鐵路改革尋路

“中華人民共和國鐵道部”換牌為“中國鐵路總公司”已近半月，鐵路大改革的話題卻并無冷卻跡象。以此為題的公共論壇、課題層出不窮，從票價形成到制度頂層設(shè)計，討論達到鐵路改革十余年的最高潮。

從上個世紀起，“鐵路王國”將要市場化的消息便從未間斷，方案幾易其稿卻難成定論，暗中博弈也使得這個龐大的閉環(huán)系統(tǒng)一直躊躇不前。直至3月10日《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》確定撤銷鐵道部。

“中國鐵路總公司成立，很多遺留問題仍沒有解決：債務(wù)怎么解決？新成立的是個什么樣的特殊企業(yè)法人？公益性運輸怎么補貼？這些都沒有著落。政企分開只是一個序幕。”曾參與2001年、2007年和2011年三次鐵路改革方案討論的北京交通大學(xué)教授趙堅說。然而，根據(jù)國務(wù)院的安排，從2013年至2017年鐵路改革實施計劃，僅有組建中國鐵路總公司一項。這意味著，未來五年，國有鐵路系統(tǒng)一家獨大的壟斷格局將持續(xù)。

多位改革參與者均認為，未來鐵路改革方案的出臺，先決條件是妥善處理既有巨額債務(wù)，理順鐵路產(chǎn)權(quán)難題。改革之路行百里者半九十，如果僅實施政企分開的“半步改革”，則將重蹈另一基礎(chǔ)性領(lǐng)域——電力改革的覆轍。

電力改革在上世紀90年代僅僅實施了政企分開的第一步。然而到二十年后欲進行第二步“拆分”改革之時，“經(jīng)濟怪物”已經(jīng)蔚然成型，以巨大的博弈能力阻撓決策者的改革實施，使得方案幾近流產(chǎn)，其問題遺留至今。與此同時，電力改革停滯也造成了大量國有資產(chǎn)損失和上下游領(lǐng)域改革的“腸梗阻”，決策者當引以為鑒。

——編者

與中華人民共和國同齡的鐵道部，已經(jīng)正式退出歷史舞臺。

3月28日，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于實施〈國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案〉任務(wù)分工的通知》。其中，2013年列第一位的任務(wù)，便是組建中國鐵路總公司。

鐵路改革“上路”迅速。

3月10日，《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》公布。

四天之后，已存在64年的鐵道部被撤銷。同日，中國鐵路總公司完成企業(yè)注冊登記。

又過了三天，中國鐵路總公司掛牌。

短短的半個月，“秒殺”了中國鐵路改革數(shù)十年的蹉跎。如今，改革終于向前邁了半步，但，也僅僅是半步。

從上世紀末以來，“鐵路王國”要改革的消息就未間斷。作為計劃經(jīng)濟下的產(chǎn)物，鐵道部既是鐵路行業(yè)的行政主管部門，又直接經(jīng)營鐵路運輸企業(yè)。在邁向市場經(jīng)濟途中，這個龐大的閉環(huán)系統(tǒng)已經(jīng)走到盡頭。

“政企分開只是一個序幕?！痹鴧⑴c2001年、2007年和2011年三次鐵路改革方案討論的北京交通大學(xué)教授趙堅說：“中國鐵路總公司成立，很多遺留問題沒有解決：債務(wù)怎么解決？新成立的是個什么樣的特殊企業(yè)法人？公益性運輸怎么補貼？這些都沒有著落。”

其實，鐵路改革的目標清晰可見：更多引入多元化的資本，建立競爭秩序，以形成一個運轉(zhuǎn)高效而有序的系統(tǒng)。但通向這個目標的現(xiàn)實路徑卻荊棘叢生。

“現(xiàn)在來看，民營資本可能更難進入，鐵道部雖然撤了，架構(gòu)還沒有改，尤其是轉(zhuǎn)企之后，效益好的線路不會給民營資本，而在投融資領(lǐng)域，沒有合適的運營收益，怎么回收投入？” 國家發(fā)展和改革委員會綜合運輸研究所研究員羅仁堅說：“接下來就要看總公司下一步怎么分解?！?/p>

