事業(yè)單位養(yǎng)老改革再推進(jìn)

中國(guó)事業(yè)單位分布領(lǐng)域廣，單位數(shù)量多，人員隊(duì)伍龐大，具有3000多萬(wàn)職工，在我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有重要作用。但經(jīng)過(guò)多年運(yùn)行，事業(yè)單位客觀(guān)上也存在諸多弊端，如職能界定不清、供養(yǎng)人口太多、財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重，需要進(jìn)一步深化改革。特別是各類(lèi)事業(yè)單位由于取得經(jīng)費(fèi)的渠道不一樣，職工收入和養(yǎng)老待遇差別較大，引發(fā)企業(yè)和事業(yè)單位之間的相互攀比等矛盾。

按照國(guó)務(wù)院事業(yè)單位改革的精神，事業(yè)單位改革將按行政職能型、公益服務(wù)型、經(jīng)營(yíng)型三類(lèi)劃分，保留公益服務(wù)型事業(yè)單位，其他改為機(jī)關(guān)和企業(yè)。這不僅可以大幅削減事業(yè)單位規(guī)模和職工人數(shù)，減輕各級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)，而且可以提高公益服務(wù)類(lèi)事業(yè)單位的效率，為公益類(lèi)事業(yè)單位體制機(jī)制創(chuàng)新創(chuàng)造條件。

當(dāng)前中國(guó)的事業(yè)單位改革難在哪里？難在如何破解長(zhǎng)期以來(lái)事業(yè)單位依賴(lài)財(cái)政供給的慣性，其中一個(gè)重要方面是事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革滯后，養(yǎng)老待遇仍然由財(cái)政資金保障。

下一步通過(guò)建立事業(yè)單位之間統(tǒng)一規(guī)范的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，促進(jìn)事業(yè)單位之間人才的合理流動(dòng)和收入分配及養(yǎng)老待遇的大體均衡，這不僅有利于建立全社會(huì)統(tǒng)一、規(guī)范的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，而且為深化整個(gè)事業(yè)單位改革創(chuàng)造至關(guān)重要的條件。

自2009年1月28日人力資源和社會(huì)保障部正式下發(fā)《事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革方案》后，山西、上海、浙江、廣東和重慶五省市均按照國(guó)務(wù)院有關(guān)要求起草了實(shí)施方案，并開(kāi)展了測(cè)算工作。但是受多因素限制，各試點(diǎn)省市進(jìn)展緩慢。

一是改革范圍的確定有難度。按照規(guī)定，作為事業(yè)單位分類(lèi)改革的配套措施，事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革只適用于分類(lèi)改革后的公益類(lèi)事業(yè)單位工作人員。但目前事業(yè)單位分類(lèi)改革工作尚未完成，納入基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的公益性事業(yè)單位也就無(wú)法完全確定。

二是具體的改革方案難以出臺(tái)。由于事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革方案出臺(tái)時(shí)，尚未出臺(tái)績(jī)效工資制度。隨著績(jī)效工資制度改革的逐步到位，現(xiàn)行事業(yè)單位人員退休費(fèi)計(jì)發(fā)辦法將隨之發(fā)生較大的調(diào)整，必須考慮與事業(yè)單位績(jī)效工資制度的銜接問(wèn)題。因此，在各地事業(yè)單位績(jī)效工資制度實(shí)施到位之前，試點(diǎn)地區(qū)出臺(tái)基本養(yǎng)老制度改革具體方案的難度較大。

改革進(jìn)程中的難題

（一）如何與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和機(jī)關(guān)退休養(yǎng)老制度銜接。

上世紀(jì)90年代初期，我國(guó)開(kāi)始了對(duì)企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革，實(shí)行企業(yè)與個(gè)人共同承擔(dān)的“統(tǒng)賬結(jié)合”模式。而機(jī)關(guān)和事業(yè)單位職工的退休養(yǎng)老通常由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)，個(gè)人不承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

2009年1月，國(guó)家人力資源和社會(huì)保障部正式下發(fā)關(guān)于《事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革方案》，并首先在山西、上海、浙江、廣東、重慶五省市試點(diǎn)。改革的主要內(nèi)容包括：事業(yè)單位人員也要和城鎮(zhèn)企業(yè)職工一樣繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)，退休待遇與繳費(fèi)相聯(lián)系；養(yǎng)老金發(fā)放采用“老人老辦法，新人新制度”；基金逐步實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌；建立職業(yè)年金制度；建立基本養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制等。

