臨湘的土地復(fù)墾經(jīng)驗

隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化加速推進及經(jīng)濟社會發(fā)展，執(zhí)行最嚴格的耕地保護制度，大力推進土地復(fù)墾工作，成為新時期各級國土部門的工作重點。

近年來，湖南省臨湘市高度重視土地復(fù)墾工作，把土地復(fù)墾作為一項民生工作來抓，嚴格落實土地復(fù)墾條例，扎實推進土地復(fù)墾項目工作的進行。

用地需求快速增長推動土地復(fù)墾

臨湘市人多地少，隨著城市化進程加快，各項建設(shè)力度不斷加大，建設(shè)用地需求量增大，但用地計劃指標遠遠不能滿足發(fā)展的需要。在這種情況下，進行土地復(fù)墾工作刻不容緩。

為此，臨湘市成立了由國土資源局耕保股牽頭，規(guī)劃、地環(huán)股配合組成的土地復(fù)墾管理機構(gòu)，具體項目由土地整理復(fù)墾中心承建，建立健全了土地復(fù)墾管理、監(jiān)理、實施體系。為把各項工作落實，該市建立了土地復(fù)墾巡查制度及時掌握土地復(fù)墾的動態(tài)，同時制訂完善了土地復(fù)墾規(guī)劃和土地復(fù)墾項目管理制度。在土地復(fù)墾項目管理上，嚴格按照上級有關(guān)要求，組織實施土地復(fù)墾項目，加強項目監(jiān)管，項目實施嚴格執(zhí)行“五制”，并積極組織項目實施協(xié)調(diào)工作，使項目能順利實施，項目完成后及時組織項目初驗，做好工程移交及管護工作，落實耕種措施，使復(fù)墾的耕地發(fā)揮應(yīng)有的經(jīng)濟效益。近幾年，該市土地復(fù)墾項目成效較為突出的主要有桃礦尾砂庫復(fù)墾項目、武廣鐵路臨時用地復(fù)墾項目、災(zāi)毀耕地復(fù)墾項目等。

臨湘市桃礦尾砂庫是因選礦后的尾砂貯存在尾砂壩內(nèi)而形成，總積存量為4450多萬立方，占用面積2000多畝。尾砂庫內(nèi)揚塵嚴重，危及當?shù)鼐用竦纳a(chǎn)生活和身體健康。為此，市國土資源局把土地墾項目與礦山地質(zhì)環(huán)境項目、尾砂庫安全項目結(jié)合，整合資金近億元，自2004年開始，國家已分三次對尾砂庫上的揚塵進行了履綠避塵治理，減少了砂塵污染，凈化了周邊居民生產(chǎn)生活環(huán)境，同時美化了江南大漠旅游風(fēng)景，帶動了旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

土地復(fù)墾制約重重

近年來，通過對臨湘市土地復(fù)墾工作的觀察及反思，影響和制約土地復(fù)墾工作進一步發(fā)展的因素眾多。

目前，全市國家重點建設(shè)項目較多，需要復(fù)墾的土地面積相對較大，同時，歷史上遺留的土地復(fù)墾面積大，如桃林鉛鋅礦遺留的土地復(fù)墾面積大，由于該項目區(qū)是廢棄的工礦尾砂層，蓄水功能欠缺，給農(nóng)作物的生產(chǎn)造成一定影響，復(fù)墾難度大。

資金短缺也是土地復(fù)墾項目中存在的一個重要難題。一方面，在項目實施過程中，有些項目規(guī)劃設(shè)計難以滿足當?shù)厝罕姷囊?，而要增加資金，地方財政又有困難，所以協(xié)調(diào)工作難做，因此，造成項目實施存在一定的資金缺口。另一方面，土地復(fù)墾項目立項門檻較高，規(guī)模面積要求較大，而臨湘市屬于丘陵地區(qū)，要求在200公頃以上項目難度大；再次申報一個項目，不僅在編報項目文本、工程概預(yù)算、錄制影像資料等方面需要資金投入，在項目爭取工作中，省、市相關(guān)單位來現(xiàn)場踏勘、評估、審議項目的可行性等程序上，也需要一定的資金。目前在實際運作中，爭取項目的前期費用主要是由項目牽頭單位國土資源局承擔，在其業(yè)務(wù)經(jīng)費十分緊張的情況下，墊支這些費用有一定的困難，而相關(guān)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)也無力支付，項目前期費用不能得到相關(guān)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的配合解決。

土地復(fù)墾項目工程面廣、量大，涉及農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)等部門，屬于綜合性項目工程，同時專業(yè)性強，需要專門的工程設(shè)計預(yù)算人員和電子圖件制作人員，但目前國土資源系統(tǒng)缺乏這方面的專業(yè)技術(shù)人員，有時編報項目都是聘請專業(yè)人員完成。這樣增大了項目爭取的成本，影響了工作進度和工作效率。