目前緊迫的問題是，剛剛組建的中國鐵路總公司作為中央管理的國有獨資企業(yè)，擁有200萬員工、注冊資金1.036萬億元，固定資產(chǎn)超過4.3萬億元，這樣體量龐大的超級壟斷性公司，在繼承鐵道部資產(chǎn)同時，如何能摒棄鐵路系統(tǒng)原有的種種弊病，轉(zhuǎn)身成為一家真正的現(xiàn)代企業(yè)。

政企分開第一步

根據(jù)國務(wù)院機構(gòu)改革方案，原鐵道部職能被一分為三：擬訂鐵路發(fā)展規(guī)劃和政策的行政職責(zé)劃入交通運輸部；組建國家鐵路局，由交通運輸部管理，承擔鐵道部的其他行政職責(zé)；組建中國鐵路總公司，承擔鐵道部的企業(yè)職責(zé)，負責(zé)鐵路運輸統(tǒng)一調(diào)度指揮，經(jīng)營鐵路客貨運輸業(yè)務(wù)，承擔專運、特運任務(wù)，負責(zé)鐵路建設(shè)，承擔鐵路安全生產(chǎn)主體責(zé)任等。

交通運輸部部長楊傳堂對此次改革的評價是，“鐵道部的相關(guān)職能并入交通運輸部，我國綜合交通運輸管理體制由此形成。這次改革是2008年綜合交通運輸體系改革的深化，其核心是進一步轉(zhuǎn)變政府職能?！?/p>

參與國內(nèi)電信和電力行業(yè)體制改革方案設(shè)計的中國社科院規(guī)制與競爭研究中心主任張昕竹，也曾親歷鐵道部十年改革之路。

張昕竹回憶，上世紀末開始的大規(guī)模壟斷行業(yè)改革直指電信、電力、鐵路和民航四大壟斷行業(yè)。當時國務(wù)院成立了壟斷行業(yè)改革領(lǐng)導(dǎo)小組，由時任總理朱基總負責(zé)，時任體改辦主任王歧山和當時的發(fā)改委副主任張國寶具體執(zhí)行。

當年，這些行業(yè)面臨的是呆賬壞賬叢生、資不抵債、效率低下、供給不足等種種問題。隨后推出的電力、民航、電信三大行業(yè)改革，解決了政企分開、監(jiān)管體制和競爭模式的問題。唯一沒有改革的就是鐵路。

“當時考慮的是中國鐵路的發(fā)展需要投資，鐵路改革被擱置?！睆堦恐穹Q。

彼時的鐵道部部長傅志寰，是鐵路改革的強力擁護者。2002年10月18日的國務(wù)院新聞辦公室記者招待會上，傅志寰解釋：“鐵路的改革方案推出比較晚，主要是因為鐵路的運能緊張、系統(tǒng)復(fù)雜龐大，對它改革的研究、改革的實施要慎重，但鐵路改革將繼續(xù)推進……今后鐵路改革的著眼點主要在于政企分開、企業(yè)重組走向市場方面以及主輔分離、干支分離、減員提效等方面?！?/p>

2003年，劉志軍接替傅志寰出任鐵道部部長，其在任八年間，在“集中力量辦大事”的理念下，推動鐵路建設(shè)“跨越式發(fā)展”。

2007年國家發(fā)改委再提鐵道部改革方案，方案設(shè)計集中于“是否需要統(tǒng)一調(diào)度指揮”，直指鐵路市場化。時任總理溫家寶對發(fā)改委與鐵道部表示，“沒討論清楚的方案不要往上送”，該方案因不成熟，一直未得上報。

