誰(shuí)在左右能源通道的安全

我國(guó)修建三大陸地跨國(guó)油氣管道，除考慮到管道運(yùn)輸?shù)慕?jīng)濟(jì)性問(wèn)題外，重要的戰(zhàn)略考慮就是為了解決單一依賴(lài)馬六甲海峽運(yùn)輸通道的被動(dòng)局面，擔(dān)心馬六甲海峽遭到美國(guó)等國(guó)的封鎖而出現(xiàn)石油進(jìn)口中斷的問(wèn)題。馬六甲海峽遭到封鎖，是極端狀況下才會(huì)出現(xiàn)的問(wèn)題，這種問(wèn)題也會(huì)發(fā)生在陸地跨國(guó)油氣管道上，陸地管道運(yùn)輸同樣會(huì)遇到中斷的問(wèn)題。

過(guò)境國(guó)政府的治理能力

就在中石油宣布中緬油氣管道即將全線(xiàn)貫通的時(shí)候，緬甸政府軍與克欽獨(dú)立組織的軍隊(duì)的武裝交火正酣，克欽獨(dú)立組織的一位高層人士聲稱(chēng)：“任何在克欽境內(nèi)的目標(biāo)都不再安全，這包括將于5月30日開(kāi)通的中緬油氣管道。”

其實(shí)，克欽獨(dú)立組織的武力威脅僅是中緬油氣管道沿途槍林彈雨風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)片段。中緬油氣管道在緬甸境內(nèi)將近800公里，除有50公里正好在克欽境內(nèi)外，還需經(jīng)過(guò)其他三個(gè)由少數(shù)民族武裝勢(shì)力割據(jù)之地：巴朗國(guó)家解放陣線(xiàn)、北撣邦軍和南撣邦軍。緬甸的地方民族武裝問(wèn)題由來(lái)已久。由于種種原因，多年來(lái)，緬甸政府無(wú)論是采取和平談判的方式還是采取軍事手段，均收效不大。緬甸政府對(duì)地方武裝勢(shì)力割據(jù)下的地盤(pán)一直未能有效行使管轄，這些少數(shù)民族武裝控制地區(qū)成了緬甸的“國(guó)中之國(guó)”。從這些地區(qū)經(jīng)過(guò)的中緬油氣管道成為了地方武裝勢(shì)力要挾緬甸政府乃至中國(guó)政府的一個(gè)重要籌碼。例如，緬甸境內(nèi)的反政府武裝有可能把中緬油氣管道項(xiàng)目作為與政府討價(jià)還價(jià)的籌碼，以威脅攻擊油氣管道來(lái)逼政府就范；少數(shù)民族武裝也有可能以管道經(jīng)過(guò)其割據(jù)之地為由，向中國(guó)或者緬甸政府索取“過(guò)路費(fèi)”。這些都有可能導(dǎo)致管道運(yùn)輸面臨中斷的危險(xiǎn)。

很顯然，緬甸政府與“民地武”之間的關(guān)系如何演變、緬甸政府能否有效控制和解決“民地武”問(wèn)題、中國(guó)如何處理與緬甸政府及“民地武”的關(guān)系，是影響中緬油氣管道能否正常穩(wěn)定運(yùn)行的重要因素。據(jù)稱(chēng)，為確保中緬油氣管道建設(shè)工程順利進(jìn)行，緬甸政府已派軍隊(duì)部署在管道工地附近，承擔(dān)起了中緬油氣管道的安全保衛(wèi)責(zé)任。

大國(guó)介入因素的影響

引發(fā)中國(guó)政府和民間對(duì)中緬油氣管道安全擔(dān)憂(yōu)的，并不僅僅是緬甸的“民地武”問(wèn)題，而是近年來(lái)緬甸政局的變化和緬甸外交政策調(diào)整，以及美國(guó)等外部大國(guó)的插手干預(yù)。

幾乎是與中緬油氣管道開(kāi)工建設(shè)同時(shí)，緬甸政局發(fā)生了巨大變化。2010年緬甸宣布實(shí)施民主化改革。2011年3月，緬甸新政府總統(tǒng)吳登盛上臺(tái)后推出了許多政治改革方案：釋放政治犯，允許在國(guó)外的反對(duì)人士回國(guó)，廢除新聞審查制度等，昂山素季所領(lǐng)導(dǎo)的全國(guó)民主聯(lián)盟也在議會(huì)選舉中獲勝。被稱(chēng)為國(guó)際社會(huì)“孤兒”的緬甸，正在努力謀求獲得國(guó)際社會(huì)、特別是西方國(guó)家對(duì)其改革的支持及政權(quán)合法性的認(rèn)可。緬甸外交政策明顯西傾。與此同時(shí)，美國(guó)等西方大國(guó)加大對(duì)緬甸國(guó)內(nèi)事務(wù)的介入力度，力圖影響緬甸國(guó)內(nèi)政局的變化和外交政策的調(diào)整。

