推進(jìn)農(nóng)村基層自治

中國農(nóng)村的村民自治發(fā)端于20世紀(jì)80年代。面臨公社解體后，農(nóng)村去組織化的問題，國家希望通過村民選舉的方式動員農(nóng)村居民的力量，監(jiān)督基層干部管理好村莊內(nèi)部的公共事務(wù)。村莊自治是在此背景下，自上而下引入的，其初衷是想在政府信息不足的情況下，緩解中國農(nóng)村的基層治理困境。

從1988年《村民委員會組織法》草案頒布算起，大范圍的村民選舉已開展了20余年。但圍繞著村民選舉的爭論一直持續(xù)不斷，對村民自治的負(fù)面評價從來沒有停息過。

對村民自治持反對意見的人主要有兩點(diǎn)批評：第一，村民自治沒什么用，而且給一部分人提供了把持村務(wù)的機(jī)會，因?yàn)椤斑x來選去總是那么幾個人”；第二，村民自治制造“兩委”（村委會和村黨支部）矛盾，選舉沖擊了國家權(quán)威，動搖了黨在基層的執(zhí)政能力，使政府的一些政策沒法落實(shí)。

盡管這兩種看法有些自相矛盾，但它們可能反映了中國農(nóng)村的一部分現(xiàn)實(shí)。因此，需要認(rèn)真思考以村民選舉為核心的村民自治，對于農(nóng)村基層治理的價值和對農(nóng)民福祉的意義。

村民自治現(xiàn)狀

系統(tǒng)的社會科學(xué)研究可以幫助我們思考這個問題。2006年和2011年，在農(nóng)業(yè)部的支持下，北京大學(xué)中國經(jīng)濟(jì)研究中心對遍布全國所有省級單位（西藏、港澳臺除外）的近250個村莊的村民自治情況進(jìn)行了兩次回溯性調(diào)查，并結(jié)合農(nóng)業(yè)部在這些村莊長期積累的村委會財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)和農(nóng)戶收支數(shù)據(jù)，著手研究農(nóng)村基層自治問題。

基于北大調(diào)查的統(tǒng)計(jì)研究表明：第一，與選舉前相比，村民自治有效約束了村干部的行為，具體表現(xiàn)為村支出中行政費(fèi)用和村干部工資支出比例明顯下降；第二，村民自治增加了村莊內(nèi)部的公共品投資，有選舉之后，村民更愿意為村里的公共項(xiàng)目掏錢；第三，村民自治加強(qiáng)了村莊內(nèi)部的再分配，村集體將更多的集體土地分配給地少的農(nóng)戶，村莊的不平等程度有所下降。

由此可見，在統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)面前，前面說的第一種批評意見是不太站得住腳的，需要較合適的參照系。村民自治確實(shí)存在許多問題，但與選舉前相比，它在一定程度上改善了農(nóng)村的基層治理。

不過，“選來選去總是那么幾個人”的看法大體是對的。研究者推斷，選舉很可能因?yàn)榻o這些村干部制造了外部壓力，從而使他們比從前更努力，對村民更負(fù)責(zé)。

選舉之后，村內(nèi)公共事務(wù)的決策權(quán)由村黨支部向村委會轉(zhuǎn)移，比如分配土地和任命村企業(yè)管理者的權(quán)力。順理成章，來自村民的壓力變大了，村委會實(shí)施不受村民歡迎的政策的力度就會下降。數(shù)據(jù)表明，選舉開始后，計(jì)劃生育政策的執(zhí)行力度放松了，上繳鄉(xiāng)鎮(zhèn)的提留統(tǒng)籌的金額也不如選舉前增加得那么快。這樣看來，第二類批評者的意見有一定的現(xiàn)實(shí)依據(jù)。

更進(jìn)一步的研究發(fā)現(xiàn)，選舉的效果與村莊原來的組織資源和傳統(tǒng)權(quán)威有關(guān)。在那些歷史資源比較豐富、組織得較好的地方，選舉后公共品投資增加的幅度更大。并且，當(dāng)來自該村傳統(tǒng)權(quán)威姓氏的候選人當(dāng)選時，村民集資和公民投資的數(shù)量都較大。

不過沒有明顯跡象表明，這些村子的村務(wù)被一兩個家族控制。這提醒我們，引入村委會主任選舉也許簡單，但選舉和村莊原有社會結(jié)構(gòu)和非正式制度的關(guān)系可能相當(dāng)復(fù)雜。