直至2011年，傅志寰和中國工程院院長周濟負責(zé)鐵道部大部制改革課題，這次課題的設(shè)定是有關(guān)鐵道部政企分開，也就是目前方案的雛形。同年6月8日，鐵道部向各鐵路局及專業(yè)公司，下發(fā)了《關(guān)于加快轉(zhuǎn)變鐵路發(fā)展方式確立國家鐵路運輸企業(yè)市場主體地位的改革推進方案》。核心是，按照政企分開的要求，轉(zhuǎn)變鐵道部職能，擴大鐵路運輸企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)，確立鐵路局的市場主體地位。

按照鐵道部的計劃，2011年的任務(wù)是制定、完善方案，2012年進入方案的全面實施階段。方案頒布后，鐵道部政法司、財務(wù)司、運輸局等相關(guān)司局又出臺了系列配套政策措施。

即便如此，鐵道部并未在2012年實現(xiàn)“政企分開”。作為鐵道部主要借款方，世界銀行在這一年發(fā)布報告稱，鐵道部應(yīng)并入大交通運輸部，成立國家鐵路管理局，鐵道部作為所有鐵路資產(chǎn)所有者的角色應(yīng)終止。

報告基于對澳大利亞、巴西、加拿大、法國、德國、日本、俄羅斯、美國等八個國家鐵路行業(yè)的研究，得出鐵路體制發(fā)展相似規(guī)律：交通運輸部負責(zé)管理和制定統(tǒng)籌多種運輸方式的綜合交通運輸政策；政府的政策制定和規(guī)管職能與鐵路服務(wù)的商業(yè)運營分離；無論民營國有，均普遍采取公司化治理結(jié)構(gòu)來提供鐵路服務(wù)；同時有多個服務(wù)提供商；客貨運業(yè)務(wù)在部門或制度上分離。

鐵路重債壓身

2013年3月14日，國務(wù)院批復(fù)組建中國鐵路總公司的有關(guān)問題時明確98087fdf6d5f1e127754c1405dd78598，“將原鐵道部相關(guān)資產(chǎn)、負債和人員劃入中國鐵路總公司?！薄爸袊F路總公司承繼原以鐵道部名義簽訂的債權(quán)債務(wù)等經(jīng)濟合同、民事合同、協(xié)議等權(quán)利和義務(wù)；妥善解決原鐵道部及下屬企業(yè)負債，國家原有的相關(guān)支持政策不變，在中央政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，綜合采取各項措施加以妥善處理，由財政部會同國家有關(guān)部門研究提出具體處理方式。”

這意味著，鐵路總公司將承繼此前鐵道部的所有債務(wù)。

鐵路債務(wù)無疑是目前鐵路最為顯現(xiàn)的問題。根據(jù)鐵道部的公開數(shù)據(jù)，截至2012年9月末，鐵道部總資產(chǎn)4.3萬億元，總負債2.66萬億元——已接近2008年的4倍，資產(chǎn)負債率達到61.8%。其中，長期負債達到2.12萬億元，年利息約150億元。

自2011年以來，鐵道部逐步進入還款高峰。輿論對鐵路債務(wù)的關(guān)注，大都因為鐵道部在實現(xiàn)政企分開之后，其龐大的債務(wù)負擔將由誰來承擔，是財政兜底，還是通過票價上漲而由公眾買單，或是通過債務(wù)重組等市場手段進行消解。

鐵路巨額債務(wù)大部分來源于前任鐵道部部長劉志軍所選擇的“負債式發(fā)展模式”，鐵道部包攬從引進技術(shù)、融資到建設(shè)的整個環(huán)節(jié)，由鐵道部統(tǒng)一談判引進國外高鐵技術(shù)。在此期間，鐵路債務(wù)余額逐年大幅度上升，基建投資從2004年的532億元猛增到2010年的7009億元，其中大部分投資都是鐵路部門通過貸款、發(fā)債及各種短期融資方式籌集的。