此次試點(diǎn)改革進(jìn)展緩慢，遇到了很大阻力，其中一部分原因是改革整合了企業(yè)和事業(yè)單位兩個(gè)“碎片”，卻又造成公務(wù)員養(yǎng)老制度這一新的“碎片”，形成了新的不公平。

目前我國(guó)城鎮(zhèn)主要的基本退休制度包括三部分內(nèi)容。從大的方面講，城鎮(zhèn)企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)是第一個(gè)部分。截至2008年底全國(guó)參保職工為2.19億人，其中離退休人員大約5000萬(wàn)人，月人均退休金1080元；事業(yè)單位是第二個(gè)部分，全國(guó)3000多萬(wàn)名職工，月均養(yǎng)老金是企業(yè)退休職工的1.8倍，全國(guó)離退休費(fèi)支出1400億元，其中大約一半是財(cái)政撥款，一半是自籌；第三個(gè)部分是機(jī)關(guān)公務(wù)員退休人員，養(yǎng)老金水平是企業(yè)的2.1倍，全國(guó)1000多萬(wàn)名職工，每年大約700億元全額撥款。

從城鎮(zhèn)退休人員養(yǎng)老金三部分內(nèi)容和事業(yè)單位的分類(lèi)可看出，五省市改革試點(diǎn)遇阻事出有因，不可忽視，主要存在兩個(gè)問(wèn)題：

第一個(gè)問(wèn)題涉及到公平問(wèn)題。事業(yè)單位養(yǎng)老金處于第二個(gè)部分，比上不足，比下有余：與公務(wù)員相比，事業(yè)單位養(yǎng)老金要稍低一些，但此次改革試點(diǎn)卻明顯沒(méi)有將公務(wù)員包括進(jìn)來(lái)，并且公務(wù)員改革沒(méi)有預(yù)期，這自然成為事業(yè)單位攀比的參照系，也是民眾質(zhì)疑最為嚴(yán)厲的一個(gè)焦點(diǎn)，這是事業(yè)單位感到不公平的原因之一；與企業(yè)相比，企業(yè)可以搞活，工資上不封頂，工效掛鉤，尤其壟斷性行業(yè)和企業(yè)的退休金要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于事業(yè)單位，而事業(yè)單位退休金只是一個(gè)能“過(guò)得去”的平均數(shù)，退休前不能向高收入企業(yè)看齊，退休后卻要向低收入企業(yè)看齊，這是事業(yè)單位感到不公平的原因之二。

第二個(gè)問(wèn)題是改革方案的技術(shù)問(wèn)題。既然事業(yè)單位改革方案無(wú)論在繳費(fèi)設(shè)計(jì)還是在待遇計(jì)發(fā)方式等方面，其絕大部分內(nèi)容與企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)幾乎別無(wú)二致，那么，養(yǎng)老金水平下降就是不可避免的，這就是此次事業(yè)單位人員改革的預(yù)期：在替代率上講要從80%-90%下降到50%。

改革方案中沒(méi)有明確改革后養(yǎng)老金水平是否變化的預(yù)測(cè)和承諾，只籠統(tǒng)地提到要建立職業(yè)年金，但是沒(méi)有任何具體細(xì)節(jié)和彌補(bǔ)措施，任憑改革試點(diǎn)單位和不參加改革的事業(yè)單位憑空想象和任意猜測(cè)，試點(diǎn)省市參加改革單位人人自危，人心恐慌，非試點(diǎn)省份事業(yè)單位人員預(yù)期暗淡，消極回應(yīng)。這樣的結(jié)果和局面是此種改革方案的必然趨勢(shì)，如果發(fā)生在其他國(guó)家，其效果和后果也必然如此。

任何改革，如果沒(méi)有良好的預(yù)期，如果感到福利水平是“絕對(duì)”地下降，那么，這項(xiàng)改革勢(shì)必流產(chǎn)，或造成社會(huì)震動(dòng)。如此“碎片化的試點(diǎn)改革”和“前景暗淡的改革預(yù)期”，必然導(dǎo)致相互攀比，人為制造恐慌，其結(jié)果必將是難以推動(dòng)，這顯然等于增加了改革的政治成本，人為“拉長(zhǎng)”了改革的歷史進(jìn)程。

