涉訴信訪視角下司法公信力提升路徑探討

【摘要】當(dāng)前司法缺乏公信力的原因包括司法體制現(xiàn)狀無(wú)法滿足群眾期待等多方面。司法公信力主要包括維護(hù)法院生效裁判文書既判力，提高法官作出權(quán)威性判斷的能力等。提升司法公信力，要規(guī)范司法行為，維護(hù)司法權(quán)威；要強(qiáng)化司法終局性，減少生效裁判的不穩(wěn)定性；增強(qiáng)司法獨(dú)立性，保障司法公正；提高法官司法能力，加強(qiáng)法官職業(yè)化建設(shè)。

【關(guān)鍵詞】司法公信力 構(gòu)成要素 提升路徑

司法公信力是社會(huì)主義法治建設(shè)的重要內(nèi)容，是體現(xiàn)法院司法權(quán)威的重要標(biāo)志，是群眾對(duì)法院和法官的信任、尊重、認(rèn)同的心理態(tài)度和信仰程度。當(dāng)前，我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，社會(huì)矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜，在某些方面還有所激化，法院在化解社會(huì)矛盾糾紛方面起到重要作用，但仍存在法院地方保護(hù)，審判工作受到不正常權(quán)力干預(yù)，部分法官自身腐敗，普通民眾對(duì)法院裁判不認(rèn)同等問題，在大量的信訪中，絕大多數(shù)是涉訴信訪，這從一個(gè)側(cè)面說明司法公信力還比較低。2008年最高人民法院的工作報(bào)告稱，“五年來(lái)，全國(guó)法院涉訴信訪總量呈下降趨勢(shì)，其中最高人民法院辦理涉訴信訪案件71.9萬(wàn)件，同比上升11.69%，地方各級(jí)人民法院辦理涉訴信訪案件1876萬(wàn)件，同比下降55.58%。”①在涉訴信訪中，信訪理由主要有：法院裁判錯(cuò)誤或者有瑕疵，法院執(zhí)行不力或者執(zhí)行錯(cuò)誤，法官徇私枉法，司法腐敗導(dǎo)致枉法裁判等。許多涉訴信訪經(jīng)過三級(jí)法院處理，個(gè)別案件最高法院都有明確意見，但是信訪人仍然不服，繼續(xù)通過逐級(jí)信訪甚至進(jìn)京上訪，希望受到中央和各級(jí)黨委政府主要領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注和批示，從而促使訴求得以解決。這直接導(dǎo)致司法公信力無(wú)法得到提高，甚至在一定程度上受到削弱。②

群眾信“訪”不信“法”的現(xiàn)實(shí)分析

信訪主要分為針對(duì)政府及其部門反映問題的一般信訪和向司法機(jī)關(guān)反映問題的涉法涉訴信訪；而涉法涉訴信訪又可以細(xì)分為分別針對(duì)公、檢、法、司的信訪，其中針對(duì)法院審理案件發(fā)生的信訪被稱為涉訴信訪，涉訴信訪是所有信訪當(dāng)中數(shù)量最大、問題最多的一類信訪，歷來(lái)受到黨委政府、人大和上級(jí)法院的高度關(guān)注，成為法院審判工作當(dāng)中的重要組成部分。涉訴信訪的問題主要有：農(nóng)村承包土地的征收、勞動(dòng)爭(zhēng)議和社會(huì)保障，城鎮(zhèn)房屋拆遷補(bǔ)償、行政訴訟等。群眾信“訪”不信“法”，導(dǎo)致司法缺乏公信力的原因主要有：

受我國(guó)傳統(tǒng)訴訟文化的影響。我國(guó)訴訟的傳統(tǒng)理念就是“厭訴”，我國(guó)傳統(tǒng)文化大力宣揚(yáng)“告御狀”、“直訴”、“青天”等思想，導(dǎo)致群眾普遍對(duì)訴訟解決糾紛的積極性不高。同時(shí)，由于法院審理的很多案件，尤其是企業(yè)破產(chǎn)、房屋拆遷、社會(huì)保障等案件，往往要得到政府有關(guān)部門的配合才能得到完全解決，這就導(dǎo)致許多群眾相信只有依靠“某領(lǐng)導(dǎo)”出面才能解決問題，也更加深了群眾對(duì)通過到黨委政府解決問題的觀念，使其逐漸放棄了通過訴訟爭(zhēng)取合法權(quán)益的念頭。