隨著緬甸的民主化改革，除美國(guó)外，日本、歐盟、印度等大國(guó)紛紛調(diào)整對(duì)緬甸政策，陸續(xù)解除對(duì)緬甸的經(jīng)濟(jì)、政治制裁，大量的外資企業(yè)正在涌進(jìn)緬甸，特別是美國(guó)等西方國(guó)家的石油公司越來(lái)越多地將目光投向緬甸油氣領(lǐng)域。此外，緬甸內(nèi)外各種環(huán)保組織、人權(quán)組織以及其他形形色色的非政府組織（NGO）對(duì)中國(guó)在緬甸的大規(guī)模投資項(xiàng)目非議乃至抹黑、誣蔑的情況不時(shí)發(fā)生，緬甸政府的態(tài)度也在發(fā)生變化，與中國(guó)的關(guān)系有漸行漸遠(yuǎn)的趨勢(shì)。緬甸政府以民意反對(duì)為由突然單方面宣布暫停由中國(guó)電力投資集團(tuán)公司投資的密松水電站建設(shè)，給中國(guó)在緬甸的其他大規(guī)模投資項(xiàng)目——包括中緬油氣管道建設(shè)及建成后的安全運(yùn)行，蒙上了濃重的陰影。這說(shuō)明，管道安全與過(guò)境國(guó)的政治、外交息息相關(guān)。

實(shí)際上，中緬油氣管道面臨的安全問(wèn)題，在中國(guó)修建的其他陸地跨國(guó)油氣管道上也是同樣存在。例如，中俄原油管道、中國(guó)—中亞天然氣管道、中哈原油管道的安全運(yùn)行，顯然受制于中國(guó)與有關(guān)國(guó)家的政治外交關(guān)系的變化。中緬油氣管道面臨緬甸“民地武”問(wèn)題，而中國(guó)—中亞天然氣管道、中哈原油管道的安全運(yùn)行則面臨著“三股勢(shì)力”的威脅。

有靈丹妙藥嗎

中國(guó)并不是世界上第一個(gè)修建跨國(guó)管道運(yùn)輸油氣的國(guó)家?；仡櫤涂偨Y(jié)其他國(guó)家的跨國(guó)油氣管道運(yùn)行安全情況，對(duì)中國(guó)如何看待和處理跨國(guó)管道安全問(wèn)題非常有益。

歷史上，跨國(guó)油氣運(yùn)輸管道暫時(shí)或長(zhǎng)時(shí)間中斷的情形不止一次發(fā)生過(guò)。除由于地震等地質(zhì)災(zāi)害以及其他重大自然災(zāi)害引發(fā)或者由于商務(wù)、經(jīng)濟(jì)方面的原因（如過(guò)境費(fèi)等問(wèn)題）引發(fā)的中斷或中斷威脅外，最為常見(jiàn)、也最難以應(yīng)對(duì)的是由于政治、外交、軍事等原因引發(fā)的中斷。例如，中東地區(qū)的第一條過(guò)境管道由伊拉克石油公司于1934年建成，從伊拉克東北部城市基爾庫(kù)克出口石油，經(jīng)由以色列港口城市海法輸送到地中海。1948年以色列建國(guó)后阿以沖突不斷發(fā)生，這條輸油管道就被以色列關(guān)閉了。上個(gè)世紀(jì)80年代兩伊戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)后，支持伊朗的敘利亞就關(guān)閉了伊拉克經(jīng)敘利亞通往地中海的輸油管。海灣戰(zhàn)爭(zhēng)危機(jī)期間， 土耳其、沙特關(guān)閉了境內(nèi)輸送伊拉克石油的管道，伊拉克經(jīng)波斯灣到霍爾木茲海峽的出口通道也被美國(guó)封鎖。1999年，美國(guó)為首的北約對(duì)南聯(lián)盟軍事打擊期間，除了北約對(duì)南聯(lián)盟實(shí)施石油禁運(yùn)外， 迫于北約壓力，克羅地亞、保加利亞和匈牙利先后關(guān)閉了通往南聯(lián)盟的輸油管道。

總結(jié)起來(lái)看，引發(fā)管道安全問(wèn)題的政治、外交、軍事等因素，主要有資源國(guó)或過(guò)境國(guó)政府的政治外交政策改變、政局變動(dòng)等導(dǎo)致管道運(yùn)輸中斷或威脅中斷，地區(qū)沖突和戰(zhàn)爭(zhēng)致管道運(yùn)輸中斷。在戰(zhàn)爭(zhēng)中，油氣運(yùn)輸通道往往成為軍事打擊的重要目標(biāo)。相關(guān)國(guó)家在管道、港口等問(wèn)題上大做文章，作為支持友方、遏制對(duì)方的手段。過(guò)境國(guó)國(guó)內(nèi)沖突、反政府武裝以及恐怖勢(shì)力也對(duì)油氣運(yùn)輸管道安全構(gòu)成威脅。