因此，事業(yè)單位養(yǎng)老制度改革成功與否，關(guān)鍵在于明確“一個(gè)為主”和“三個(gè)聯(lián)動(dòng)”。

所謂“一個(gè)為主”，即堅(jiān)持社會(huì)保障以公平為主的原則，統(tǒng)籌考慮機(jī)關(guān)、事業(yè)和企業(yè)退休人員的基本養(yǎng)老金調(diào)整，使不同單位同類(lèi)人員退休后的待遇水平保持比較合理的比例關(guān)系，逐步縮小待遇差距。

所謂“三個(gè)聯(lián)動(dòng)”，一是事業(yè)單位與公務(wù)員改革一起行動(dòng)，以避免互相攀比，相互掣肘，左顧右盼。作為公共部門(mén)，不要在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度上再人為分出三六九等；二是事業(yè)單位的三個(gè)類(lèi)別一起改革，在養(yǎng)老保險(xiǎn)上也不應(yīng)再次分出三六九等；三是事業(yè)單位改革與建立職業(yè)年金一起進(jìn)行，以彌補(bǔ)參加改革后降低的那部分，旨在給出預(yù)期，減少阻力，維持生活水平盡量不要降低，給所有人一個(gè)“定心丸”，實(shí)現(xiàn)平滑轉(zhuǎn)型，這是減少社會(huì)震動(dòng)的最好辦法，也是保證改革的最優(yōu)方案途徑。

（二）如何掌握好改革推進(jìn)力度和承受能力的協(xié)調(diào)性。

事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革既包括范圍、內(nèi)容、時(shí)機(jī)選擇，也包括改革成本及其支付、分擔(dān)比例等問(wèn)題。前者主要是推進(jìn)的力度或改革的進(jìn)程，后者是改革成本的籌集等。在實(shí)際改革中，必須把握好推進(jìn)力度和承受能力的關(guān)系，使改革能夠持續(xù)向前。

第一，在改革的順序上，首先面臨的是機(jī)關(guān)和事業(yè)單位誰(shuí)先改的問(wèn)題。當(dāng)前，事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度處于改革的前沿。但是，按一般邏輯分析，從試點(diǎn)、探路的角度看，機(jī)關(guān)和事業(yè)單位均可以列入試點(diǎn)，或者同時(shí)選擇其中一部分“先行先試”。在機(jī)關(guān)和事業(yè)單位長(zhǎng)期采用財(cái)政保障養(yǎng)老制度運(yùn)行狀態(tài)下，沒(méi)有哪一類(lèi)組織愿意首先改變。因而，如何盡力避免互相攀比，需要進(jìn)一步考量和探索。

與此同時(shí)，事業(yè)單位按照功能劃分，包括行政支持類(lèi)、公益類(lèi)和經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)服務(wù)類(lèi)，除了經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)服務(wù)類(lèi)事業(yè)單位多已依照企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)金外，行政支持類(lèi)和公益類(lèi)執(zhí)行參差不齊，但最終退休后的養(yǎng)老待遇均按在職工資（檔案工資）的一定比例支取，與繳費(fèi)多少無(wú)關(guān)。在這種情況下，是所有事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)一起改，還是待分類(lèi)后逐步改，從哪一類(lèi)開(kāi)始，都需要做深入研究。特別是在分類(lèi)改革還未完成，而2008年提出的試點(diǎn)方案覆蓋范圍卻定位分類(lèi)后的公益類(lèi)事業(yè)單位，致使改革無(wú)從著手。

第二，要充分考慮改革承受能力問(wèn)題，以利于形成持續(xù)變革的動(dòng)力。事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革是對(duì)民眾社會(huì)公正訴求的一種回應(yīng)，要逐步調(diào)整現(xiàn)有的退休養(yǎng)老制度，實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶(hù)結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)現(xiàn)從“退休養(yǎng)老制度”到“社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”的轉(zhuǎn)變。改革中，必然需要一定的“變軌”成本。事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革成本主要包括誘導(dǎo)直接參與者接受的額外補(bǔ)償及制度設(shè)計(jì)運(yùn)行的成本等。改革成本的支付主要靠財(cái)政資金。

