走出戶籍改革誤區(qū)

3月之后，隨著新一屆政府開(kāi)始運(yùn)行，推進(jìn)城鎮(zhèn)化成為一項(xiàng)重要任務(wù)。近期一系列以城鎮(zhèn)化為主題的研討相繼進(jìn)行，在關(guān)于如何推進(jìn)“新型城鎮(zhèn)化”的探討中，官學(xué)兩界對(duì)于擯棄“人為”城鎮(zhèn)化，推進(jìn)“人本”城鎮(zhèn)化頗有共識(shí)，對(duì)現(xiàn)行戶籍制度改革的緊迫性更有共鳴。

共識(shí)與共鳴之下，對(duì)于如何推進(jìn)戶籍制度改革，官學(xué)兩界態(tài)度卻大異其趣。在學(xué)界看來(lái)，只有賦予進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民以戶口，才能讓他們享受到“城里人”的待遇，進(jìn)而才能成為城里人。有學(xué)者還匡算出每個(gè)戶口的“價(jià)格”，即為滿足戶口所掛鉤的公共服務(wù)所需的財(cái)政投入。

然而，考慮到當(dāng)前放寬戶籍必然增加各級(jí)政府財(cái)政支出，政績(jī)考核的GDP導(dǎo)向又一時(shí)難去，地方主政者對(duì)落實(shí)“人本”城鎮(zhèn)化自然裹足不前。因此，學(xué)界吁求聲音越高，地方政府越感躊躇，這也是戶籍改革呼吁多年而鮮有成效的一個(gè)癥結(jié)所在。此前一些地方政府之所以熱衷“騰籠換鳥(niǎo)”，除了政府強(qiáng)勢(shì)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的慣性思維，也暗含借經(jīng)濟(jì)形態(tài)重構(gòu)“勸退”農(nóng)民工“候鳥(niǎo)”，從而為地方公共服務(wù)和福利支出“減負(fù)”的隱秘考量。說(shuō)白了，就是量力而行的適度城鎮(zhèn)化，而不是一味追求加速推進(jìn)。

從更寬泛的角度看，戶籍難題也與中國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化模式的特殊性不無(wú)關(guān)系。以工N+PymcD3QBSNYeeFyFpTSw==業(yè)園區(qū)為主要載體的工業(yè)化推進(jìn)模式，有著先天的離城鎮(zhèn)化取向，這也從某種程度上解釋了為何中國(guó)城鎮(zhèn)化率長(zhǎng)期滯后于工業(yè)化率。農(nóng)民工就業(yè)的另一個(gè)主渠道——服務(wù)業(yè)，則多出現(xiàn)在大中城市。一般白領(lǐng)在城市落戶尚需經(jīng)過(guò)若干門檻，農(nóng)民工落戶、就業(yè)更是難上加難。而比較敞開(kāi)“歡迎”人們落戶的小城鎮(zhèn)，則因就業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)不足、生活居住便利性偏弱以及公共產(chǎn)品和福利含金量偏低，讓更多試圖進(jìn)城的人敬謝不敏。

考慮到現(xiàn)實(shí)的形格勢(shì)禁，強(qiáng)把戶籍制度改革簡(jiǎn)約為人人有城鎮(zhèn)戶口顯然失之簡(jiǎn)單?？尚械乃悸肥?，跳出為戶籍而戶籍的思維定勢(shì)，而從與戶籍所掛鉤的福利供給入手加以求解。換言之，戶籍制度改革的出路在于去戶籍化。由此，戶籍制度改革的真義應(yīng)是弱化公共服務(wù)、社會(huì)福利與戶籍間的硬關(guān)系，而以全覆蓋、可對(duì)接、能流轉(zhuǎn)的福利保障為重點(diǎn)，以公共服務(wù)和社會(huì)福利的均等化為戶籍制度的淡出做好鋪墊。

一個(gè)可資借鑒的例子，是糧票的淡出史。當(dāng)年因?yàn)闆](méi)有糧票，中央曾專門出文件規(guī)定農(nóng)民進(jìn)城要自籌糧食。這當(dāng)然違背公平正義，但最終農(nóng)民在吃糧問(wèn)題上能夠與城里人平起平坐，靠的不是終于獲得和城里人一樣多的糧票，而是隨著糧食供應(yīng)量的擴(kuò)大，商品糧緊缺問(wèn)題得以根除，無(wú)需再以糧票界定優(yōu)先供給范圍。

