新時期地方人大立法規(guī)劃問題與對策探討

2012年12月至2013年1月，地方人大換屆基本結(jié)束，按照多數(shù)地方的做法，新一屆五年立法規(guī)劃編制工作也提上議事日程。本文試結(jié)合部分省級人大五年立法規(guī)劃編制與實施情況，探討一下新時期地方立法規(guī)劃存在的問題和對策，以期對編制出新的具有前瞻性、針對性、可操作性的五年立法規(guī)劃提供參考。

一、存在的主要問題

為應(yīng)對經(jīng)濟社會發(fā)展對立法工作提出的挑戰(zhàn)，有計劃、有步驟、更加主動地做好立法工作，七屆全國人大從1991年開始嘗試在立法方面形成指導(dǎo)性文件，立法規(guī)劃應(yīng)運而生。1993年省一級地方人大換屆，包括江蘇在內(nèi)的多個省份開始編制五年立法規(guī)劃。20年來，地方立法規(guī)劃從嘗試、探索到不斷加強、逐步成熟，為推進地方有序有效立法起到了一定積極作用。但是，通過對地方立法規(guī)劃編制、實施情況進行綜合考察，不難發(fā)現(xiàn)其仍有很多不規(guī)范、亟須完善之處。

1. 規(guī)劃嚴肅不足。一是編制啟動時間過晚，變相壓縮了規(guī)劃有效時限。目前，只有內(nèi)蒙古等少數(shù)地方，是在換屆前一年基本完成立法規(guī)劃編制工作，提出規(guī)劃建議草案，交由新一屆人大常委會通過一定程序批準實施。其余大多數(shù)地方是在換屆前征集立法項目的基礎(chǔ)上，由新一屆人大常委會具體部署編制工作，由于工作量大、耗時長，到年末甚至更晚才能出臺，這無形中壓縮了規(guī)劃五年時限的含金量。二是執(zhí)行不徹底，變更隨意性強。有些政府部門不能正確認識規(guī)劃的嚴肅性、穩(wěn)定性，不按規(guī)劃進度開展工作；有些部門以現(xiàn)實緊急需要為由，任意加塞一些不成熟、不合理的項目；甚至有些部門抓住規(guī)劃沒有強制約束力這一“軟肋”，對確定的調(diào)研項目不重視，既不提交調(diào)研報告，也不組織起草。以江蘇為例，八屆實際制定了52件地方性法規(guī)，其中規(guī)劃內(nèi)項目33件，增加項目19件，規(guī)劃完成率為50%；九屆實際立法71件，其中規(guī)劃內(nèi)項目46件，增加項目25件，規(guī)劃完成率為65.7%；十屆實際立法62件，規(guī)劃內(nèi)項目43件，增加項目19件，規(guī)劃完成率為63.6%。另據(jù)不完全統(tǒng)計，其他大多地方規(guī)劃完成率大概在50%～70%，少數(shù)地方甚至更低。

2. 項目來源偏窄。以前，各地的地方立法項目絕大多數(shù)由政府報送，人大一般不作深入的論證就直接列入立法規(guī)劃，這大大限制了立法項目的來源范圍，削弱了人大在立法工作中的主導(dǎo)地位，形成地方人大立法“等米下鍋”的依賴性[1]。后來，各地在提高地方立法的民主性和公開性方面，積極探索、大膽試驗了很多包括向人大代表和基層群眾征集立法項目等好做法，一定程度上改變了局面。但是受條件限制，還是存在項目來源偏窄、對政府依賴性強的狀況。就江蘇省人大立法規(guī)劃來說，八屆、九屆沒有設(shè)置征求社會公眾意見這一環(huán)節(jié)，幾乎全部是國家機關(guān)建議項目；十屆規(guī)劃項目征集到345件建議，其中來自省有關(guān)部門和各市人大常委會的建議237件，占68.7%；十一屆規(guī)劃項目征集到422件建議，其中來自各委員會和有關(guān)廳局的建議313件，占74.2%。可見，政府部門等國家機關(guān)的建議仍是規(guī)劃項目的主要來源。