從目前的財(cái)政狀況看，有一定的財(cái)力支持改革，可以促進(jìn)消費(fèi)，進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和發(fā)展。但是，如果將財(cái)政資金過(guò)多地用于支付改革成本，自然會(huì)壓縮財(cái)政資金的使用范圍和力度，降低使用效率，不利于在宏觀(guān)調(diào)控中運(yùn)用政府財(cái)政手段。因此，改革中要充分考慮改革的效率和成本，防止單純追求推進(jìn)速度。

（三）如何解決好改革后基金收支缺口與地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。

基金收支情況是確定改革實(shí)施方案的基礎(chǔ)，財(cái)政負(fù)擔(dān)情況是制定財(cái)政補(bǔ)助政策的依據(jù)，測(cè)算的結(jié)果勢(shì)必對(duì)試點(diǎn)地區(qū)未來(lái)較長(zhǎng)時(shí)間的財(cái)政收支狀況產(chǎn)生一定影響。對(duì)于當(dāng)前我國(guó)基本養(yǎng)老基金是否存在缺口，反映不一。目前，我國(guó)養(yǎng)老金的缺口到底有多大，各方測(cè)算的口徑也尚不統(tǒng)一。

已經(jīng)進(jìn)行試點(diǎn)的省份對(duì)于實(shí)行事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革前后基金收支情況和地方財(cái)政負(fù)擔(dān)進(jìn)行了測(cè)算，由于參保范圍選取、財(cái)政補(bǔ)助比例設(shè)定、做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)比例選取以及養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)征繳率設(shè)定的不同，測(cè)算結(jié)果也不盡一致。有的試點(diǎn)省份測(cè)算結(jié)果是增加了財(cái)政負(fù)擔(dān)，有的認(rèn)為沒(méi)有增加，反而會(huì)減輕財(cái)政支出。認(rèn)為增加財(cái)政負(fù)擔(dān)的省份要求中央財(cái)政增加對(duì)地方的補(bǔ)助。中央財(cái)政是否對(duì)地方開(kāi)展事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革試點(diǎn)給予補(bǔ)助，取決于改革是否過(guò)多地增加了地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，并據(jù)此在制定財(cái)政配套政策時(shí)統(tǒng)籌確定。

由于目前測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)不一，測(cè)算結(jié)果難以反映真實(shí)情況，在地方財(cái)政負(fù)擔(dān)不明晰的情況下，不宜簡(jiǎn)單確定中央財(cái)政的補(bǔ)助政策。再者，由于目前事業(yè)單位分類(lèi)改革不到位，財(cái)政配套政策難以具體明確，因此，財(cái)政對(duì)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的補(bǔ)助政策也難以先行明確。事實(shí)上，即使下一步中央財(cái)政對(duì)事業(yè)單位做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)所需資金予以補(bǔ)助，也不能簡(jiǎn)單比照企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)的補(bǔ)助政策，因?yàn)閲?guó)家出臺(tái)事業(yè)單位退休費(fèi)調(diào)整政策時(shí)，已經(jīng)安排了財(cái)力性補(bǔ)助，改革后這部分財(cái)力性補(bǔ)助依然會(huì)予以保留。

在此，需要說(shuō)明的是，無(wú)論改革后地方財(cái)政負(fù)擔(dān)是增加還是減小，財(cái)政補(bǔ)貼政策如何確定，負(fù)擔(dān)如何劃分，都應(yīng)該把過(guò)渡性養(yǎng)老金水平作為事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的核心問(wèn)題來(lái)研究，只有確定了合理的過(guò)渡性養(yǎng)老金水平，特別是“中人”和“新人”的待遇，才能保證改革試點(diǎn)工作的順利開(kāi)展。

（四）如何統(tǒng)籌好試點(diǎn)地區(qū)與非試點(diǎn)地區(qū)人員待遇調(diào)整。

目前，事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革是根據(jù)2009年1月，國(guó)家人力資源和社會(huì)保障部下發(fā)的《事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革方案》，首先在山西、上海、浙江、廣東、重慶五省市試點(diǎn)。由于我國(guó)各省市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，財(cái)政狀況差異，績(jī)效工資改革進(jìn)度不同，事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)模式目前也不盡相同。未來(lái)的改革勢(shì)必要向全國(guó)推開(kāi)，因此，應(yīng)統(tǒng)籌考慮試點(diǎn)地區(qū)和非試點(diǎn)地區(qū)事業(yè)單位人員待遇的調(diào)整問(wèn)題。