前行還是后退？

30年后的今天，農(nóng)村的情況發(fā)生了許多變化。有必要在城市化和城市反哺農(nóng)村的背景下重新定位村民自治和村莊選舉。關(guān)鍵在于如何動態(tài)地理解黨的領(lǐng)導(dǎo)、國家政策和村莊自主性的關(guān)系。村民自治的批評者傾向于把他們看成是對立的，實(shí)際未必如此。

目前農(nóng)村的主要矛盾是，如何合理分配非農(nóng)用地的開發(fā)利用收益。在目前的法律框架下，農(nóng)村土地由集體所有，因此，特別需要一個組織平臺協(xié)調(diào)村民之間的利益，代表村民與開發(fā)商和上級政府博弈或溝通。

即使未來土地所有權(quán)落實(shí)到個人和家庭層面，由于土地利用的規(guī)模經(jīng)濟(jì)，村莊內(nèi)部的集體決策機(jī)制也是不可或缺的。退一步講，確認(rèn)土地家庭所有權(quán)和其他權(quán)利本身，就是牽涉重大利益調(diào)整的制度改革，需要村民的廣泛參與或利益協(xié)調(diào)。

無論從法律角度還是實(shí)踐角度，選舉產(chǎn)生的村民委員會，都是最理想的村莊內(nèi)部集體決策的平臺。關(guān)鍵在于，如何使這樣一個集體決策機(jī)制既受法律約束和保護(hù)，又真正對廣大村民負(fù)責(zé)。

目前村民自治碰到的問題主要來自兩方面：資源問題、組織和制度問題。資源方面，取消一切農(nóng)業(yè)稅費(fèi)后，村集體基本失去了收入來源。村級資金、財(cái)務(wù)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所代管，村委會喪失了財(cái)權(quán)，大部分村民因此對村委會選舉漠不關(guān)心。

組織方面，許多地方發(fā)現(xiàn)，由于村莊規(guī)模較大，召集村民大會或村民代表大會經(jīng)常有困難，對村委會成員履職的監(jiān)督機(jī)制遲遲建立不起來。后者其實(shí)是一個制度問題。有效的監(jiān)督并不需要所有村民參與，但需要一部分村民代表的持久關(guān)注。目前缺少相應(yīng)的制度供給和財(cái)政配套，村民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也缺少激勵去做類似的嘗試；即使有嘗試，短期內(nèi)看不太清楚收益。

但從長遠(yuǎn)看，在城鎮(zhèn)化的背景下，中國農(nóng)村很可能、也應(yīng)該走一條低度（經(jīng)濟(jì)）發(fā)展，高度（社會）和諧的道路。這意味著對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的設(shè)資（尤其是在教育、健康、衛(wèi)生條件、居住條件、環(huán)境保護(hù)等方面的投資）將有增無減。在大量資源投入的情況下，農(nóng)村居民政治參與的積極性不是問題，問題是組織建設(shè)要跟上。

眾多國際經(jīng)驗(yàn)研究表明，運(yùn)轉(zhuǎn)良好的基層自治機(jī)制不僅能集結(jié)村民的偏好（知道村民要什么），而且能有效地遏制腐?。ò彦X用好）。與此相比，自上而下的社會控制則很難有效地利用分散在大量農(nóng)村居民中間的信息。在新的條件下，只有堅(jiān)持和完善基層自治，才能使執(zhí)政黨寶貴的群眾路線經(jīng)驗(yàn)得到穩(wěn)定的制度支撐。村民自治，不能往后退，要向前走。

在幫助農(nóng)村基層進(jìn)行組織建設(shè)和制度配套的過程中，政府應(yīng)拋棄國家政策與基層自主性對立的看法。在新農(nóng)村建設(shè)中，國家政策本身就是從農(nóng)村居民的福祉出發(fā)。同時，政府應(yīng)該吸納來自基層的組織經(jīng)驗(yàn)，并積極推廣符合村民需要的組織模式。最近在一些省份實(shí)踐的“以獎代補(bǔ)”政策（為財(cái)務(wù)制度創(chuàng)新提供財(cái)政激勵）是一種嘗試，其效果還有待評估。

基層政府應(yīng)以制度化的方式，將一部分財(cái)權(quán)放還給村級自制組織，讓村民自己決定怎樣把錢用在刀刃上。政府應(yīng)將自己從村務(wù)中解脫出來，更多地扮演規(guī)則實(shí)施者的角色。這又要求打消基層政府截留財(cái)政轉(zhuǎn)移資源的激勵。在不遠(yuǎn)的將來，應(yīng)考慮將農(nóng)村居民的問責(zé)機(jī)制提高到鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至更高層面。

作者為麻省理工學(xué)院博士生