另外，土地復(fù)墾項目屬于綜合性工程，前期準備工作需要農(nóng)、林、水等部門相互協(xié)調(diào)和配合，項目爭取須在前一年申報下一年的指標，而一個項目從爭取到立項審批約需2—3年時間，往往是這一屆領(lǐng)導(dǎo)跑的項目，到下一屆甚至再下一屆才能收到成效，造成申報項目積極性不高，對長期效益和推動全市經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展缺乏深刻和足夠的認識，從而影響項目爭取工作力度。

土地復(fù)墾項目作為一項長遠工作，又需要有計劃性和科學(xué)性，不但要注重數(shù)量，而且要注重土地復(fù)墾的質(zhì)量，在增加有效耕地面積的同時，還要綜合考慮社會、經(jīng)濟、生態(tài)效益的統(tǒng)一，特別是做到注意保護和改善生態(tài)環(huán)境，減少水土流失，提高土地質(zhì)量和產(chǎn)出。但目前項目的編制和土地復(fù)墾，主要是由國土資源局組織實施，在項目的編制和規(guī)劃實施工作中涉及環(huán)境保護、治理水土流失、項目區(qū)域內(nèi)的村莊建設(shè)規(guī)劃和綠化、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地綜合利用等，均需要符合可持續(xù)發(fā)展的遠景規(guī)劃，要長遠的有利于改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，促進經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。因此，在項目的編制規(guī)劃和實施工作中，需要多個部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的配合，形成整體方案，這樣才具有科學(xué)性。但其他部門因工作業(yè)務(wù)要求和時間要求不一樣，在規(guī)劃和設(shè)計上很難協(xié)調(diào)一致，形成不了合力，導(dǎo)致項目的規(guī)劃和調(diào)研論證操作難度加大，影響工作成效。

強化職責、上下聯(lián)動推進土地復(fù)墾

土地復(fù)墾工作面廣、量大，是一項長期性且綜合性強的工作。因此，需要以相關(guān)的法律、法規(guī)和政策為依據(jù)，制定相應(yīng)的配套政策與措施，以解決土地復(fù)墾工作涉及的諸多問題，保證土地復(fù)墾工作的順利開展。如解決土地轉(zhuǎn)換、居民點歸并、拆遷戶安置、補償、權(quán)屬調(diào)查、耕地保護等，特別是涉及土地分配與補償，關(guān)系到農(nóng)民的切身利益，要以法律、法規(guī)和現(xiàn)行的配套政策，穩(wěn)妥的進行處理，從而調(diào)動農(nóng)民積極性，促進工作順利進行。

同時，土地復(fù)墾涉及到財政、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、交通、環(huán)保、建設(shè)、電力、電信以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)等各個部門和行業(yè)。進行組織協(xié)調(diào)和開展工作，關(guān)系著整個項目工作的爭取。國土資源部門作為土地復(fù)墾的行政主管部門，在政府的領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門的配合支持下，做好了一系列工作，而其間從選擇確定土地復(fù)墾區(qū)域、組織編制土地復(fù)墾項目的申報和爭取，到土地復(fù)墾的實施和檢查指導(dǎo)，都離不開政府的組織職能和協(xié)調(diào)保障。因此，需要加大政府責任，強化部門職責，指導(dǎo)和協(xié)調(diào)部門之間開展工作，加大土地復(fù)墾工作力度。要理順管理體制，建立責、權(quán)、利相統(tǒng)一的管理及獎懲機制，明確市、鄉(xiāng)、村三級職責，充分調(diào)動市、鄉(xiāng)、村三級組織的積極性，使土地復(fù)墾工作形成責、權(quán)、利明確，上下聯(lián)動的良性循環(huán)。

此外，在土地復(fù)墾過程中，還要解決好資金的使用與管理問題。要穩(wěn)妥解決前期費用問題，可以在政府領(lǐng)導(dǎo)的嚴格把關(guān)下，由財政給予前期費用支持，國土統(tǒng)籌解決，待項目爭取到后，再由項目資金歸還資金渠道。要嚴把資金使用管理的制度關(guān)，制定規(guī)范有序的資金運作管理機制，使有限的項目資金發(fā)揮最大的效益。對項目資金的管理使用實行專戶建帳、?？顚Ｓ茫烧I(lǐng)導(dǎo)親自抓，組成由國土資源、財政、審計等部門共同把關(guān)、職責分明的資金管理機構(gòu)。國土資源部門會同有關(guān)技術(shù)人員和紀檢、審計及執(zhí)法監(jiān)察人員，對工程進度、質(zhì)量等因素實行綜合考核，提出方案，按工程進度和質(zhì)量下?lián)芸铐?，財政部門掌握資金的收支并監(jiān)控資金下?lián)堋徲嫴块T實施全過程跟蹤監(jiān)督，建立健全有效的監(jiān)督管理機制，嚴禁改變資金用途，避免影響項目的爭取和土地復(fù)墾質(zhì)量，形成良好的資金運作方式和風(fēng)險防范體系。

（作者單位：臨湘市國土局）