一是統(tǒng)籌考慮養(yǎng)老待遇調(diào)整的頻率問(wèn)題。既要研究試點(diǎn)地區(qū)事業(yè)單位退休人員基本養(yǎng)老金時(shí)間或頻率，也要考慮非試點(diǎn)地區(qū)的調(diào)整頻率問(wèn)題。如，對(duì)試點(diǎn)地區(qū)與非試點(diǎn)地區(qū)是一樣隨統(tǒng)一的事業(yè)單位退休費(fèi)調(diào)整一并進(jìn)行，還是定期根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和物價(jià)變動(dòng)情況進(jìn)行調(diào)整，需要研究明確。二是統(tǒng)籌考慮養(yǎng)老待遇調(diào)整幅度（標(biāo)準(zhǔn)）問(wèn)題。研究明確試點(diǎn)地區(qū)事業(yè)單位退休人員基本養(yǎng)老金的調(diào)整幅度，是大體與非試點(diǎn)地區(qū)退休費(fèi)調(diào)整水平相當(dāng)，還是與企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金調(diào)整水平一致，也需要綜合考慮。

（五）如何發(fā)揮好相關(guān)制度改革綜合配套的協(xié)同性。

分類(lèi)推進(jìn)，是事業(yè)單位改革的基本方向，涉及到的內(nèi)容包括管理體制、治理方式、機(jī)構(gòu)編制、人事制度、收入分配、養(yǎng)老保險(xiǎn)、財(cái)政體制等等。

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，是事業(yè)單位改革極為關(guān)鍵的一項(xiàng)。如果不能很好地解決事業(yè)單位改革前后的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇問(wèn)題，特別是不能給改革后的事業(yè)單位工作人員一個(gè)良好的預(yù)期，改革將極難推進(jìn)。但是，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革更要與事業(yè)單位改革的各“部件”密切配合，綜合配套，分類(lèi)展開(kāi)。

事業(yè)單位的現(xiàn)有管理體制和運(yùn)行機(jī)制，包括機(jī)構(gòu)編制、人事制度、收入分配制度和財(cái)政政策等都需要與養(yǎng)老保險(xiǎn)制度同時(shí)改革，互為橋梁。要著力消除制約事業(yè)單位和公益事業(yè)發(fā)展的體制性障礙，建立起功能明確、治理完善、運(yùn)行高效、監(jiān)管有力的管理體制和運(yùn)行機(jī)制?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于分類(lèi)推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》指出，要改革管理體制、建立健全法人治理結(jié)構(gòu)、深化人事制度改革、深化收入分配制度改革、推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)制度改革、加強(qiáng)對(duì)事業(yè)單位的監(jiān)督等。

但在管理體制方面，依然存在政事不分和管辦不分等情況，事業(yè)單位還存在依據(jù)級(jí)別享受養(yǎng)老保險(xiǎn)的問(wèn)題。在運(yùn)行機(jī)制上，沒(méi)有形成獨(dú)立的法人治理結(jié)構(gòu)，多根據(jù)行政機(jī)關(guān)模式運(yùn)轉(zhuǎn)。在機(jī)構(gòu)編制和人事制度方面，欠缺動(dòng)態(tài)管理意識(shí)，未能很好地根據(jù)現(xiàn)實(shí)條件變化做出調(diào)整，不能完全適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展需要。在財(cái)政體制上，還存在“吃大鍋飯”、“金飯碗”等情況，不能很好地體現(xiàn)事業(yè)單位的工作績(jī)效。在收入分配中，還存在“平均主義”等問(wèn)題。由此，延伸出人事制度和收入分配制度上的諸多問(wèn)題，很難形成有效的激勵(lì)約束機(jī)制，降低了收入和養(yǎng)老激勵(lì)效果。

為此，需要進(jìn)一步思考事業(yè)單位包括養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在內(nèi)的各項(xiàng)制度綜合配套改革，協(xié)同改革，避免彼此制約，為全面推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)奠定基礎(chǔ)。

改革再推進(jìn)之途

如何解決改革中遇到的難點(diǎn)，切實(shí)推進(jìn)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，是需要深入研究的重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

根據(jù)前述分析，并適當(dāng)借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，現(xiàn)就我國(guó)下一步事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革思路，提出下述政策建議：

（一）事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度應(yīng)與行政機(jī)關(guān)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度統(tǒng)一并同步改革。