“從那時起，鐵道部的負債率開始攀升，2004年之前維持在30%-40%之間，比較穩(wěn)定。2009年鐵道部資產(chǎn)負債率為53%，2010年上半年已上升到54.3%?，F(xiàn)在已經(jīng)上升到61.8%。”國家發(fā)改委綜合運輸研究所運輸管理研究室主任劉斌說。

隨著負債率的攀升，鐵路融資出現(xiàn)困難。2011年7月21日，鐵道部發(fā)行年內(nèi)第三期短期融資債券，200億元的發(fā)行規(guī)模最終有效投標只有187.3億元，遭遇鐵道債歷史上首次流標。

不僅如此，一些客運專線還發(fā)生多起農(nóng)民工討薪事件。而一些主要鐵路企業(yè)也曾聯(lián)名給國務(wù)院寫信反映資金緊張問題。鐵道部亦在謀求國家財政的支持，希望財政部對鐵路債進行擔保，因為財政擔保需要經(jīng)人大討論，財政部最終提出適當減免稅收，將利息所得稅減半的辦法增援。

2011年9月底的國務(wù)院常務(wù)會議決定，由發(fā)改委牽頭協(xié)調(diào)央行、銀監(jiān)會、四大行、國開行等相關(guān)部門，處理鐵路融資問題。國務(wù)院還于10月12日下發(fā)《發(fā)改委關(guān)于明確中國鐵路建設(shè)債券政府支持性質(zhì)的復(fù)函》，指出：“經(jīng)國務(wù)院批準，你部發(fā)行的中國鐵路建設(shè)債券為政府支持債券。”這一新鮮的叫法雖沒有承認財政擔保，鐵路債券的擔保仍然是鐵路建設(shè)基金。但在市場看來，這已經(jīng)是財政兜底的意思。

“發(fā)改委的文件已經(jīng)明確表明鐵路債券應(yīng)該是政府信用擔保的?！焙暝醋C券固定收益部總經(jīng)理吳志紅說。

“這其實是國家財政背書?！北本┙煌ù髮W(xué)教授榮朝和也對《財經(jīng)》記者表示，鐵路部門所有的貸款和發(fā)債都是建立在國家信用基礎(chǔ)之上的，因此在其債務(wù)出現(xiàn)違約的情況下，這些“或有債務(wù)”將會立即轉(zhuǎn)變?yōu)橹醒胴斦闹苯迂?zé)任，這種不正常提高鐵路債務(wù)信用等級的做法，促使借貸雙方對風(fēng)險防范都采取了機會主義的態(tài)度。

鐵路負債的不穩(wěn)定因素，也已開始顯現(xiàn)。2011年下半年鐵路獲得的3000億元新債務(wù)資金被明確為“維穩(wěn)安定資金”，用于償還鐵路建設(shè)欠款，并進行即時追蹤審計。

鐵路部門身負重債的另一面是償還能力孱弱。

一方面由于鐵路運輸價格受到管制，一直處于較低水平，近年來運輸成本又不斷上升，使得鐵道部的盈利水平低下。2005年-2010年間，其平均凈利潤約為20億元，相對于鐵道部龐大的資產(chǎn)規(guī)模，利潤率很低。至2010年時，凈利潤跌落至1500萬元，同比下滑99.45%，利潤率僅為0.0023%。極低的盈利水平，使鐵路部門的現(xiàn)金流壓力巨大，據(jù)中國工程院院士王夢恕透露，“目前一些地方鐵路局如上海局、廣鐵集團、南昌局等已經(jīng)靠借債來維持現(xiàn)金流了?！?/p>

另一方面，雖然1998年以來，鐵道部一直按照每噸公里3.3分錢的標準繳納鐵路建設(shè)基金，但考慮到貨運量增長緩慢、國家對糧棉化肥等物資免征等因素，這一專項基金增長緩慢。據(jù)鐵道部數(shù)據(jù)顯示，2009年-2011年，稅后鐵路建設(shè)基金分別為549.01億元、613.39億元和641.94億元。

