傷不起的土地流轉(zhuǎn)

強制流轉(zhuǎn)土地帶來的后果是，農(nóng)民失去土地后找不到新的生計，可能成為無地、無工作、無社保的“三無”農(nóng)民，進(jìn)而引發(fā)新的社會問題。

如果不是房東隨意丟掉的一份報紙，來京務(wù)工的河北遷安籍農(nóng)民高賀似乎早已忘記，因土地流轉(zhuǎn)，他所在的村子曾經(jīng)歷一場不大不小的風(fēng)波。而點醒他的這篇報道，恰與2012年年末在京召開的中央農(nóng)村工作會議有關(guān)。

有消息稱，本次會議重點是研究加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，進(jìn)一步增強農(nóng)村發(fā)展活力，全面部署當(dāng)前和今后一段時期的農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作。

有觀點認(rèn)為，會議提出的“確保土地承包經(jīng)營權(quán)”，是繼十八大提出構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系總體要求之后，中央為解決“三農(nóng)”問題找到的一個切點。

此次會議明確強調(diào)，充分保障農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，不能限制或者強制農(nóng)民流轉(zhuǎn)、承包土地。這是一條底線，且要守住這條底線。

易莊個案

高賀本是遷安易莊村的村民，在家排行最小，往上還有一兄一姐。因有木工手藝，2005年開始，高賀的父親便帶著大哥遠(yuǎn)赴河南安陽一帶承攬家裝類的小工程，大姐則在唐山做家政服務(wù)。

兩年前，他和留守在村里的母親、大嫂一起打理家中承包的5畝水澆田，“一般的年景，一畝地一年下來能有1000多塊錢的收入?！?/p>

2009年咋暖還寒時，村里開始流傳一種說法，稱有大企業(yè)要來這里投資建廠，但并不清楚具體是什么企業(yè)。而同樣的消息也在周邊幾個村子不脛而走。

時令不等人。播種條件具備后，村里每家每戶開始投入生產(chǎn)，“大企業(yè)建廠”之說也就沒人再提了。

那年夏天，高賀的母親突發(fā)腦淤血被送醫(yī)救治，轉(zhuǎn)危為安后接受住院治療。為了照顧母親，他和大嫂輪流守在病床前，地里的莊稼幾近撂荒。

就在此時，村里一位種糧大戶對外宣稱，自家地每畝打出1300多元的糧食已經(jīng)不成問題。在高賀眼里，這位種糧大戶是有本事的人，地種得好，在城里還買了樓。

之后，易莊村村民迎來了一個“多事之秋”。

母親病愈出院后，村干部就來到高賀家里傳達(dá)上級指令，說易莊、白莊、南丘幾個村的大部分土地要流轉(zhuǎn)給企業(yè)建廠，讓高家人在一份土地流轉(zhuǎn)協(xié)議書上簽字。至于建什么廠子，高賀說他問過，村干部先是不讓問，幾經(jīng)猶豫后只說了句“是一個很大的農(nóng)業(yè)項目”。

很快，遠(yuǎn)在河南的高父打回電話，說土地流轉(zhuǎn)在河南也有，“只要村里人都同意，補償款給得合理，就轉(zhuǎn)吧?！?/p>

但事非人愿。按照高賀的說法，當(dāng)時流轉(zhuǎn)協(xié)議中規(guī)定，每年每畝水澆地流轉(zhuǎn)款1000元，旱地每畝每年600元。看似旱澇保收的一紙“契約”，在幾個村的村民心底卻像強制賣地。

“村里人都認(rèn)為，補償款給得不合理。當(dāng)時，有懂中央政策精神的村民代表還安慰大家說，土地流轉(zhuǎn)的原則是‘自愿’，自己不同意的話，上級是不會強行讓你流轉(zhuǎn)的?！?/p>

沒過多久，村民發(fā)現(xiàn)，這種名義上以自愿為前提的土地流轉(zhuǎn)實際上已經(jīng)走了調(diào)。

“你不簽字能行嗎？人家逼著你簽?！备哔R說，“起初村里、鎮(zhèn)里干部的態(tài)度還可以，凡事商量著來，后來卻搞起了株連制。村小學(xué)有位李老師，因為他愛人不在流轉(zhuǎn)協(xié)議上簽字，就被校長攆回家去‘做工作’，如果再不簽字就不讓她上班了。”

類似的情況也同樣發(fā)生在柏莊、南丘等幾個村。更多村民加入到抵制“流轉(zhuǎn)”的隊伍中，他們開始利用各種渠道表達(dá)自己的不滿。“白莊村的村民還分了工，有負(fù)責(zé)上訪告狀的，有負(fù)責(zé)聯(lián)系電視臺的?！备哔R說。

盡管如此，施工方還是在“流轉(zhuǎn)”而來的土地上圈起了三米高的圍墻。

“非農(nóng)化”暗瘡

高賀后來才知道，實際上，所謂的大企業(yè)要建的并非農(nóng)業(yè)項目，而是一座鋼廠。

“好好的一片土地真要建起鋼廠，以后受牽連的還是老百姓，光污染就夠村民受的?！备哔R認(rèn)為，這是當(dāng)時村民極力反對土地流轉(zhuǎn)的最直接原因。

