由“馬上辦”談行政效率的立法缺位

近期，網(wǎng)上熱點的新聞之一是湖北襄陽市樊城區(qū)將治庸辦、糾風(fēng)辦、優(yōu)化辦等六辦合一成立“馬上辦”辦公室，據(jù)稱成立該機構(gòu)的初衷是針對某些政府部門存在的“門難進、臉難看、事難辦”問題，能讓企業(yè)、居民遇到的難題迅速得到解決。其實，“馬上辦”并非樊城區(qū)獨創(chuàng)，2011年2月，山東濟寧市多個部門就成立了“馬上就辦”辦公室，1995年，廣東東莞市也成立過“馬上辦”中心。這些“馬上辦”的出現(xiàn)，一方面反映了一些地方政府積極響應(yīng)群眾訴求，力求創(chuàng)新工作機制的愿望，但另一方面也暴露出個別地方政府機關(guān)辦事機構(gòu)重疊，職能不清，環(huán)節(jié)過多，機關(guān)工作人員庸懶散慢、消極履職的弊病。而這些弊病最終都指向現(xiàn)代公共管理過程中一個普遍性的難題——行政效率不足。

地方政府效率不足可以歸結(jié)為諸多原因：在政治經(jīng)濟學(xué)和公共管理學(xué)角度，通常是因為政府職能錯位，政府服務(wù)市場意識不夠，缺少對公務(wù)人員的激勵機制，現(xiàn)代化管理手段建設(shè)落后等。而站在行政法制層面，最重要的原因是行政效率原則及相關(guān)配套制度沒有引起立法機關(guān)足夠的重視，提高行政效率的相關(guān)立法存在著缺位現(xiàn)象。

一、行政效率的立法缺位

1、立法沒有明確規(guī)定效率原則為行政法基本原則。按照學(xué)界通行的觀點，在國家權(quán)力行使過程中，相比較而言，立法活動更側(cè)重于講求利益平衡、政治妥協(xié)；司法活動更傾向于公平正義、權(quán)利保障；而效率被看做是有助于實現(xiàn)行政目標最關(guān)鍵的要素。對于現(xiàn)代法治國家而言，提高行政程序的效率，是實現(xiàn)政府法治最重要的支撐。行政效率低下，勢必會極大阻礙行政活動的開展。更為關(guān)鍵的是，在某種程度上，效率低下?lián)p害的不僅僅是時間和精力，西方法諺認為：遲到的正義為非正義。如果缺乏效率，勢必會損害行政活動所維護的公平和正義價值。鑒于此，很多國家都在行政程序法中規(guī)定行政效率為基本原則，即使在側(cè)重“控權(quán)論”的美國，也高度重視行政活動的效率。就我國現(xiàn)行法律來看，沒有統(tǒng)一的行政程序法，幾部重要的行政法律，像《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》和《行政許可法》，雖然都對及時、便民、提高行政效率，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)等有所規(guī)定，但這種泛泛的規(guī)定并沒有將行政效率上升為行政法基本原則，起不到統(tǒng)帥和指導(dǎo)作用。而且，其它很多行政法律法規(guī)，像《治安管理處罰法》、《道路交通安全法》等根本沒有出現(xiàn)與行政效率相關(guān)的表述。

2、與提高行政效率相配套的法律制度尚不完備。為確保行政效率，很多國家除了期限制度還設(shè)立了代理制度，以解決在行政活動受到阻礙時，能夠依法由他人代為履行的問題。假如行政機關(guān)不作為或者不能作為，相對人可請求其下級或者上級機關(guān)先行履行。此外，簡易程序或者緊急處置程序也是很重要的制度，主要適用于行政法律關(guān)系比較簡單，法律事實比較明確或者行政緊急狀態(tài)，目的都是為了確保及時完成行政行為。但我國這方面的制度大多不健全。除了代理制度外，簡易程序和緊急處置制度也很少有專門規(guī)定。此外，對行政處理期限規(guī)定太過寬泛也是導(dǎo)致效率低下的重要原因。以和公民關(guān)系最密切的《行政許可法》為例，條文中雖然規(guī)定了一般行政許可的時限為20天，但同時規(guī)定了延期條款：經(jīng)本行政機關(guān)負責(zé)人批準，可以延長十日。在受理環(huán)節(jié)，資料不齊全等情形出現(xiàn)時還可拖延5日，共計35天，但這35天只是作出許可決定的時間，送達環(huán)節(jié)還有10天的期限。而且，這些期限均以工作日計算。這樣，一個普通的且僅向一個部門申請的行政許可，從遞送申報材料，到拿到許可證書，法律最長允許的期限為55天。這還不包括遇到法定節(jié)假日的情形，也不包括下級行政機關(guān)審查后需報上級行政機關(guān)審查，需要幾個部門分別辦理的情形以及需要聽證、招標、拍賣、檢驗、檢測、檢疫、鑒定和專家評審的情形，以及法律法規(guī)另行規(guī)定可以延長的情形?！毒用裆矸葑C法》中也存在著期限規(guī)定過于寬泛的現(xiàn)象，比如，規(guī)定公安機關(guān)辦理身份證的時限是60日，交通不便的情況下，可以延長至90日。