雖然新任中國鐵路總公司總經(jīng)理盛光祖明確表示，目前的改革并不影響鐵路投資，但在經(jīng)營現(xiàn)金流不暢，發(fā)改委又明確票價形成機制不變的情況下，中國鐵路總公司如何消解既有債務(wù)，同時保證鐵路投資是個兩難問題。

化解債務(wù)出路

關(guān)于解決鐵路負債問題，《國務(wù)院關(guān)于組建中國鐵路總公司有關(guān)問題的批復(fù)》中提出，“在中央政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，綜合采取各項措施加以妥善處理，由財政部會同國家有關(guān)部門研究提出具體處理方式?！边@被解讀為將出臺專門的債務(wù)處理方案，但是這一方案的出臺尚無時間表。

在專家看來，通過債務(wù)重組的方式化解債務(wù)是一個理想的解決方案，但這種做法需要借助市場和金融工具的力量。

中國工程院院士王夢恕在今年“兩會”上提交《推動鐵道部政企分開逐步解決鐵路債務(wù)的建議》。建議提出，成立鐵路資產(chǎn)管理公司來解決鐵路債務(wù)問題。

此前，已有專家提出類似建議。2012年初，北京交通大學(xué)教授榮朝和與武劍紅就建議，解決鐵路債務(wù)的現(xiàn)實方案是成立一家鐵路建設(shè)和資產(chǎn)管理總公司。“盡管需要有一個承擔債務(wù)的主體，但政府那部分已經(jīng)劃歸交通部，它就不成為承擔債務(wù)的主體，而讓運營那部分承擔，又承擔不了，因為鐵路資金的現(xiàn)金流要維持運營的周轉(zhuǎn)，如果混在一起，部分現(xiàn)金流就需要拿去還本付息，會把運營部分的資產(chǎn)抽干?！睒s朝和認為：“各國鐵路改革，運營部分一般不會承擔更多的債務(wù)，要考慮它的承受能力?！?/p>

在鐵路債務(wù)問題處理方面，日本鐵路改革有經(jīng)驗可循。

因修建新干線和長期經(jīng)營不善，在國家每年支付巨額補貼的情況下，日本國鐵的年虧損額在1985年到達頂峰1.85萬億日元。

日本鐵路改革后，之前巨額債務(wù)在不損害新公司健全經(jīng)營利益的前提下，先由本島的三個公司承擔一部分，其余由國鐵清算事業(yè)團處理，主要是用出售鐵路周邊土地、各公司股份和新干線的收入償還。

借鑒日本的經(jīng)驗，一種設(shè)想是：鐵路建設(shè)與資產(chǎn)管理總公司作為承擔專門職能的特殊企業(yè)，類似于將日本鐵路改革時所分別成立的鐵路建設(shè)公團、新干線保有機構(gòu)及清算事業(yè)團合并，主要承擔今后一段時期內(nèi)國有鐵路系統(tǒng)相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的投融資與建設(shè)，同時也負責(zé)相關(guān)資產(chǎn)的管理和債務(wù)償還。

具體而言，鐵路建設(shè)與資產(chǎn)管理總公司承接原鐵路部門在部省合資項目公司中的權(quán)屬，并將建成后的鐵路設(shè)施委托或轉(zhuǎn)讓給鐵路總公司負責(zé)運營。該公司需要接受包括降息、停息等減負辦法的債務(wù)重組，但無權(quán)增加任何新的惡性債務(wù)，其建設(shè)能力則根據(jù)每年獲得的財政與其他投入和規(guī)范化的融資能力決定。

未來所承擔建設(shè)與債務(wù)償還的可能資金來源，包括鐵路設(shè)施的轉(zhuǎn)讓與租賃收入、相關(guān)資產(chǎn)的出售或處置收入、部分鐵路建設(shè)基金收入、其他社會資金投入以及中央專項基金的投入等。