對此，《民生周刊》記者聯(lián)系到一位知情人士。據(jù)其回憶，2009年8月，河北某鋼鐵集團(tuán)以籌建大型現(xiàn)代化養(yǎng)雞場為由，擬占用上述幾個村的3600畝土地作為建設(shè)用地，其中集體土地2500畝、農(nóng)民承包土地1100畝。

“而所謂的‘流轉(zhuǎn)’，實際上是當(dāng)?shù)丶俳枵咧?，變相租占農(nóng)業(yè)用地?！边@位知情人透露，按照當(dāng)?shù)卣畬ζ髽I(yè)的承諾，企業(yè)可以先與村委會簽訂一份租用地協(xié)議，而后村委會再與農(nóng)民簽訂土地流轉(zhuǎn)協(xié)議。待流轉(zhuǎn)工作全部完成后，企業(yè)將“租金”分期交給各村村委會。

至此，又一個問號被劃出。鋼廠是一個典型的工業(yè)項目，依據(jù)《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定，任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)、 需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。既然如此，這家鋼鐵集團(tuán)為什么要將新項目選址在農(nóng)用地上？又為何要借用“養(yǎng)雞場”之名呢？

上海亞太律師事務(wù)所律師陸欣認(rèn)為，項目建設(shè)所占用的土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。也就是說，如果上述項目還在原址建設(shè)，那么幾個村的農(nóng)業(yè)用地必須依法先進(jìn)行“轉(zhuǎn)制”，即轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。

“但前提是，項目選址必須符合土地利用總體規(guī)劃。”陸欣解釋說，在土地利用總體規(guī)劃確定的市、村莊和集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)，為實施該規(guī)劃而將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，按土地利用年度計劃，分批次由原批準(zhǔn)土地利用總體規(guī)劃的機關(guān)批準(zhǔn)。

在對易莊村的情況進(jìn)行分析后，陸欣認(rèn)為，當(dāng)時，該企業(yè)之所以把廠址選在農(nóng)村土地上，一是想繞過國土部門的用地監(jiān)管，簡化或者規(guī)避用地審批手續(xù)，做到快速施工、快速投產(chǎn)，盡早收回投資成本；二是逃避應(yīng)繳的土地出讓金，減少用地成本。

對于為什么要用養(yǎng)雞場項目之名去掩蓋鋼廠項目，陸律師認(rèn)為，這也是問題的本源。“中央推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的目的是要實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。因此，流轉(zhuǎn)出的土地必須保證其農(nóng)業(yè)用途不變。也就是說，你建的必須是農(nóng)業(yè)項目?！?/p>

他認(rèn)為，這個案例足以說明，當(dāng)年該企業(yè)用養(yǎng)雞場項目占地雖然利用了流轉(zhuǎn)政策的概念，但實際上損害了農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)。

陸欣甚至斷言，在該企業(yè)整個跑馬圈地的過程中，基層政府實則起到了助推作用。

農(nóng)民的恐懼

事實上，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是在我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快、大量農(nóng)村人口向城市流動的大背景下出現(xiàn)的，是農(nóng)村家庭承包的土地通過合法形式將經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)給其他農(nóng)戶或其他經(jīng)濟組織的行為。

有數(shù)據(jù)顯示，十七屆三中全會之后，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)展迅速。2011年上半年，全國土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積達(dá)到2.07億畝，占承包耕地總面積的16.2%。

在此過程中，盡管中央反復(fù)提出要在堅持“依法、自愿、有償”的原則上穩(wěn)妥推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，但實際上，處在弱勢地位的農(nóng)民群體往往面對的是處于強勢地位的基層政府、尚存依附關(guān)系的農(nóng)業(yè)企業(yè)，甚至是實力雄厚的非農(nóng)企業(yè)。在這種權(quán)益失衡的局面下，政策落實在下游環(huán)節(jié)中走調(diào)成為必然。

2008年，位于江省中部的淮安市批準(zhǔn)建設(shè)了一個生態(tài)旅游服務(wù)中心項目，有報道載明，用于項目建設(shè)使用的絕大部分土地，是當(dāng)?shù)卣越?jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)之名從農(nóng)民手中征用的。

值得一提的是，為了讓農(nóng)民“自愿流轉(zhuǎn)”這些土地，當(dāng)?shù)貙嵭辛恕跋炔鸱俊⒑罅鬓D(zhuǎn)土地”的辦法。許多被拆了房的村民在稻谷收割后不得不搬到了遠(yuǎn)離土地的出租房里。一兩年后，他們搬到了集中安置房，而集中安置房離他們承包的土地依然很遠(yuǎn)。耕種不便加之村里不讓播種，土地自然只能“流轉(zhuǎn)”出去。