3、行政程序復(fù)雜，行政環(huán)節(jié)過多，缺少有效的協(xié)調(diào)機制。在各地方、各部門行政立法中，行政機關(guān)往往追求自身管理便利性，同時確保不出現(xiàn)差錯，設(shè)置過多繁雜的審批程序。各地方、各部門也為了追求自身管理目標的實現(xiàn)，各自出臺規(guī)定，缺少協(xié)調(diào)機制，多重環(huán)節(jié)交叉重疊，導(dǎo)致公民不斷重復(fù)往返于繁瑣的辦理程序之中。2013年3月10日版《中國青年報》曾刊載全國人大代表張有喜的經(jīng)歷，審批一個項目，需要準備147個文件，跑33個政府部門，蓋205個公章。而在去年廣州“兩會”期間，廣州市政協(xié)委員曹志偉制作的企業(yè)審批流程“萬里長征圖”更是令人大跌眼鏡，一個投資項目從立項到審批，要跑20個委辦局、53個處室，蓋108個章，需799個審批工作日。

4、立法缺少對延期辦理、不積極作為行為的追究。由于我國長期存在“重實體、輕程序”的觀念，制定法律過程中，都更傾向于對公正公平結(jié)果的追求和公民實體權(quán)利的保障，對不按期辦理、消極不作為的程序性行政行為，往往缺乏規(guī)范。就法律層面而言，很少對超出法定期限作為、明顯不作為行為的責(zé)任追究。

二、立法明確行政效率

“馬上辦”或許在一定程度一定地域?qū)用婊貞?yīng)了公民的某些利益訴求，但在整體層面，解決政府效率低下、拖沓散漫、消極作為的現(xiàn)象，不能依靠一兩個“馬上辦”，根本的還是要讓“馬上辦”不僅僅成為一個機構(gòu)的職責(zé)，而是成為各地區(qū)、各部門共同遵循的理念，進而形成政府的行為習(xí)慣。因此，有必要明確行政效率在行政法中的基本原則地位，并據(jù)此完善各種配套制度，理順各種協(xié)調(diào)機制。

1、立法應(yīng)確立行政效率的行政法原則地位。在各層級立法中，明確效率原則為行政法基本原則，切實增強政府機關(guān)積極履職、效率優(yōu)先的觀念。湖南2008年出臺的《行政程序規(guī)定》首開行政程序立法先河，專門在第七條規(guī)定了行政效率，在地方層面宣示了它的基本原則地位。這是我國地方行政立法的一次有益嘗試，對我國立法確立行政效率原則提供了很好范本。

2、在此前提下，立法應(yīng)科學(xué)設(shè)置各種相配套的制度。相關(guān)法律應(yīng)進一步縮短行政程序期限，并鼓勵各地通過地方立法根據(jù)具體情況縮短辦理期限。同時在重要的行政立法中應(yīng)規(guī)定簡易程序、緊急處置程序和代理制度。對于政府不作為或者不按期履職的行為，可以規(guī)定由符合受理條件的上級機關(guān)或者下級機關(guān)代為先行履行。

3、圍繞提高行政效率，立法應(yīng)加強溝通協(xié)調(diào)機制建設(shè)。除了中央立法，各地也應(yīng)通過立法建立本區(qū)域的溝通協(xié)調(diào)機制，同時加強區(qū)域合作。比如，各地可以建立行政首長聯(lián)席會議制度，或成立協(xié)調(diào)專項工作小組，推進區(qū)域立法和執(zhí)法合作。部門行政立法也是如此，行政管理事務(wù)涉及多個政府工作部門的，可以建立由主要部門牽頭、其他相關(guān)部門參加的部門聯(lián)席會議制度。行政執(zhí)法事項需要行政機關(guān)內(nèi)設(shè)的多個機構(gòu)辦理的，應(yīng)當(dāng)明確一個機構(gòu)為“責(zé)任”辦理機構(gòu)，負責(zé)協(xié)調(diào)辦理并送達行政決定。同時完善現(xiàn)行的行政協(xié)助制度。在一個行政機關(guān)不能獨自辦理的情況下，有權(quán)請求相關(guān)行政機關(guān)協(xié)助辦理，對方不得拒絕。

4、立法應(yīng)加大對政府部門行政效率低下的責(zé)任追究。立法除了明確對效率低下行為的責(zé)任規(guī)定外，還要加強行政機關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督，如各機關(guān)內(nèi)部督查部門的監(jiān)督、政府監(jiān)察部門、人事管理部門的監(jiān)督以及行政復(fù)議中的監(jiān)督。更重要的是，強化在行政訴訟中對行政不作為的司法審查：對超出期限的行為，或雖未超出期限但幾個部門相互推諉、沒有合理理由消極不作為的行為，不管行政決定是否正確，一律由法院判決行政主體敗訴。

如何提高政府效率歷來都是黨和政府以及學(xué)界關(guān)注的重大課題，建國以來中央出臺了很多規(guī)定，對政府機關(guān)改進工作作風(fēng)，提高辦事效率提出了要求。除了以上的措施外，對一個旨在追求法治的國家而言，提高行政效率也要在行政法制建設(shè)層面有所考量，立法機關(guān)應(yīng)對行政效率原則及相關(guān)配套制度予以重視。只有這樣，才能最終實現(xiàn)每個政府機關(guān)都是“馬上辦”的目標。