“鐵路建設(shè)、投融資與相關(guān)資產(chǎn)管理及債務(wù)償還可進一步分開，設(shè)立成兩個機構(gòu)?！睒s朝和稱，“下一步可先設(shè)立資產(chǎn)公司，把鐵路的債務(wù)劃過去，也把一部分資產(chǎn)劃過去，拿資產(chǎn)償還債務(wù)，償還不了，再由國家財政承擔?！?/p>

國家發(fā)改委綜合運輸所近期也上交了一份關(guān)于鐵路改革總體方案的研究課題，研究所管理室主任劉斌，是課題的參與者。他也提出：“鐵路債務(wù)很現(xiàn)實的一個處置方式就是出售現(xiàn)有資產(chǎn)，這不影響鐵路的大局，負債的情況卻能很快改善?！?/p>

按照現(xiàn)行的鐵路固定資產(chǎn)管理辦法，目前的4.3萬億元的鐵路資產(chǎn)有部分包括鐵路的永久性房屋、建筑物、相關(guān)的鐵路設(shè)施，以及單獨計價進賬的土地等。

“鐵路有很多資產(chǎn)是不錯的，原則上說，鐵路的資產(chǎn)都可以賣，只是賣的形式不一樣。如果說大干線不適合整體出售，那也可以通過上市來出售，支線怎么處置都可以，民間資本是有意愿接手的。”劉斌稱，“哪些資產(chǎn)適宜拿出來都已經(jīng)做過很長時間的籌劃?！?/p>

2012年2月鐵道部向內(nèi)部印發(fā)《鐵路企業(yè)國有資產(chǎn)管理辦法（試行）》，辦法意在規(guī)范鐵路企業(yè)重大產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、無償劃轉(zhuǎn)和公司改制等，這也為未來的資產(chǎn)變現(xiàn)創(chuàng)造了條件。

重構(gòu)產(chǎn)權(quán)關(guān)系

鐵路產(chǎn)權(quán)，包括財產(chǎn)的使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)，是鐵路改革的核心難題。

鐵道部從1979年便開始在鐵路建設(shè)中引進外資。近幾年，國務(wù)院陸續(xù)頒布《鼓勵外商投資產(chǎn)業(yè)目錄》、《關(guān)于投資體制改革的決定》、《關(guān)于鼓勵支持和引導(dǎo)非公經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》，投融資改革從未間斷，但這些因建設(shè)資金短缺倒逼的改革，并沒有獲得預(yù)期的市場熱切回應(yīng)。

趙堅認為失敗主因在于：“在政企分開之前，鐵路運輸企業(yè)基本沒有自主經(jīng)營權(quán)，外資進入，意味著相應(yīng)喪失了對自己財產(chǎn)行使完整法人的權(quán)利?！倍A(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域引入社會營利性資本成功的前提是，投資對象的主要產(chǎn)權(quán)屬性和產(chǎn)權(quán)關(guān)系能夠得到充分界定和有效保護，并使得財產(chǎn)具有合理的轉(zhuǎn)讓和交換價值。

據(jù)榮朝和介紹，鐵路的公益性、網(wǎng)絡(luò)性、共享性以及自然壟斷性等技術(shù)經(jīng)濟特征，決定了其產(chǎn)權(quán)關(guān)系極為特殊且復(fù)雜。

中國鐵路分為國有鐵路、合資鐵路和地方鐵路，其中國有鐵路的份額占據(jù)主導(dǎo)。

1999年傅志寰在任時曾實行“資產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任制”，下放鐵路局12項經(jīng)營權(quán)，但鐵路局的這些自主經(jīng)營權(quán)尚未得到很好地利用，就在劉志軍時代集中財力加快鐵路建設(shè)的背景下被上收。

“鐵路局并不是真正企業(yè)，其財產(chǎn)邊界、業(yè)務(wù)邊界、成本和責(zé)任邊界以及收益邊界在這一系統(tǒng)中都難以界定，因此，在目前體制下，存在上級企業(yè)剝奪鐵路局重要財產(chǎn)權(quán)利的體制基礎(chǔ)?！睒s朝和稱。