反觀當(dāng)年國(guó)企數(shù)千萬(wàn)下崗工人，他們雖然擁有一紙戶籍，但由于當(dāng)時(shí)社保醫(yī)保體系的付之闕如，那些無(wú)法實(shí)現(xiàn)再就業(yè)的下崗工人，只能陷入舉步維艱的境地。他們與其時(shí)在沿海城市有著充分就業(yè)機(jī)會(huì)的農(nóng)民工相比，除了戶籍，并無(wú)其他驕人的資本。

在中國(guó)現(xiàn)階段，以人為本的城鎮(zhèn)化最重要的是充分的就業(yè)保障。農(nóng)民進(jìn)城首為掙錢，因此就業(yè)是第一位的。在此基礎(chǔ)上或通過(guò)政府提供的公租房，或通過(guò)社會(huì)住宅來(lái)滿足其居住需要，使家人能夠團(tuán)圓、孩子就近上學(xué)，然后才談得上下一步的發(fā)展和進(jìn)一步的公共服務(wù)的配套，進(jìn)而才能發(fā)揮消費(fèi)拉動(dòng)作用。其他如城鄉(xiāng)社保統(tǒng)籌、土地制度變遷等，都要在就業(yè)基礎(chǔ)上才能發(fā)揮乘數(shù)效應(yīng)。沒(méi)有工作，農(nóng)民即使有些許社保，能“帶產(chǎn)”進(jìn)城，也將裹足不前。

以人為本，就業(yè)優(yōu)先，則就業(yè)追隨產(chǎn)業(yè)走。而最有效率的產(chǎn)業(yè)布局模式，是由市場(chǎng)決定資源配置和產(chǎn)業(yè)集聚，也即市場(chǎng)引領(lǐng)工業(yè)化，城鎮(zhèn)化作為工業(yè)化的自然延伸將得以展開(kāi)，即城鎮(zhèn)化追隨工業(yè)化，并通過(guò)城鎮(zhèn)化對(duì)全要素生產(chǎn)率的提升反過(guò)來(lái)促使產(chǎn)業(yè)升級(jí)，提升工業(yè)化效率，使兩者進(jìn)入良性循環(huán)。

從某種意義上講，這種改革路徑與中國(guó)正如火如荼進(jìn)行的產(chǎn)業(yè)升級(jí)與轉(zhuǎn)移態(tài)勢(shì)更為契合——就業(yè)隨著產(chǎn)業(yè)走，人隨著就業(yè)走，服務(wù)和福利隨著人走，這也庶幾接近人們津津樂(lè)道的所謂美國(guó)人“一張社保號(hào)走天下”的較好狀態(tài)。

在此系統(tǒng)工程中，中央政府應(yīng)本著財(cái)權(quán)、事權(quán)匹配的原則，主動(dòng)加大投入，鋪平福利底部，為全國(guó)范圍內(nèi)的對(duì)接流轉(zhuǎn)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。事實(shí)上，中央政府的若干政策亦已體現(xiàn)類似思路，比如依據(jù)各地實(shí)際人口（計(jì)入流動(dòng)人口）進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付。在《2012年中央對(duì)地方均衡性轉(zhuǎn)移支付辦法》中就規(guī)定，計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出時(shí)，選取各地總?cè)丝?、學(xué)生數(shù)等與該項(xiàng)支出直接相關(guān)的指標(biāo)為主要因素，而總?cè)丝?戶籍人口+外來(lái)人口×折算比例。

公共服務(wù)也應(yīng)當(dāng)多元求解，尤其是更多通過(guò)市場(chǎng)來(lái)解決。各地政府之所以視戶籍制度改革為畏途，除了因?yàn)閼艏c公共服務(wù)掛鉤，更是囿于公共服務(wù)和社會(huì)福利只能由政府提供的思維定式。事實(shí)上，無(wú)論城鎮(zhèn)建設(shè)中的市政硬投資，還是做大公共服務(wù)資產(chǎn)池的軟投資，都可以在很大程度上通過(guò)市場(chǎng)來(lái)做，民資對(duì)于這些商機(jī)從來(lái)有著敏銳的嗅覺(jué)和強(qiáng)烈的意愿。

如此，地方政府既無(wú)需因?yàn)榻ㄔO(shè)型財(cái)政而債臺(tái)高筑，也不會(huì)因民生支出而畏首畏尾，庶幾能走出“新型城鎮(zhèn)化”之新意。