淺論高速公路與普通公路的路政管理差異

公路是指按照國(guó)家規(guī)定的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)修建，并經(jīng)公路主管部門驗(yàn)收認(rèn)定的城市間、城鄉(xiāng)間、鄉(xiāng)間可供汽車行駛的公共道路。高速公路作為公路技術(shù)等級(jí)最高的公路，是一個(gè)國(guó)家發(fā)達(dá)程度的重要標(biāo)志之一，它的建設(shè)帶動(dòng)了運(yùn)輸結(jié)構(gòu)的改善和運(yùn)輸服務(wù)水平的提高，也促進(jìn)了沿線產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。高速公路的路政管理作為高水平的公路行政管理與其他普通等級(jí)公路的路政管理有著明顯的差異。

高速公路的路政管理與普通等級(jí)公路的路政管理的基礎(chǔ)存在差異。這主要體現(xiàn)在：

1、技術(shù)等級(jí)差異

高速公路是國(guó)家公路技術(shù)等級(jí)分類中最高等級(jí)的公路，是專供汽車分向分車道行駛，并全部控制出入的多車道公路。由于它采取了控制出入、分隔行駛、汽車專用、全部或部分立交，以及采用了較高標(biāo)準(zhǔn)的、完善的交通設(shè)施，從而為汽車大量、快速、安全、舒適、連續(xù)地運(yùn)行創(chuàng)造了條件，成為國(guó)家干線公路網(wǎng)的骨架；是承擔(dān)主要城市、地區(qū)之間汽車高速運(yùn)輸?shù)耐ǖ?。而普通等?jí)公路由于是開放交通，雙向通行，行人、非機(jī)動(dòng)車等各種干擾因素限制了汽車的快速、安全通行，承擔(dān)著公路網(wǎng)中的集散功能。

2、建設(shè)主體差異

高速公路作為國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施，傳統(tǒng)意義上應(yīng)該作為公共產(chǎn)品是由政府來提供，但是隨著高速公路的快速發(fā)展，高速公路建設(shè)全部依靠政府的投入是不現(xiàn)實(shí)的，《中華人民共和國(guó)公路法》中就明確規(guī)定了國(guó)家鼓勵(lì)、引導(dǎo)國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織投資建設(shè)、經(jīng)營(yíng)公路。為了高速公路的發(fā)展，國(guó)家鼓勵(lì)各種資本投入到高速公路的建設(shè)，于是就應(yīng)運(yùn)而生了以項(xiàng)目融資、BOT、TOT等融資方式建設(shè)經(jīng)營(yíng)的高速公路。目前，這些國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織的資本在高速公路的建設(shè)主體中占較大比重。普通等級(jí)公路的建設(shè)資金主要來源于國(guó)家征收的燃油稅，其主要建設(shè)主體是國(guó)家，其他經(jīng)濟(jì)組織投資、經(jīng)營(yíng)的普通等級(jí)公路所占的比重很小。

路政管理是交通行政執(zhí)法的重要組成部分，是指縣級(jí)以上人民政府交通主管部門或者其設(shè)置的公路管理機(jī)構(gòu)，為維護(hù)公路管理者、經(jīng)營(yíng)者、使用者的合法權(quán)益，根據(jù)《中華人民共和國(guó)公路法》及其他有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，實(shí)施保護(hù)公路、公路用地及公路附屬設(shè)施的行政管理。由于高速公路和普通等級(jí)公路在管理基礎(chǔ)上存在很大的差異，對(duì)其進(jìn)行的路政管理也與普通等級(jí)公路的路政管理存在差異。

一、技術(shù)等級(jí)的差異導(dǎo)致路政管理的方式方法的差異

高速公路是技術(shù)等級(jí)最高的公路，就其路政管理內(nèi)容而言，與普通等級(jí)公路的路政管理的基本內(nèi)容是一致的，即保護(hù)路產(chǎn)、維護(hù)路權(quán)、保障公路安全通行。但是，對(duì)于高速公路而言上述路政管理內(nèi)容又賦予了新的內(nèi)涵和外延，在路政管理觀念、管理手段、管理方式上與普通等級(jí)公路存在差異。

1、路政管理理念的差異

普通等級(jí)公路屬于開放性公路，公路使用者對(duì)各種信息、物資、服務(wù)的獲取有很大的便利性，而高速公路采取全封閉、全立交、渠化通行、控制出入的管理方式，路產(chǎn)路權(quán)的管理工作量相對(duì)于普通等級(jí)公路要小，更多的是保障公路的安全暢通，為高速公路使用者提供安全的公路使用環(huán)境，也就是說，高速公路路政管理的理念更趨向于服務(wù)。例如：高速公路的養(yǎng)護(hù)施工秩序管理、路況信息服務(wù)、搶險(xiǎn)救護(hù)保障等。