除國有鐵路內(nèi)部產(chǎn)權(quán)矛盾外，國有鐵路與合資鐵路、地方鐵路也矛盾不斷。這些鐵路沒有自己線路上的調(diào)度權(quán)，幾乎所有的地方鐵路和國有鐵路未能控制的合資鐵路，都在與國鐵系統(tǒng)的車流交換方面遭受過排斥，造成客貨流與運輸收入流失。

由于無力與國有鐵路系統(tǒng)繼續(xù)博弈，一些地方政府被迫以遠低于實際價值甚至當初造價的價格向國鐵轉(zhuǎn)讓鐵路線。近年，合資鐵路中的企業(yè)退場，也多因缺少產(chǎn)權(quán)保障而起。

更為嚴重的事件發(fā)生在2010年，不少合資鐵路收到“委托管理”、“統(tǒng)征統(tǒng)貸”等一系列與產(chǎn)權(quán)相關(guān)的行政通知，這些委托內(nèi)容都沒有在協(xié)議上注明具體托管方式、收益分配方式等被托管方需要具體履行的義務(wù)。

2010年10月建成通車的滬杭高鐵曾被認為是鐵路投資成功引入社會資本的范例，寶鋼出資20億元，與鐵道部、上海市、浙江省四方投資。但簽署了“托管協(xié)議”之后，意味著寶鋼短期將無法獲得應(yīng)得的經(jīng)營收入。

“民資進入鐵路領(lǐng)域最怕兩點，一是調(diào)度權(quán)掌握在國鐵手中，使民資投資的線路得不到公平對待；二是民資在合營公司中的經(jīng)營決策和分紅中沒有話語權(quán)?！眲⒈笤阼F道部“政企分開”后接受采訪表示：“此次改革后，鐵總（鐵路總公司）如果仍然是鐵板一塊，對民營資本進入依然會形成巨大的壁壘?！?/p>

在國際經(jīng)驗中，鐵路政企分開，對鐵路建設(shè)與經(jīng)營主體產(chǎn)權(quán)利益的承認和保護將變得尤為重要。法國在上個世紀末與國鐵簽訂計劃合同，就是政企分開過程中政府采取尊重和保障國鐵企業(yè)權(quán)利的步驟。

推進鐵路改革應(yīng)重構(gòu)產(chǎn)權(quán)關(guān)系，相關(guān)專家提出，理清鐵路產(chǎn)權(quán)關(guān)系需要從多個方面入手。

首先需要解決好中央與地方的鐵路事權(quán)分工，以形成國家鐵路、區(qū)域鐵路和城市鐵路合理分工、相互支撐的路網(wǎng)基本格局，并進一步提出政府間合理分工的明確要求，鐵路的政策與管理體制據(jù)此也需要進行必要的調(diào)整。

此外，可考慮以干線結(jié)合區(qū)域作為劃分國有鐵路系統(tǒng)企業(yè)邊界的依據(jù)。區(qū)域或地方性鐵路應(yīng)考慮盡量下放給地方經(jīng)營管理。

客觀而言，即便重組后的鐵路企業(yè)規(guī)模合理，地方性鐵路、民營鐵路與國有鐵路系統(tǒng)之間仍需共用相關(guān)設(shè)施與財產(chǎn)，因此需要在鐵路企業(yè)之間引入平等主體之間的交易制度。

競爭秩序如何建立

重構(gòu)鐵路產(chǎn)權(quán)同時，如何對鐵路系統(tǒng)進行重組，關(guān)系到競爭機制形成，也至關(guān)重要。

關(guān)于“重組模式”的討論歷經(jīng)十余年，無外乎“橫切”與“豎切”兩種?！皺M切”是按區(qū)域或線路組建若干鐵路公司或干線公司；豎切則根據(jù)路網(wǎng)、貨運、客運的不同業(yè)務(wù)種類組建獨立的路網(wǎng)公司和運輸公司。

