù)，采取脫產(chǎn)學(xué)、實(shí)踐學(xué)、結(jié)對(duì)學(xué)、自學(xué)等多種形式，制定切實(shí)可行的培訓(xùn)提高計(jì)劃，認(rèn)真組織實(shí)施和監(jiān)督，堅(jiān)持不懈推進(jìn)，使少數(shù)民族地區(qū)的社區(qū)工作者“雙語”能力和社會(huì)管理能力有較大提高。

提高居民積極性

第三個(gè)方面是守法方面。

第一，提高居民法律意識(shí)。在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的過程中，如何提高公眾的法治意識(shí)呢？應(yīng)該說法制教育是一個(gè)很好的手段，它不僅可以使公眾堅(jiān)定法治信念，從內(nèi)心去維護(hù)法治，而且還會(huì)使公眾自覺遵守。

《新疆維吾爾自治區(qū)民族團(tuán)結(jié)教育條例》是自治區(qū)行政區(qū)域內(nèi)的國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位、城鄉(xiāng)基層組織、社區(qū)和其他組織及公民開展民族團(tuán)結(jié)教育活動(dòng)，維護(hù)民族團(tuán)結(jié)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、維護(hù)祖國(guó)統(tǒng)一的一部重要地方性法規(guī)。

然而我們?cè)谡{(diào)研過程中卻發(fā)現(xiàn)很多被訪者并不知道有這一“條例”，更不清楚其中的主要內(nèi)容。在回收的“一市兩地”1800份有效問卷中，我們問及“條例”的情況時(shí)，喀什地區(qū)有12.9% 的被訪者回答“不知道”。

當(dāng)問及涉及流動(dòng)人口管理的《新疆維吾爾自治區(qū)房屋租賃管理?xiàng)l例》時(shí)，喀什地區(qū)的問卷統(tǒng)計(jì)情況是23.66% 的人不知道該條例，48.12% 的人只知道一點(diǎn)點(diǎn)。因此，大力宣傳法律法規(guī)，普遍提高公民的法律意識(shí)，是守法解決的首要問題。

第二，提升居民自我管理意識(shí)。城鎮(zhèn)社區(qū)自治是推動(dòng)社區(qū)民主建設(shè)的最佳途徑，也是加強(qiáng)社區(qū)維穩(wěn)工作的重要內(nèi)容。目前，在新疆的城鎮(zhèn)社區(qū)維穩(wěn)工作中，居民的自治意識(shí)、自我管理意識(shí)比較淡薄。

在我們調(diào)研的過程中發(fā)現(xiàn)，居民對(duì)本社區(qū)民主管理的積極性并不高，在喀什地區(qū)的受訪者中不感興趣的占到25.54%，不知如何參加的占35.22%。而在社區(qū)的維穩(wěn)工作中，居民的積極性也有待進(jìn)一步提高。

受訪者在被問及：“您愿意參加本社區(qū)的維穩(wěn)活動(dòng)嗎”時(shí)，還是有相當(dāng)比例的居民不愿參加或有報(bào)酬才會(huì)考慮，喀什地區(qū)不愿意參加的占9.41% ；有報(bào)酬才參加的占到43.28%。

總之，法治是做好新疆民族地區(qū)城鎮(zhèn)社區(qū)維穩(wěn)工作的基本路徑和保障，通過健全和完善法律、法規(guī)、規(guī)章可以為新疆城鎮(zhèn)社區(qū)的維穩(wěn)工作提供必要的法律依據(jù)和方向，同時(shí)也可以規(guī)范執(zhí)法人員與社區(qū)干部嚴(yán)格依法辦事，居民和社會(huì)也可依據(jù)法律來加強(qiáng)對(duì)社區(qū)維穩(wěn)工作的監(jiān)督，從而營(yíng)造和諧穩(wěn)定的法治氛圍，為新疆經(jīng)濟(jì)的跨越式發(fā)展和長(zhǎng)治久安保駕護(hù)航。

（本文原載《行政管理改革》2013年第1期，原題為《城鎮(zhèn)社區(qū)維穩(wěn)工作的難點(diǎn)與與法治解決路徑---基于新疆地區(qū)的調(diào)查研究》。本刊有刪節(jié)，小標(biāo)題有修改。）