在拆遷過程中，當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)負(fù)責(zé)人說，村民有集體性質(zhì)拆遷和國有土地性質(zhì)拆遷兩種選擇。按照所謂國有土地性質(zhì)拆遷，農(nóng)民可以拿到更多的補償金。

2011年下半年，《民生周刊》記者在黑龍江、河北、河南、山東4省部分地區(qū)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，手中擁有10畝以上土地的農(nóng)民實際上并不情愿將其流轉(zhuǎn)出去。一方面，流轉(zhuǎn)過程中尚存的亂象使農(nóng)民對土地的依附心理趨于強勢；另一方面，農(nóng)民對轉(zhuǎn)出去的土地在收益保障上沒有預(yù)知。

對另外一些農(nóng)民而言，隨著網(wǎng)絡(luò)化的無盲點覆蓋，他們已經(jīng)掌握了用科學(xué)技術(shù)指導(dǎo)農(nóng)業(yè)種植的基本技能，有能力更好地耕種自己的土地；而受物價上漲、土地附加值增加等因素的影響，他們擔(dān)心土地在流轉(zhuǎn)出去之后，收益會低于自己耕種或存有土地所獲得的總體收益。

而更為普遍的一種心理是，絕大多數(shù)農(nóng)民擁有戀土情節(jié)，認(rèn)為擁有土地實際上是一種安全保障。

“城下之盟”后患

對于上述現(xiàn)象，復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授焦必方在分析時指出，我國過去30年的城市化路徑是建立在低成本土地基礎(chǔ)上的一種粗放性擴張。

他認(rèn)為，城鎮(zhèn)化最重要的載體是土地，而這種低成本粗放擴張是以損害農(nóng)民權(quán)益為代價的。農(nóng)民交付出土地，卻沒有享受到土地增值帶來的收益。政策在制定或執(zhí)行過程中，恰恰忽視了農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)時的權(quán)益分配，這助長了城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中，一些不和諧因素的抬頭。

不僅如此，此前業(yè)內(nèi)也表現(xiàn)出前所未有的憂慮：土地是農(nóng)民積累原始資金最快捷的方式，雖然農(nóng)民擁有了土地流轉(zhuǎn)權(quán)，但如果迫于自身經(jīng)濟壓力急于兌現(xiàn)，甚至是在不了解市場定價、信息不對稱的情況下將土地低價轉(zhuǎn)讓，其結(jié)果將是農(nóng)民失去最后的保障，淪為無錢、無地、無工作的“三無”農(nóng)民。

著名評論員李星文此前發(fā)文表示，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)意味著生產(chǎn)資源的再分配，如果遵循自覺自愿原則公平有序地進(jìn)行，它就是一件好事；但如果流轉(zhuǎn)的過程中帶有強制或者誘騙的性質(zhì)，夾雜了某些人侵吞別人利益的私心，它也可能荒腔走板。

他擔(dān)心，對于那些以種地為生、本不想流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民，有的可能會被強勢經(jīng)濟組織逼著簽下“城下之盟”。一段時間之后，失去土地而又找不到新的生計，他們就可能成為赤貧的流民。

“開始時，失地的人還不多，但土地流轉(zhuǎn)是個動態(tài)的過程，擁有較多土地的人傾向于擁有更多的土地，土地整合的規(guī)模越滾越大，失地農(nóng)民將數(shù)量倍增?！崩钚俏恼f。

分享政策紅利

高賀告訴《民生周刊》記者，現(xiàn)在，他們村里的年輕人都不太情愿在家務(wù)農(nóng)，如果流轉(zhuǎn)政策能夠不走樣地深入基層、落實到農(nóng)村，很多農(nóng)民愿意從土地中“解放”出來。

有農(nóng)業(yè)部官員在分析、解讀今年中央農(nóng)村工作會議精神時透露，今后，中央將擴大農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點范圍，爭取用5年時間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作。同時，中央還將加快推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)體系建設(shè)，探索建立嚴(yán)格的工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包耕地準(zhǔn)入制度。

國土資源部副部長王世元認(rèn)為，推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度改革的要求是明晰土地產(chǎn)權(quán)，為農(nóng)村改革發(fā)展順利進(jìn)行創(chuàng)造基礎(chǔ)保障。

有評論指出，“農(nóng)村集體土地確權(quán)登記”是保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益、深化土地制度改革的基礎(chǔ)。未來農(nóng)民可以像市民一樣拿到屬于自己的土地證，這對農(nóng)民來說是一份政策紅利。

來自國土資源部的數(shù)據(jù)顯示，截至去年10月底，全國農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記頒證率達(dá)到86％。天津、海南、安徽、廣西等地發(fā)證率達(dá)到95％以上。

“今后要進(jìn)一步明確土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，將土地要素與產(chǎn)業(yè)資本、農(nóng)業(yè)企業(yè)有效聯(lián)系起來；進(jìn)一步完善農(nóng)村集體土地使用權(quán)能，探索農(nóng)村集體建設(shè)用地有償使用制度，顯化土地資產(chǎn)價值?！蓖跏涝f。