市轄區(qū)的苦惱

在全國范圍內(nèi)，縣改區(qū)正熱，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地方，如蘇州的吳江市改成蘇州的一個(gè)區(qū)后，獲得了融入城區(qū)的大好良機(jī)，但記者了解到，在中西部經(jīng)濟(jì)不太發(fā)達(dá)的地方，有的縣改區(qū)后卻苦惱多多。

馬兒要跑，草卻吃不飽

2012年的上半年，川東某市轄區(qū)的居民早上起來發(fā)現(xiàn)：頭一天還干凈的街道，突然垃圾滿地。環(huán)衛(wèi)工人哪里去了？

原來，區(qū)里沒有環(huán)衛(wèi)工人，市里才有環(huán)衛(wèi)處管理的環(huán)衛(wèi)工人，一名市領(lǐng)導(dǎo)很不爽：“市里給區(qū)里做衛(wèi)生，這算什么事？”于是，在他的提議下，市里決定把環(huán)衛(wèi)工人劃歸區(qū)里管。但區(qū)里財(cái)政緊張，環(huán)衛(wèi)工人不愿意被“下放”區(qū)里，就罷工撂擔(dān)子。市里見勢不妙，只好收回成命。

一般來說，市轄區(qū)因其特殊的區(qū)位優(yōu)勢，是城市化發(fā)展戰(zhàn)略的受益者，外面看來也風(fēng)光。但私下里，一些市轄區(qū)卻對自己陷入“財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配”的怪圈怨言多多。開篇那一幕，就是一個(gè)典型的例子。

“在當(dāng)初建市時(shí)，就對稅源進(jìn)行了劃分，幾乎所有的大企業(yè)都?xì)w市里征稅。近幾年來，市里又把容易出讓的土地劃歸市里管，區(qū)里能掌控的土地幾乎就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)了?！币幻休爡^(qū)的財(cái)政局長告訴記者，而房地產(chǎn)稅曾占該區(qū)地稅的一半，這樣一來，區(qū)的本級財(cái)政收入更加捉襟見肘。

西部某省的一個(gè)市轄區(qū)承擔(dān)著城市義務(wù)教育的責(zé)任，所需經(jīng)費(fèi)由區(qū)財(cái)政負(fù)擔(dān)，市里定額補(bǔ)助150萬元，但10多年來一直沒有增加，而學(xué)生人數(shù)卻增加了幾乎一倍。教師的績效工資，按照規(guī)定由省承擔(dān)40%，區(qū)承擔(dān)50%，市承擔(dān)10%，但市里一直沒有撥付到位。四川一個(gè)臨近大城市的農(nóng)業(yè)縣改成市轄區(qū)后，一些原來的農(nóng)村中小學(xué)成為城區(qū)學(xué)校，城區(qū)目前有2萬多中小學(xué)生不能享受農(nóng)村義務(wù)教育的優(yōu)惠政策，這個(gè)區(qū)的財(cái)政就此支出了1200萬元，而市里只補(bǔ)助了幾百萬元。市里收的教育附加稅一年有2000多萬元，按規(guī)定應(yīng)該給區(qū)里，因?yàn)槭欣餂]有中小學(xué)，但區(qū)里沒有得到這筆錢，也不敢去市里要。“市里對區(qū)教育的轉(zhuǎn)移支付力度大一些就更好了。”這個(gè)區(qū)財(cái)政局一名副局長平和的語調(diào)中透露出不滿。

“責(zé)權(quán)利不匹配”在征地拆遷中也表現(xiàn)突出。一些市將征地拆遷工作交給區(qū)里去做，安置房由區(qū)里修，但土地拍賣和安置房供地由市國土部門管，規(guī)劃由市住建局管，土地出讓金由市財(cái)政局收支。有的市不按照區(qū)里修建的進(jìn)度撥付資金，導(dǎo)致安置房久建不成。2004年某市的拆遷戶直到現(xiàn)在還沒有搬進(jìn)安置房，而按照國家規(guī)定應(yīng)先安置后拆遷，超過時(shí)間要給拆遷戶超期安置費(fèi)?！岸傩蒸[事找征地拆遷的主體卻是區(qū)政府，維穩(wěn)壓力轉(zhuǎn)給了區(qū)里，出了事，板子就得打到區(qū)政府的頭上。”一名市轄區(qū)的負(fù)責(zé)人說到此處顯得很無奈。