3. 門類結(jié)構(gòu)失衡。一是受“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”思想的影響，過于偏重經(jīng)濟立法，以致各地立法規(guī)劃長期呈現(xiàn)出經(jīng)濟領(lǐng)域立法項目占主導(dǎo)、社會等其他領(lǐng)域立法項目作輔助的局面。就江蘇省人大五年立法規(guī)劃來看，八屆共編列66件項目，其中經(jīng)濟項目有33項，占總數(shù)的50％；九屆共編列76件項目，其中經(jīng)濟項目46件，占65.5%；十屆共編列86件項目，其中經(jīng)濟項目38件，占44.2%；十一屆共編列92件項目，其中經(jīng)濟項目50件，占54.3%。二是片面理解“提高立法速度”、“加快立法步伐”等立法指導(dǎo)思想，只注重規(guī)劃制定項目，一味追求立法數(shù)量，不重視規(guī)劃修改和廢止項目，立、改、廢不平衡，從而使得地方性法規(guī)的修改和廢止工作很大程度上滯后于新法的制定，導(dǎo)致地方性法規(guī)之間互相沖突不協(xié)調(diào)，陷入“有法難依”的境地。

4. 自主立法不夠。前面提到的立法規(guī)劃項目來源偏窄，呈現(xiàn)以政府申報為主的單一模式，再加上地方人大自身立法力量有限和一定程度上主動立法意識不強，導(dǎo)致人大自主立法項目被選擇性地忽視了。就江蘇省來說，在已經(jīng)實施的四次立法規(guī)劃中，只有八屆、十一屆規(guī)劃對自主立法有所提及，八屆規(guī)劃提出“有些涉及我省改革和建設(shè)全局的法規(guī)草案，可以由省人大常委會牽頭組織起草”，十一屆規(guī)劃提出“適當增加人大及其常委會自主起草法規(guī)和委托起草法規(guī)的比重”。但四次規(guī)劃編列的人大自主立法數(shù)量很少，只有九屆的農(nóng)民負擔(dān)監(jiān)督管理條例，十屆的社會保險費征繳條例、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)保護條例，相較四次規(guī)劃共編列的320項法規(guī)，這3個人大自主立法項目幾乎可以忽略。根據(jù)對部分其他省級人大的了解，也或多或少地存在類似現(xiàn)象?？梢?，人大自主立法項目偏少是當前地方人大立法規(guī)劃中的一個通病，需引起重視直至逐步改善。

二、面臨的新形勢、新要求

中國特色社會主義法律體系形成之后，根據(jù)法律體系自身發(fā)展的客觀規(guī)律，地方立法將面臨著更加注重保障國家法律實施、優(yōu)化地方性法規(guī)質(zhì)量的全新任務(wù)。這個大背景和新任務(wù)給地方立法規(guī)劃工作提出了幾個問題：首先，如何在遵循立法工作客觀規(guī)律的前提下，以戰(zhàn)略思維來思考、以戰(zhàn)略眼光來看待地方經(jīng)濟社會發(fā)展全局，進而對地方立法工作科學(xué)、合理地作出前瞻性、指導(dǎo)性、穩(wěn)定性的規(guī)劃。其次，如何在規(guī)劃編制過程中，運用民主手段，最大程度地體現(xiàn)民意導(dǎo)向，使規(guī)劃符合社會整體利益。再次，就應(yīng)當思考如何來安排規(guī)劃項目了，這畢竟是規(guī)劃的出發(fā)點和支撐點，也是前面兩點的依托所在。就規(guī)劃項目來說，具體可以從以下三個方面考慮[2]：

一是更加注重編列保障和促進國家法律有效實施的項目。法律體系形成后，作為這一體系主體的法律漸趨完備，我國經(jīng)濟、政治、文化、社會等方面基本上實現(xiàn)了有法可依，這就要求地方立法更加以補充、細化上位法的實施性立法為主，切實保障促進國家法律有效實施。在編制新的五年立法規(guī)劃時，應(yīng)進一步加大力度關(guān)注實施性立法項目。一方面，全面梳理現(xiàn)行有效的法律中要求地方制定實施辦法而地方尚未制定的，盡快編列到地方立法規(guī)劃中來；另一方面，加強與全國人大的溝通，提前了解其立法規(guī)劃的編制情況，知曉新制定、新修改并且需要配套實施辦法的法律項目，做好規(guī)劃對接工作，保證配套實施的地方性法規(guī)在有關(guān)上位法通過后及時出臺。