我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度改革“碎片化”現(xiàn)象嚴(yán)重，就養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革而言也是如此，按企業(yè)、事業(yè)、機(jī)關(guān)、農(nóng)村、城鎮(zhèn)居民分別建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，繳費(fèi)率、支付待遇、管理辦法都不一樣，不僅造成養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不統(tǒng)一、不規(guī)范，也帶來(lái)待遇差距的擴(kuò)大和管理成本過(guò)高，形成制度內(nèi)的不公平。如果行政事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度分開(kāi)改革，不僅制度不公平，而且實(shí)踐證明改革難以推動(dòng)。五省市事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)進(jìn)展緩慢就是證明。

美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)、日本等國(guó)政府雇員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度表明，政府雇員包括機(jī)關(guān)與所屬事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是統(tǒng)一的，并沒(méi)有分設(shè)。因此，我國(guó)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革不能單獨(dú)展開(kāi)，而應(yīng)與行政機(jī)關(guān)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革統(tǒng)一進(jìn)行。

通過(guò)建立統(tǒng)一的行政事業(yè)養(yǎng)老管理體制，可以節(jié)省管理成本；統(tǒng)一繳費(fèi)辦法和發(fā)放辦法，有利于消除因制度分設(shè)帶來(lái)的繳費(fèi)和待遇懸殊問(wèn)題；統(tǒng)一行政事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，還有利于提高養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的統(tǒng)籌調(diào)劑能力，提高養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，為建立城鎮(zhèn)統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)制度奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

更重要的是，行政事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)同步改革，這是一種正確的改革策略，同步改革有利于改革的推進(jìn)；只改事業(yè)單位而不改行政機(jī)關(guān)，必然會(huì)導(dǎo)致像現(xiàn)在這樣，改革止步不前。

（二）按照“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)加職業(yè)年金”方式完善現(xiàn)行試點(diǎn)的事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

現(xiàn)行《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)改革試點(diǎn)方案》規(guī)定，實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶(hù)相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，由單位和個(gè)人共同繳費(fèi)，單位一般按職工工資總額的20%繳費(fèi)，個(gè)人按不超過(guò)工資總額的8%繳費(fèi)，單位繳費(fèi)進(jìn)入社會(huì)統(tǒng)籌基金，個(gè)人繳費(fèi)進(jìn)入個(gè)人賬戶(hù)基金；個(gè)人繳費(fèi)滿(mǎn)15年，就可以領(lǐng)取基本養(yǎng)老金，基本養(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金與個(gè)人賬戶(hù)養(yǎng)老金組成，退休時(shí)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)以當(dāng)?shù)厣夏甓仍趰徛毠ぴ缕骄べY和本人指數(shù)化月平均繳費(fèi)工資的平均值為基數(shù)，繳費(fèi)每滿(mǎn)一年發(fā)給1%。適當(dāng)考慮工資增長(zhǎng)和物價(jià)上漲對(duì)基本養(yǎng)老金發(fā)放的影響。

按照上述辦法，事業(yè)單位退休職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金只能按當(dāng)?shù)卦趰徛毠て骄べY的15%發(fā)放，比現(xiàn)行企業(yè)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金發(fā)放比例20%還要低，而作為補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的職業(yè)年金如何建立和發(fā)放沒(méi)有作具體規(guī)定，結(jié)果將是事業(yè)單位退休職工養(yǎng)老金待遇不僅比老職工退休待遇低，還比企業(yè)職工退休養(yǎng)老金待遇低，這也是當(dāng)前事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革難以推進(jìn)的一個(gè)重要原因。

因此，要對(duì)現(xiàn)行事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度試點(diǎn)辦法做適當(dāng)調(diào)整和改革。一是調(diào)整事業(yè)單位退休職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金發(fā)放辦法，適當(dāng)提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金發(fā)放比例，繳費(fèi)滿(mǎn)15年的以不低于當(dāng)?shù)卦趰徛毠ぴ戮べY的20%為宜。二是要同時(shí)出臺(tái)事業(yè)單位職工職業(yè)年金辦法。按照國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，職業(yè)年金采取單位或個(gè)人強(qiáng)制繳費(fèi)形式，可以由單位和個(gè)人共同繳費(fèi)，也可以只由單位繳費(fèi)，繳費(fèi)率不超過(guò)8%為宜，采取個(gè)人賬戶(hù)完全積累形式，由政府或部門(mén)年金理事會(huì)管理，并監(jiān)管基金的投資運(yùn)營(yíng)。三是中央部門(mén)事業(yè)單位在人保部設(shè)立中央事業(yè)單位養(yǎng)老金統(tǒng)籌管理機(jī)構(gòu)，或掛靠養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理司，由其制定事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理政策。四是發(fā)放特別定向國(guó)債，做好事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資運(yùn)營(yíng)工作，確?；鸬陌踩驮鲋?。