早在1996年，就有研究者對網(wǎng)運分離做了較完整的論述，重點是將具有自然壟斷性的國家鐵路路網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施與具有市場競爭性的鐵路客貨運輸分離，組建全國統(tǒng)一的國家鐵路路網(wǎng)公司和若干客貨運公司，實行分類管理。

傅志寰在主掌鐵道部時期，曾正式提出施行網(wǎng)運分離，組建運輸公司。傅志寰曾表示：“從1999年開始，14個鐵路局實行了資產(chǎn)經(jīng)營制，實行了貨運和客網(wǎng)的分開，組建了運輸公司，增強了運輸企業(yè)自主經(jīng)營的動力和活力，同時，鐵道部大力推進了主輔分離、干支分離，為鐵路總體改革奠定了堅實的基礎(chǔ)。”

為了使這一方案更趨完善，鐵道部自2000年以來便聯(lián)合多部門多次研討，形成了一個為期十年的方案。但最終這個改革方案并未獲高層首肯。

然而，在趙堅看來，“網(wǎng)運分離不可能”。根據(jù)他的研究，鐵路實行網(wǎng)運分離在國際上幾乎沒有成功的案例?！叭绻Q切，把路網(wǎng)公司作為一個獨立的公司，鐵路的客運或者貨運作為一個公司，那實際上這個路網(wǎng)公司仍是高度壟斷的公司，它沒有解決壟斷的問題?！?/p>

趙堅對鐵路重組的設(shè)想是：將現(xiàn)有的18個鐵路局（公司）重組為三大區(qū)域鐵路公司，即北方、中部和南方鐵路公司：

北方鐵路公司包括北京、太原、沈陽、哈爾濱、呼和浩特等五個鐵路局，以及濟南鐵路局所屬的原濟南、青島鐵路分局。

中部鐵路公司包括上海、鄭州、西安、武漢、蘭州、烏魯木齊鐵路局、青藏公司等七個鐵路局（公司），以及濟南鐵路局所屬的原徐州鐵路分局。把濟南鐵路局所屬的原徐州鐵路分局劃歸中部鐵路公司，主要是減少隴海線上的分界口數(shù)量。

南方鐵路公司中包括廣鐵集團、成都、南昌、昆明、南寧等五個鐵路局。

趙堅還提出，未來企業(yè)重組將塑造出新的法人實體和市場主體——區(qū)域鐵路公司。對于所有非公益的鐵路建設(shè)項目，區(qū)域鐵路公司要承擔融資、設(shè)計、投資、建設(shè)、運營、還貸的所有責(zé)任，可以實現(xiàn)建設(shè)運營的一體化，融資和還貸主體的一體化。

原鐵道部經(jīng)濟規(guī)劃研究院研究員孫林認為，不管是何種模式，鐵路客貨運輸業(yè)務(wù)分離，作為重組的方案，是許多國家鐵路重組的基本選擇。分析其原因，主要還是因為鐵路客運業(yè)帶有很強的公益性，單純靠客運收入很難實現(xiàn)自負盈虧、自我發(fā)展，因此需要國家政策的支持。

因此，鐵路企業(yè)重組的第一步，應(yīng)當是將鐵路客運業(yè)務(wù)從現(xiàn)有體制中分離出來，重組鐵路客運業(yè)務(wù)，國家對公益性的客運業(yè)務(wù)給予政策支持和經(jīng)營補貼。而鐵路貨運業(yè)務(wù)則完全可以放開，在整個運輸市場中開展競爭。

對于近期再興熱議的鐵路未來重組，一位力推鐵路改革的權(quán)威人士向《財經(jīng)》記者表示：“改革不能一蹴而就”，“首要的是保障鐵路200萬職工的穩(wěn)定”。

榮朝和認為最理想的狀態(tài)是：“規(guī)劃一個八年或十年的改革路線圖，有目標、有設(shè)計地進行改革。”