司法制度的現(xiàn)狀無(wú)法滿足群眾的期待。司法活動(dòng)受到其自身程序性、被動(dòng)性、收費(fèi)性特點(diǎn)的影響，往往不能在最短時(shí)間回應(yīng)群眾的利益需求，這與群眾期待和要求的快速、主動(dòng)、低成本解決爭(zhēng)議的初衷形成巨大反差，從而使許多群眾對(duì)訴訟解決問題望而卻步。與之相反，行政權(quán)力在解決群眾問題的時(shí)候往往體現(xiàn)出速度快、程序簡(jiǎn)單、成本低的優(yōu)勢(shì)，而這正契合了相當(dāng)一部分群眾的想法，因而在一定程度上助長(zhǎng)了群眾的“信訪熱情”。同時(shí)，地方政府對(duì)法院審判工作的干預(yù)屢見不鮮，而法院往往出于各種考慮來(lái)滿足地方政府的要求，卻犧牲了某些群眾的利益，這也更加堅(jiān)定了群眾通過到黨委政府解決問題的決心。

涉訴信訪制度不完善導(dǎo)致信訪終結(jié)困難。我國(guó)現(xiàn)行的涉訴信訪體制中存在許多弊病，使得許多本應(yīng)早已消除的信訪無(wú)法得到終結(jié)。如涉訴信訪秩序不規(guī)范、信訪受理范圍不斷擴(kuò)大，導(dǎo)致涉訴信訪案件越來(lái)越多、類型也更加多樣；涉訴信訪案件化解的責(zé)任主體錯(cuò)位、終結(jié)機(jī)制缺位、信訪責(zé)任機(jī)制不科學(xué)，導(dǎo)致大量信訪案件終而不結(jié)，重復(fù)訪、越級(jí)訪、進(jìn)京訪層出不窮。一些法院和法院領(lǐng)導(dǎo)干部厭訪懼訪、對(duì)信訪人濫用信訪權(quán)打擊不力等，導(dǎo)致個(gè)別信訪人得寸進(jìn)尺、漫天要價(jià)，信訪要求越來(lái)越多，無(wú)法得到根本解決。

腐敗問題引發(fā)群眾對(duì)司法公信力的懷疑。近年來(lái)，雖然各級(jí)法院都在認(rèn)真開展懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)，制定了諸如“十三個(gè)不得有”、“五個(gè)嚴(yán)禁”等廉政制度，但法院系統(tǒng)仍然發(fā)生一些腐敗案件，在群眾中產(chǎn)生了極其惡劣的影響，加之部分媒體對(duì)腐敗分子奢靡生活細(xì)節(jié)的披露，使得部分群眾喪失了對(duì)法院和法官的信任，司法公信力自然無(wú)從談起。

司法公信力的基本要素

司法拘束力得到普遍認(rèn)可。司法拘束力是法院審判活動(dòng)和裁決文書在法律上所具有的、不以當(dāng)事人的意志為轉(zhuǎn)移，而對(duì)其發(fā)生強(qiáng)制執(zhí)行力的活動(dòng)。司法裁判是司法拘束力的核心內(nèi)容。③司法裁判的效力在總體上又可分為兩大類，一類是未生效裁判的效力或拘束力，一類是生效裁判的效力或拘束力。其中，生效裁判所具有的效力或拘束力也被稱為司法既判力，它是司法拘束力最集中、最主要的體現(xiàn)。一個(gè)理性和公正的司法制度必須能夠讓群眾相信終局性的裁判能夠定紛止?fàn)?，那些因糾紛而發(fā)生爭(zhēng)議并無(wú)法達(dá)成和解的當(dāng)事人，隨著生效裁判產(chǎn)生既判力，糾紛就此終結(jié)，當(dāng)事人應(yīng)根據(jù)裁判所確認(rèn)的權(quán)利義務(wù)重新進(jìn)行利益劃分和關(guān)系調(diào)整，從而形成新的社會(huì)關(guān)系。但如果終審裁判文書一方面宣示“本判決（裁定）為終審判決（裁定）”，另一方面卻隨時(shí)可能因某些因素被推倒重來(lái)，那么，那些原來(lái)對(duì)司法抱有基本信任的當(dāng)事人會(huì)因?yàn)榻K審裁判的不穩(wěn)定性而對(duì)司法公信產(chǎn)生懷疑。④所以，如何保障群眾對(duì)法院裁判文書的既判力的認(rèn)可和信心，是確立司法公信力的一塊基石。