（三）切實(shí)做好“中人”基本養(yǎng)老金和職業(yè)年金債務(wù)彌補(bǔ)方案。

按照“老人老辦法、新人新辦法”的改革原則，事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革前退休的老人按照原來(lái)由各級(jí)財(cái)政撥付退休金的辦法統(tǒng)一安排，新人則完全按新辦法執(zhí)行，剩下處于老人與新人之間的“中人”，新養(yǎng)老保險(xiǎn)制度推行前有若干年沒(méi)有繳費(fèi)，使“中人”養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌基金和個(gè)人賬戶(hù)基金形成缺口，產(chǎn)生基本養(yǎng)老金和職業(yè)養(yǎng)老金隱性債務(wù)，必須由國(guó)家統(tǒng)一制定養(yǎng)老金債務(wù)彌補(bǔ)方案進(jìn)行彌補(bǔ)。這筆隱性債務(wù)規(guī)模取決于“中人”在繳費(fèi)人數(shù)中所占比重大小，“中人”占比越大意味著隱性債務(wù)越大，隨著老齡化率提高，“中人”占比會(huì)越來(lái)越高，如果不及時(shí)彌補(bǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)，勢(shì)必影響?zhàn)B老金的支付，導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)收支的不可持續(xù)。建議通過(guò)出售部分國(guó)有資產(chǎn)和增加財(cái)政對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投入，建立“中人”債務(wù)清償基金，彌補(bǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)。

為了確?！爸腥恕蓖诵荽霾唤档?，可以采取新制度推行前的工作年限按老辦法計(jì)算養(yǎng)老金，新制度推行后的繳費(fèi)年限按新辦法發(fā)放養(yǎng)老金。在新制度推行前參加工作25年-30年的，按退休前月工資的85%加上個(gè)人賬戶(hù)余額一定比例發(fā)放養(yǎng)老金；新制度推行前參加工作15年-25年的，按退休前月工資75%加上個(gè)人賬戶(hù)余額的一定比例發(fā)放；15年以下的，按個(gè)人退休前月工資的60%和當(dāng)?shù)卦趰徛毠ぴ缕骄べY的20%總和除以2，加上個(gè)人賬戶(hù)余額的一定比例，發(fā)放養(yǎng)老金。只有這樣，才能確保事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的順利進(jìn)行和可持續(xù)發(fā)展。

（四）對(duì)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革帶來(lái)的財(cái)政負(fù)擔(dān)要有清醒認(rèn)識(shí)。

公益服務(wù)類(lèi)事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)供應(yīng)主要由政府財(cái)政承擔(dān)，事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革也將主要由財(cái)政承擔(dān)，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中的社會(huì)統(tǒng)籌部分由各級(jí)財(cái)政預(yù)算安排，職業(yè)年金中單位繳費(fèi)部分也要從財(cái)政預(yù)算中安排，老職工的退休金需財(cái)政從經(jīng)費(fèi)預(yù)算中安排，“中人”養(yǎng)老金隱性債務(wù)需部分由財(cái)政預(yù)算安排。

從中央財(cái)政與地方財(cái)政的關(guān)系看，中央財(cái)政承擔(dān)中央事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)基金應(yīng)由財(cái)政承擔(dān)的部分，地方財(cái)政要承擔(dān)本級(jí)政府事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)基金應(yīng)由財(cái)政承擔(dān)的部分，與此同時(shí)，對(duì)中西部地區(qū)財(cái)政比較困難的省份中央財(cái)政承擔(dān)部分養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的轉(zhuǎn)移支付，無(wú)論是實(shí)行“省級(jí)統(tǒng)籌”還是“全國(guó)統(tǒng)籌”都是如此。

因此，盡管在事業(yè)單位改革之后事業(yè)單位范圍和人數(shù)會(huì)有較大壓縮，但事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革對(duì)各級(jí)財(cái)政支出負(fù)擔(dān)在一定時(shí)期將會(huì)是增加的。