解決政治、外交、軍事等原因引發(fā)的管道安全問(wèn)題，無(wú)論從理論假設(shè)的角度還是從實(shí)踐的角度看，主要有以下幾種方法：

一是相當(dāng)極端的解決辦法——軍事保護(hù)。因過(guò)境國(guó)單方面中斷管道而遭受損失的國(guó)家采取實(shí)際的或威脅的軍事行動(dòng)，直接保護(hù)管道安全。二是采用政治、外交手段干預(yù)別國(guó)內(nèi)政，對(duì)威脅管道安全的國(guó)家的內(nèi)政進(jìn)行干預(yù)乃至使其更換政權(quán)，扶植能保證管道安全的政治勢(shì)力上臺(tái)。然而，這兩種方式皆非良策。從國(guó)際法和國(guó)際實(shí)踐的角度看，是不合法或不被稱(chēng)道的行為。短期內(nèi)上述方式似乎最直接有效，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度看未必是有效的保護(hù)管道安全的行為。

三是以互利互惠、利益一體化的方式確保管道安全。這種方式，重點(diǎn)是在管道的資源國(guó)、過(guò)境國(guó)、消費(fèi)國(guó)之間建立起互利互惠、利益共享、責(zé)任共擔(dān)的相互依存關(guān)系。此外，以替代性的管道線(xiàn)路或替代性的運(yùn)輸方式來(lái)應(yīng)對(duì)過(guò)境國(guó)單方面中斷管道運(yùn)輸，也是可以考慮的。

總體上看，運(yùn)輸通道在政治、外交、軍事等層面上是否有安全保障，取決于一個(gè)國(guó)家的政治和軍事實(shí)力，以及油氣管道資源國(guó)、過(guò)境國(guó)、消費(fèi)國(guó)間的政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系狀況。但是，并不存在什么方法可以確保管道的絕對(duì)安全。

陸上管道無(wú)法替代海上通道

這些年來(lái)，我國(guó)每一條陸上油氣管道，不論是在設(shè)想、規(guī)劃階段，還是在動(dòng)工修建或正式開(kāi)通之際，總是有不少人指望它能夠取代或替代海上運(yùn)輸通道，從而破解所謂的“馬六甲困局”。然而現(xiàn)實(shí)是，陸上油氣通道并不能夠撼動(dòng)海上通道在我國(guó)油氣進(jìn)口中日益重要的地位，更談不上取代或替代海上運(yùn)輸通道。

據(jù)海關(guān)統(tǒng)計(jì)，2008年中國(guó)的石油凈進(jìn)口量超過(guò)2億噸，其中原油進(jìn)口1.79億噸，而超過(guò)90%的進(jìn)口都是通過(guò)海上運(yùn)輸，尤其是來(lái)自中東和非洲超過(guò)80%的進(jìn)口原油，都要經(jīng)過(guò)馬六甲海峽這個(gè)最窄處僅有2.4公里的戰(zhàn)略咽喉通道。

現(xiàn)已開(kāi)通運(yùn)營(yíng)的中哈原油管道和中俄原油管道的輸油量很有限。自2006年開(kāi)通運(yùn)營(yíng)至2012年底，中哈原油管道累計(jì)向中國(guó)輸送原油5000萬(wàn)噸，也就是說(shuō)，實(shí)際年輸油量不到1000萬(wàn)噸。中俄原油管道2011年1月1日正式投入運(yùn)行以來(lái)，年輸油量1500萬(wàn)噸。2011年我國(guó)原油進(jìn)口量為2.5億噸，2012年2.7億噸，據(jù)此粗略計(jì)算，經(jīng)由這兩條陸地管道輸送的原油僅約占我國(guó)原油進(jìn)口總量的十分之一，這就意味，其余90%的原油進(jìn)口基本上是從海上通道運(yùn)輸進(jìn)來(lái)的。

中緬管道設(shè)計(jì)年輸油量2000萬(wàn)噸，預(yù)計(jì)在2013年下半年開(kāi)通。在今后10到20年，即使按照設(shè)計(jì)要求，三大原油管道的年輸油量最多只在5500萬(wàn)至7000萬(wàn)噸之間。而今后幾年，我國(guó)石油消費(fèi)的增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于國(guó)內(nèi)油氣產(chǎn)量的增速。我國(guó)原油進(jìn)口總量預(yù)計(jì)將以每年2000萬(wàn)噸遞增，顯然，三大陸地原油管道的進(jìn)口量改變不了我國(guó)原油進(jìn)口依賴(lài)海上運(yùn)輸通道的局面。在可預(yù)見(jiàn)的未來(lái)幾年，我國(guó)石油進(jìn)口的主要來(lái)源仍然是中東和非洲，這些進(jìn)口石油的絕大部分還是需要經(jīng)由海上運(yùn)輸，三大陸上原油管道并不能取代或替代海上運(yùn)輸通道在我國(guó)油氣進(jìn)口中的重要地位。