2、路政管理手段差異

普通等級(jí)公路的使用者包括機(jī)動(dòng)車、非機(jī)動(dòng)車和行人，路網(wǎng)之間聯(lián)絡(luò)發(fā)達(dá)，公路使用者知曉應(yīng)對(duì)各種路況的應(yīng)急措施較易獲取，對(duì)路政管理手段沒有特異性要求，而高速公路是汽車專用道路，設(shè)施先進(jìn)、車流量大、車速快、突發(fā)事件多，高速公路路政管理必須具備先進(jìn)的監(jiān)控通信手段、精良的路政管理裝備，以便于及時(shí)獲取路況信息，作出快速反應(yīng)，采取有效對(duì)策。

3、路政管理方式差異

普通等級(jí)公路是開放式運(yùn)行，其路政管理是開放式的管理，是一種應(yīng)對(duì)式管理。高速公路是一個(gè)全封閉的、連續(xù)運(yùn)行的系統(tǒng)，高速公路路政管理是保障該系統(tǒng)安全高速運(yùn)行的重要環(huán)節(jié)，高速公路路政管理在規(guī)范上、標(biāo)準(zhǔn)上也有著更高的要求，所以，高速公路的路政管理必須是一種全時(shí)段、全方位、全區(qū)域的實(shí)時(shí)管理。

二、投資主體的差異導(dǎo)致路政管理的差異

1、路政管理的內(nèi)容差異

公路作為社會(huì)公共產(chǎn)品，路政管理的所有目的都是維護(hù)路產(chǎn)路權(quán)，服務(wù)公眾。但是，國(guó)家投資的普通等級(jí)公路（少量其他資本除外）與國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織投資的高速公路（基本是都是收費(fèi)公路）的路政管理中的“保護(hù)路產(chǎn)”的內(nèi)涵是不同的。國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織以BOT等方式所經(jīng)營(yíng)管理的高速公路，根據(jù)《公路法》和《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》的規(guī)定，國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織只是取得了在特許經(jīng)營(yíng)期間高速公路的收費(fèi)權(quán)益，這是依托在高速公路實(shí)物資產(chǎn)上的無形資產(chǎn)，包括收費(fèi)權(quán)、廣告經(jīng)營(yíng)權(quán)和服務(wù)設(shè)施經(jīng)營(yíng)權(quán)，并沒有取得收費(fèi)公路的資產(chǎn)所有權(quán)，公路實(shí)物資產(chǎn)的所有權(quán)仍屬國(guó)家所有。不管屬于哪種管理形態(tài)，也不管投資主體是誰、經(jīng)營(yíng)管理主體是誰，公路資產(chǎn)所有權(quán)都屬國(guó)家所有，但是在特許經(jīng)營(yíng)期間，這些高速公路的經(jīng)營(yíng)單位是獨(dú)立法人，有獨(dú)立財(cái)產(chǎn)權(quán)，高速公路路產(chǎn)具有國(guó)家財(cái)產(chǎn)和法人財(cái)產(chǎn)的雙重身份，是受法律保護(hù)的?！敖煌ㄐ姓鞴懿块T及其所屬的公路管理機(jī)構(gòu)”管理的目的不僅要保護(hù)國(guó)家的“路產(chǎn)路權(quán)”，還包括了國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織在特許經(jīng)營(yíng)期間高速公路經(jīng)營(yíng)者的用益物權(quán)（特指路產(chǎn)），保護(hù)路產(chǎn)不受侵犯，保障高速公路處于完好的技術(shù)狀態(tài)；同時(shí)還要監(jiān)督高速公路在特許經(jīng)營(yíng)期結(jié)束后向政府移交時(shí)，路產(chǎn)處于完整狀態(tài)。

2、路政法律關(guān)系的差異

保護(hù)路產(chǎn)的內(nèi)容和目的的差異，導(dǎo)致了路政法律關(guān)系的不同。 《中華人民共和國(guó)公路法》對(duì)此也十分明確地做了規(guī)定。當(dāng)公路路產(chǎn)損壞時(shí)，在政府投資建設(shè)的公路，“業(yè)主”是國(guó)家，公路管理機(jī)構(gòu)具有索賠權(quán)和行政管理權(quán)，不管收費(fèi)經(jīng)營(yíng)與否，路政管理機(jī)構(gòu)既作為行政執(zhí)法部門對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行行政處罰又代表國(guó)家對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行民事索賠追償。在國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織投資建設(shè)的高速公路，高速公路經(jīng)營(yíng)者由于在特許經(jīng)營(yíng)期間擁有用益物權(quán)，可以追究當(dāng)事人的民事責(zé)任，要求當(dāng)事人予以賠（補(bǔ)）償；公路管理機(jī)構(gòu)根據(jù)路產(chǎn)損壞的結(jié)果和性質(zhì)可以追究當(dāng)事人的行政責(zé)任，同時(shí)，還應(yīng)對(duì)高速公路經(jīng)營(yíng)者在特許經(jīng)營(yíng)期間的路產(chǎn)索賠后的完整情況予以監(jiān)督。

高速公路與普通公路的技術(shù)等級(jí)差異是其路政管理方式不同的根本原因，投資主體的差異是造成路政管理的部分法律關(guān)系不同的基本原因。只有抓住高速公路與普通公路的路政管理差異的原因，才能有針對(duì)性地理解其特殊性和一般性，提高公路管理機(jī)構(gòu)的路政管理水平。

（作者單位：宿州市公路局）

責(zé)編：劉冰石