司法判斷力得到普遍信賴。審判權(quán)本質(zhì)上是對(duì)爭(zhēng)議的事實(shí)問題或法律問題作出權(quán)威性判斷的權(quán)力。⑤由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的多變性和復(fù)雜性，在許多的訴訟當(dāng)中，原被告、證人、訴訟參與人等對(duì)引發(fā)糾紛的事實(shí)和法律常常有著不同的甚至截然相反的感受和認(rèn)知，即使他們的感受和認(rèn)知是相同或相似的，但對(duì)某個(gè)事實(shí)的意義也可能有完全不同的理解。故法官要對(duì)案件事實(shí)和法律適用作出合理的判斷是非常復(fù)雜的事情，面對(duì)那些在事實(shí)和法律適用兩個(gè)方面都有爭(zhēng)議的案件，如何在各方的爭(zhēng)議中作出恰當(dāng)公允的合理判斷就更加具有挑戰(zhàn)性。而法官具有理性判斷能力的基礎(chǔ)，就是熟知“常理”、精通“法理”、“司法智慧”三個(gè)部分。如果法官不能滿足群眾這種理性期待，就意味著法官缺乏必要的職業(yè)素養(yǎng)和能力，那么即使群眾相信司法裁判具有不可變更的絕對(duì)既判力，也不能喚起群眾對(duì)法院和法官的信任和信賴。⑥

司法自制力得到普遍遵守。司法自制力，就是司法自律或自我約束的能力。如果在既判力和判斷力方面，法官已經(jīng)表現(xiàn)出值得群眾信任和信賴的品質(zhì)，但卻缺乏足夠的自我約束能力，那么仍不能具備起碼的司法公信力。美國(guó)現(xiàn)實(shí)主義法學(xué)家曾把代表傳統(tǒng)法律理念的“法律×事實(shí)=判決”經(jīng)典公式，修改成一個(gè)“個(gè)性×刺激=判決”的新公式?！皞€(gè)性”是指法官在性情、習(xí)慣、愛好等方面的人格特征，“刺激”是指法官在作出裁判過程中所感受到的一切信息可能產(chǎn)生對(duì)裁判結(jié)果的影響，既包括法律條文、證據(jù)實(shí)物、當(dāng)事人陳述和辯論、當(dāng)事人容貌、談吐方式、語(yǔ)言表達(dá)等直接信息，也包括媒體報(bào)道、領(lǐng)導(dǎo)批示、社會(huì)影響等間接的信息。⑦盡管該公式夸大了偶然因素對(duì)法官裁判案件的影響，但這些信息會(huì)對(duì)法官產(chǎn)生影響是無(wú)法回避的事實(shí)。法官在審判過程中，可能在外部利益的誘惑或壓力下把自己的利益和關(guān)切融入到對(duì)案件的判斷中，此時(shí)法官不缺乏理性判斷，而是背離正確的裁判路徑，這對(duì)司法公信力的殺傷無(wú)疑是巨大的。因此，司法自我約束能力的實(shí)質(zhì)就是法官在面對(duì)外部誘惑和壓力時(shí)，仍能保持對(duì)法律絕對(duì)忠誠(chéng)的意志力。

司法排除力得到普遍執(zhí)行。司法排除力是指法院排除或抵制行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人對(duì)審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)施加的不當(dāng)影響和干擾的能力。如果法院在審判過程中，無(wú)法抵御來(lái)自司法權(quán)之外的公權(quán)或私權(quán)的不當(dāng)干擾，那么要想讓群眾對(duì)法院產(chǎn)生信任感，使司法具有公信力，就成為一句空話。案件當(dāng)事人尤其是信訪案件當(dāng)事人要求對(duì)利益進(jìn)行重新分配，而這種分配是無(wú)法通過自行調(diào)和來(lái)解決的。因此涉訴信訪案件的解決實(shí)際上是利害關(guān)系人之間的一場(chǎng)“沒有硝煙的戰(zhàn)爭(zhēng)”，法院就是要利用司法既判力和司法公信力兩大“法寶”，對(duì)利益進(jìn)行重新分配，而一旦介入了“看不見的力量”使勝負(fù)的天平傾向一方，就違背了司法公開、陽(yáng)光司法的原則，損害了司法的公信力。