某市里直接管理的區(qū)域發(fā)生了一起一房多賣的案件，引發(fā)購房者不滿，鬧得區(qū)長睡不著覺。區(qū)長和購房者對話：“既然手續(xù)不全，為什么要買？”購房者回答：“既然買房的人公開賣房，政府為何不管？”區(qū)長感到很委屈，因?yàn)橐?guī)劃建房的手續(xù)審批都是市里管，區(qū)里并不知情。事情鬧大后，市住建局才告訴區(qū)政府，當(dāng)初建房者來報(bào)批時(shí)，因?yàn)椴环蠗l件，沒有審批通過。出事了，但維穩(wěn)是屬地化管理，區(qū)里只好認(rèn)了，區(qū)政府拿錢消災(zāi)了事。

同樣在這個(gè)市，市發(fā)改委立項(xiàng)、市環(huán)保局審批后在區(qū)轄范圍建立了一個(gè)垃圾場造成周圍水污染，周圍農(nóng)民到北京上訪。鎮(zhèn)政府到北京接人，又是一大筆維穩(wěn)支出?！斑@筆錢自然由區(qū)財(cái)政出，但這個(gè)事件可不是區(qū)里造成的，你說冤枉不冤枉？”這個(gè)區(qū)的公安分局局長嘆了口氣。

信訪維穩(wěn)到底花了多少錢，就連區(qū)財(cái)政局長也不知道。一名區(qū)財(cái)政局長告訴記者：“我只知道去年區(qū)財(cái)政顯示的信訪維穩(wěn)的金額是500萬元，但還有各單位花的錢，就無法統(tǒng)計(jì)了。”

“兒子和老子”的關(guān)系

“現(xiàn)在的市和市轄區(qū)就是‘老子’和‘兒子’的關(guān)系，市里不僅‘搶’了不少區(qū)里的利益，還管著區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的帽子，‘老子’就是做錯(cuò)了，‘兒子’也不得不服從。”一名市轄區(qū)的負(fù)責(zé)人很無奈地發(fā)泄中心中的郁悶。

“這個(gè)話題太敏感了，涉及上下級關(guān)系，如果讓市里知道我們這樣說，對我們很不利?！眳^(qū)里的人既想解決問題，又怕得罪市里，這種矛盾的心態(tài)就這樣在市轄區(qū)公職人員的心里蔓延著。也有膽子大的，一名市轄區(qū)的負(fù)責(zé)人就曾在區(qū)里一個(gè)公開場合大講市區(qū)之間事權(quán)和財(cái)權(quán)不匹配的種種弊端。不過當(dāng)他接受記者采訪時(shí)，他還是再三囑咐記者不要點(diǎn)出他的職務(wù)名字，“畢竟還在體制內(nèi)，我的帽子由上級捏著的，得罪了上級領(lǐng)導(dǎo)還是得不償失的?！?/p>

市轄區(qū)沒有相關(guān)的行政管理權(quán)力，給其社會管理工作帶來了種種不便，最典型的就是城管執(zhí)法。

一次，某市的市長發(fā)現(xiàn)城區(qū)范圍一個(gè)地方存在臟亂差的現(xiàn)象，于是很生氣地質(zhì)問區(qū)領(lǐng)導(dǎo)為什么不管。這名區(qū)領(lǐng)導(dǎo)感到很委屈：區(qū)里沒有城管局，只有市里才有城管局啊，城管執(zhí)法應(yīng)該在市里，你說這算什么事呢？

市和區(qū)同處一城，又是“老子和兒子”的關(guān)系，市里經(jīng)常把難辦的事情指派給區(qū)里去做，區(qū)這個(gè)“兒子”又沒有相匹配的權(quán)力，有時(shí)只好去勾兌市里的相關(guān)部門，這反過來又強(qiáng)化了市的“老子”地位。