二是更加注重編列促進各領(lǐng)域均衡發(fā)展的項目。按照深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀、大力推進和諧社會建設(shè)的要求，今后應(yīng)改變以往在立法項目安排上存在的重經(jīng)濟輕社會、重城市輕農(nóng)村、重管理輕保障的傾向。堅持統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展全局，圍繞各地經(jīng)濟社會發(fā)展的階段性特點和當前中心工作，把握時代特征，切合時代變化，注重與改革、發(fā)展、穩(wěn)定的重大決策相適應(yīng)，把反映經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律的、影響本地經(jīng)濟社會發(fā)展全局的、體現(xiàn)廣大人民群眾意愿的法規(guī)優(yōu)先列入規(guī)劃。具體來說，可以重點安排促進可持續(xù)發(fā)展、鼓勵自主創(chuàng)新、發(fā)展民主政治、促進社會公平以及規(guī)范本地區(qū)特定事項等方面的立法項目。

三是更加注重編列修改、廢止項目。為確保國家法制統(tǒng)一、促進法律體系內(nèi)在和諧，新制定的地方立法規(guī)劃應(yīng)體現(xiàn)出對法規(guī)修改完善項目的重視。隨著大規(guī)模立法時代的結(jié)束，地方立法規(guī)劃應(yīng)當在繼續(xù)編列好制定項目的同時，把更多著眼點放到需要及時修改完善的項目上來，特別是對那些制定時間較早、與當前社會實際不適應(yīng)、與國家法律有沖突的法規(guī)項目，體現(xiàn)出清理常態(tài)化的思路。此外，還應(yīng)著眼新時期地方立法的系統(tǒng)化問題，對那些立法時期、背景和質(zhì)量各不相同，相互之間不夠協(xié)調(diào)、銜接和配套甚至矛盾、沖突的相同或相近領(lǐng)域地方性法規(guī)，應(yīng)當在通盤梳理的基礎(chǔ)上，及時編列到修改、廢止的項目中來。通過科學(xué)、合理整合法規(guī)項目，填補法規(guī)空白、強化法規(guī)銜接、消除法規(guī)沖突，逐步實現(xiàn)各立法領(lǐng)域法規(guī)相互協(xié)調(diào)配套、科學(xué)和諧統(tǒng)一。

三、加強和改進的對策

今后，我們應(yīng)當認真剖析地方立法規(guī)劃存在的問題，正確把握其面臨的新形勢、新要求，不斷加強和改進地方立法規(guī)劃工作，具體可以從以下幾個方面入手：

1.切實建立健全地方立法規(guī)劃工作制度。及時總結(jié)地方立法規(guī)劃20年歷程中的成熟經(jīng)驗，借鑒國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃編制經(jīng)驗，確立相對固定的規(guī)劃工作制度或慣例，不斷促進地方立法規(guī)劃工作的制度化、規(guī)范化、程序化。從編制時間上講，最好確定在換屆前一年的上半年啟動，到年底基本形成規(guī)劃草案，待換屆后由新一屆人大常委會經(jīng)過一定程序?qū)徟ㄟ^。從通過主體上講，因為依法享有提案權(quán)的主體任何時候都可以依法提出立法議案，這就決定了一味要求由人大常委會審議通過立法規(guī)劃以增強其穩(wěn)定性的設(shè)想也是不可靠的，所以最好是由人大常委會主任會議審議通過，既符合主任會議作為處理常委會重要日常工作的地位和職能，又符合立法規(guī)劃作為指導(dǎo)性文件的性質(zhì)。從工作責(zé)任上講，可以詳細規(guī)定分管部門、工作機制、時序進度，使立法規(guī)劃編制與實施的各個環(huán)節(jié)都有章可循、有據(jù)可依。從指導(dǎo)思想上講，要與全省經(jīng)濟社會發(fā)展大局同步，與上位法規(guī)劃協(xié)調(diào)，使立法決策更好地與改革發(fā)展穩(wěn)定重大決策相結(jié)合。從立項原則上講，應(yīng)當規(guī)定凡可立可不立的不立，條件不成熟的不立，沒有地方特色的不立。從變更程序上講，應(yīng)由立法綜合機構(gòu)在充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上拿出變更方案，由主任會議研究通過。