提升司法公信力的現(xiàn)實(shí)路徑

規(guī)范涉訴信訪，維護(hù)司法公信。第一，依法打擊非正常和違法的涉訴信訪，采取措施防止信訪的隨意性。涉訴信訪是我國(guó)公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，但該權(quán)利要在法律允許的范圍內(nèi)行使，不得濫用。為有效遏制信訪人越級(jí)上訪等違法信訪行為，法院要積極與檢察院、公安等機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)配合，依法對(duì)違法信訪人采取司法拘留、行政拘留等強(qiáng)制措施，造成嚴(yán)重后果，要依法追究刑事責(zé)。

第二，完善涉訴信訪機(jī)制，形成化解涉訴信訪合力。解決涉訴信訪是一個(gè)系統(tǒng)工程，光靠法院無(wú)法從根本上解決。因此，不能簡(jiǎn)單把某法院轄區(qū)的涉訴信訪量作為衡量法院信訪工作成效的尺度。上級(jí)法院要給下法院減壓，院領(lǐng)導(dǎo)要給法官減壓，讓一線法官以輕松的心態(tài)投入到化解涉訴信訪工作中。要將群眾來(lái)“上訪”轉(zhuǎn)變?yōu)榉ü僦鲃?dòng)“下訪”，法官特別是法院領(lǐng)導(dǎo)要經(jīng)常到基層去、到群眾中去，察民情、解民意、化民憂。對(duì)群眾反映的信訪問題，能立即解決的應(yīng)就地解決，不能立即解決的要做好耐心細(xì)致的疏導(dǎo)教育工作并采取有效措施逐步解決。⑧要充分利用便民訴訟網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)和多元化解信訪機(jī)制，有效化解涉訴信訪。通過解決信訪人工作、生活、家庭等方面的實(shí)際問題和困難，最終達(dá)到息訴罷訪的目的。

第三，完善信訪立法，健全涉訴信訪工作制度。要盡快制定《信訪法》，對(duì)現(xiàn)行的《信訪條例》進(jìn)行全面的修改和完善，改變目前涉訴信訪依靠規(guī)定、條例、政策的狀況。在《信訪法》中明確規(guī)定涉訴信訪的范圍和內(nèi)容，如法院涉訴信訪的機(jī)構(gòu)設(shè)置、涉訴信訪終結(jié)制度等，讓法院的涉信訪工作有法可依，增強(qiáng)可操作性。

尊重司法終局性，明確涉訴信訪的范圍。第一，將部分抽象行政行為納入行政訴訟的受理范圍。要在全社會(huì)樹立司法終局性的觀念，當(dāng)前最務(wù)實(shí)的做法是適度擴(kuò)大法院對(duì)行政訴訟案件的受理和審查范圍，將狹義的抽象行政行為，即將除行政法規(guī)之外的其它具有普遍約束力的決定、命令行為納入行政訴訟的范圍，這不僅是適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，而且會(huì)從根本上化解一大批涉訴信訪案件，如土地征收、房屋拆遷、企業(yè)改制等。

第二，理順涉訴信訪各個(gè)環(huán)節(jié)，暢通群眾合法訴求的反映渠道。提升司法公信不是消除信訪，而是使涉訴信訪成為解決群眾問題的有效途徑。法院要充分保障信訪人的基本權(quán)利、提供各項(xiàng)便利，如法律指導(dǎo)、法律援助、網(wǎng)上查詢等。對(duì)承擔(dān)涉訴信訪接待職責(zé)卻拒不履行信訪受理義務(wù)的，或者未在規(guī)定時(shí)限、未按規(guī)定程序依法處理信訪事項(xiàng)的單位和個(gè)人，信訪人可以向法院紀(jì)檢監(jiān)察部門反映；法院如發(fā)現(xiàn)法官在處理涉訴信訪時(shí)有不作為、亂作為的，應(yīng)依法嚴(yán)肅處理，情節(jié)嚴(yán)重的應(yīng)給予黨紀(jì)政紀(jì)處分。

第三，規(guī)范涉訴信訪事項(xiàng)，明確涉訴信訪范圍。當(dāng)前涉訴信訪逐漸失之于寬泛，法院越來(lái)越多地開始處理本來(lái)不該由法院處理的信訪案件。同時(shí)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，社會(huì)利益更加多元化，新的社會(huì)關(guān)系正逐漸形成，法院的職能定位也在逐漸清晰，涉訴信訪工作也應(yīng)適應(yīng)這些變化，作出必要調(diào)整。應(yīng)按照“有限司法”的原則，通過立法和司法解釋對(duì)涉訴信訪的受理范圍進(jìn)行明確界定，以便真正發(fā)揮法院化解矛盾的優(yōu)勢(shì)，解決信訪問題。