按照市、區(qū)住建局行政權(quán)力的劃分，市管城區(qū)，區(qū)管區(qū)屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但城區(qū)屬于區(qū)的行政區(qū)劃范圍。城區(qū)里出了爛尾樓，本應(yīng)該市里管，但市里要求區(qū)里提出解決方案，這涉及到市級管理部門的權(quán)限，區(qū)里沒這樣的處置權(quán)力，區(qū)里分管領(lǐng)導(dǎo)只能去市里相關(guān)部門一一請示?！叭绻l主管誰負(fù)責(zé)，市政府召集市級部門開個(gè)會，研究解決方案就會順暢得多，區(qū)里去管，費(fèi)時(shí)費(fèi)力不說，還管不好。”

市里有話要說

面對市與市轄區(qū)財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配的尷尬局面，市又是怎么看的呢？

“這是行政體制造成的，這個(gè)問題已經(jīng)糾纏了很多年了。各級政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分不清，收入和支出范圍未理順。層級越高，收的稅越多，財(cái)力越雄厚，而且人事權(quán)越集中，下級就越依賴上級?！币幻诘丶壥胸?cái)政局工作了20多年的局長這樣分析道。

一些地級市的負(fù)責(zé)人認(rèn)為，市承擔(dān)著其所轄區(qū)（縣）的行政、社會管理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展責(zé)任的職能，手中沒有相應(yīng)的財(cái)力和權(quán)力匹配，就無法完成這樣的任務(wù)。地方收的稅大部分被收到了中央和省。一名市地稅局長說：“我們這個(gè)市屬于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，財(cái)政收入主要來源于地稅，隨著房地產(chǎn)調(diào)控力度加大，地稅的主要來源房地產(chǎn)稅逐漸減少，非稅收入的土地出讓金也逐年下降，再加之僅有的幾個(gè)企業(yè)效益也不好。市級財(cái)政壓力也很大?！庇绕涫墙陙?，推行擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣，一些市所轄的大縣、強(qiáng)縣成為擴(kuò)權(quán)縣，財(cái)權(quán)收到省里。市的財(cái)力就更加捉襟見肘了，對區(qū)的“抽血”就更加嚴(yán)重。

雖然有轉(zhuǎn)移支付，但其過程的不公開透明以及轉(zhuǎn)移支付的慢速度弊病讓作為下級的市感到很無奈。“直接把上交的稅留在地方用于地方的發(fā)展?！背蔀榘ㄊ性趦?nèi)的一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府的期待。

“一級抽一級，一級壓一級”，是目前金字塔形行政管理體制所決定的。而要解決市轄區(qū)財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配的現(xiàn)實(shí)，就應(yīng)該從整個(gè)行政管理體制上理順各級政府的財(cái)權(quán)與和事權(quán)，建立“責(zé)、權(quán)、利”相匹配的機(jī)制，才能從根本上解決問題。這是記者在采訪中獲知的市、區(qū)的共識。

四川省資陽市在處理其市轄區(qū)雁江區(qū)的財(cái)權(quán)和事權(quán)關(guān)系時(shí)就進(jìn)行了有益的探索：在開發(fā)雁江區(qū)轄區(qū)內(nèi)的城東新區(qū)時(shí)，資陽市進(jìn)行了總體規(guī)劃，但把新區(qū)的建設(shè)管理權(quán)交給了雁江區(qū)，區(qū)有了土地收益的保障，3年時(shí)間就建成了首期17平方公里新區(qū)。“我們希望這種模式能制度化。”一名區(qū)級部門負(fù)責(zé)人欣喜中有些擔(dān)心，他怕這樣的模式隨著市領(lǐng)導(dǎo)的變化而變化了。

在現(xiàn)有體制下，市這一級主要領(lǐng)導(dǎo)的執(zhí)政思路對區(qū)而言，至為關(guān)鍵。有的市領(lǐng)導(dǎo)不斷通過各種渠道融資、大力度招商引進(jìn)企業(yè)來增加稅源，壯大市本級的財(cái)力，盡量避免與區(qū)爭利；還有的市按照行政區(qū)劃來實(shí)行轄區(qū)屬地征稅，然后集中稅收，根據(jù)各區(qū)的預(yù)算和完成稅收的狀況來分配財(cái)力，從而獲得了區(qū)的好評。