2.大力提高規(guī)劃編制工作民主化、科學(xué)化程度[3]。民主化、科學(xué)化是提高立法規(guī)劃質(zhì)量的關(guān)鍵。首先應(yīng)按照黨的十八大“拓展人民有序參與立法途徑”的要求，切實貫徹群眾路線，進一步拓寬和加深人民群眾參與規(guī)劃編制的廣度、深度，把征求民意的傳統(tǒng)方式與新型方式結(jié)合起來，更好地吸收網(wǎng)絡(luò)民意；把集中征求意見與經(jīng)常性收集立法需求結(jié)合起來，引導(dǎo)人民群眾更多地通過立法渠道表達利益訴求；把人大機關(guān)的直接征集與科研、民調(diào)、媒體等社會機構(gòu)的外部調(diào)查結(jié)合起來，使規(guī)劃更好地集中民智、體現(xiàn)民意、符合民心?？傊?，只有通過方法機制的不斷創(chuàng)新和完善，保障廣大人民群眾通過多種途徑參與到地方立法規(guī)劃編制中來，才能使規(guī)劃更加充分地體現(xiàn)人民群眾的意愿，逐步實現(xiàn)以部門立法需求為主向以公眾立法需求為主的轉(zhuǎn)變。其次，應(yīng)更好地發(fā)揮代表立法議案、建議的作用。涉及立法的代表議案作為人代會的正式文件，有別于其他渠道征集來的項目建議，依照法律規(guī)定是必須辦理的，應(yīng)當作為規(guī)劃立項的重要參考和依據(jù)。再次，應(yīng)按照立法工作的自身規(guī)律，建立一套科學(xué)的評估指標體系，通過合法性、必要性、可行性、時序性、配套性等方面的定性定量指標，對通過各種渠道征集的建議項目加以科學(xué)的論證和預(yù)測，擇優(yōu)抉決策，做到公正、客觀，真正把人民群眾關(guān)心、改革發(fā)展急需和立法條件成熟的項目列入規(guī)劃，形成法制統(tǒng)一、主次得當、急緩分明、協(xié)調(diào)和諧的立法規(guī)劃。精心組織有關(guān)機構(gòu)人員和各方面專家、學(xué)者，對立法建議項目從宏觀上、整體上進行深入、系統(tǒng)的分析和研究，從本地經(jīng)濟社會發(fā)展的實際需要出發(fā)，研究立法的社會環(huán)境、社會要求和承受能力以及實施的可能性等因素，不斷提高規(guī)劃的科學(xué)化程度。

3.不斷強化人大在地方立法規(guī)劃工作中的主導(dǎo)地位。黨的十八大強調(diào)，人大要“加強立法工作組織協(xié)調(diào)”。法規(guī)立項作為行使地方立法權(quán)的一項重要工作，地方人大應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，時刻掌握主動權(quán)。首先，應(yīng)改變過去那種立法規(guī)劃簡單“大拼盤”、“大雜燴”的局面，更多地聽取基層單位和廣大群眾的意見、建議，不為部門意見所左右，真正以實現(xiàn)社會整體利益最大化為立法追求，做到突出重點，區(qū)分輕重緩急，科學(xué)合理地配置立法資源。其次，應(yīng)積極主動介入那些涉及幾個執(zhí)法部門、難以由其中某一部門起草，綜合性強、社會覆蓋面廣、事關(guān)全局和老百姓切身利益的重要法規(guī)，選擇一些相關(guān)的立法項目開展自主立法，從全局考量和理順各方面的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，有效整合不同利益訴求，促成各方面達成共識。再次，應(yīng)牢牢把握地方立法規(guī)劃變更的主動權(quán)，在遵循法律體系自身規(guī)律的前提下，根據(jù)客觀形勢變化科學(xué)作出立法決策，防止政府部門在變更項目這個立法工作的二輪博弈中進行利益滲透，堅決杜絕部門利益對立法的損害，維護地方立法的公正性。

注釋：

[1]王臘生主編：《地方立法技術(shù)的理論與實踐》，中國民主法制出版社2007年版，第34頁。

[2]參見王臘生：《中國特色社會主義法律體系形成后地方立法面臨的新形勢和新任務(wù)——以江蘇省為例》，載《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2012年第2期。

[3]參見施政：《我省歷次五年立法規(guī)劃編制實施情況分析研究》，載江蘇人大《調(diào)研成果專報》第78期。

（作者單位：江蘇省人大常委會辦公廳綜合處）