增強(qiáng)司法獨(dú)立性，保障司法公正。第一，切實(shí)保障司法獨(dú)立，樹立法院司法權(quán)威。司法是社會(huì)公平正義的最后一道防線。要在群眾中樹立通過司法途徑解決信訪問題的理念，把能夠通過司法途徑解決的社會(huì)矛盾引導(dǎo)到司法軌道上來(lái)。黨政機(jī)關(guān)不能越俎代庖或干預(yù)法院辦案，尊重法院辦案的程序和裁決結(jié)果。各類媒體在報(bào)道重大或敏感案件時(shí)，要尊重客觀事實(shí)，不先入為主、不片面報(bào)道、不刺激群眾情緒。要營(yíng)造法院司法獨(dú)立的氛圍和法官獨(dú)立思考、自主判斷的司法環(huán)境。

第二，優(yōu)化配置基層司法資源，發(fā)揮基層法院和人民法庭在化解社會(huì)矛盾的主力軍和基礎(chǔ)性作用。各級(jí)法院要加大對(duì)人民法庭的人力、物力、財(cái)力的投入，切實(shí)解決基層法官隊(duì)伍不穩(wěn)定、辦案條件差、經(jīng)費(fèi)緊張的狀況。本著方便群眾訴訟和加大巡回審判力度的原則，合理設(shè)置和適當(dāng)增加人民法庭，讓群眾在法庭親身體會(huì)，看得到、聽得懂高效快捷的現(xiàn)代司法。要加強(qiáng)與基層黨組織、村委會(huì)、居委會(huì)、人民調(diào)解委員會(huì)的溝通協(xié)調(diào)，盡可能以調(diào)解、和解方式化解糾紛，真正實(shí)現(xiàn)“案結(jié)、事了、人和”。

第三，完善司法體制，切實(shí)落實(shí)法院的憲法地位。要確立起法院的憲法地位，確保司法的獨(dú)立性和權(quán)威性。要建立法院系統(tǒng)經(jīng)費(fèi)單列和中央統(tǒng)一撥付的體制，將法院經(jīng)費(fèi)列入國(guó)家預(yù)算，使各級(jí)法院擺脫地方政府在財(cái)、物上對(duì)法院的制約。進(jìn)一步推進(jìn)法官單獨(dú)序列，逐步使法官獨(dú)立于普通公務(wù)員，擺脫地方組織人事部門對(duì)法院人事工作的領(lǐng)導(dǎo)。要逐步完善法官職業(yè)保障制度，法官非因犯罪或因重大過錯(cuò)導(dǎo)致案件裁判錯(cuò)誤不受追究。逐步將法官等級(jí)與行政級(jí)別脫鉤，建立獨(dú)立的法官職務(wù)、級(jí)別、工資待遇晉升體系，徹底解除法官的后顧之憂。

（作者單位：重慶市第四中級(jí)人民法院）

【注釋】

①王翠英：“現(xiàn)代公信力的道德價(jià)值”，《光明日?qǐng)?bào)》，2005年7月26日。

②黃娟：“在應(yīng)然與實(shí)然之間—司法的公信力及司法權(quán)運(yùn)行過程中的信息失真”，《湘潭大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》，2002年第3期，第15頁(yè)。

③于慎鴻：“程序公正與司法公信力”，《南陽(yáng)師范學(xué)院學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版），2005年第8期，第20頁(yè)。

④孫應(yīng)征，劉國(guó)媛：“略論司法公信力之構(gòu)建”，《江漢大學(xué)學(xué)報(bào)》，2010年第1期，第33頁(yè)。

⑤張文顯：“構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的法律機(jī)制”，《中國(guó)法學(xué)》，2006年第1期，第44頁(yè)。

⑥鄭成良，張英霞：“司法公信力”，《上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2005年第5期，第26頁(yè)。

⑦李后龍：“關(guān)于創(chuàng)新工作機(jī)制提高司法公信力的實(shí)踐認(rèn)知”，《人民法院報(bào)》，2009年1月15日。

⑧吳兢：“多元糾紛解決機(jī)制，堅(jiān)持能動(dòng)司法的大創(chuàng)新”，《人民日?qǐng)?bào)》，2009年8月19日。

責(zé)編/豐家衛(wèi)（實(shí)習(xí)）