關(guān)于做好人大執(zhí)法檢查工作的幾點(diǎn)思考

上世紀(jì)80年代以來，伴隨著我國(guó)立法工作的恢復(fù)和發(fā)展，全社會(huì)對(duì)正確執(zhí)法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正執(zhí)法的期許越來越強(qiáng)烈，催生了人大執(zhí)法檢查工作的探索嘗試、規(guī)范完善和蓬勃發(fā)展。2011年，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系宣告形成，開辟了法律實(shí)施的新征程。所謂“世不患無法，而患無必行之法”，在法律不斷完備的歷史背景下，法律實(shí)施成為法治建設(shè)的關(guān)鍵，人大執(zhí)法檢查工作面臨新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。近年來，各級(jí)人大常委會(huì)都比較重視執(zhí)法檢查工作，積極運(yùn)用這一有效的監(jiān)督形式，創(chuàng)造性地開展執(zhí)法檢查活動(dòng)，提升了人大工作的水平。然而，在執(zhí)法檢查中越位缺位、形式主義、法律意識(shí)不強(qiáng)、主客體錯(cuò)位等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，監(jiān)督效果也參差不齊。所以，深入認(rèn)識(shí)和把握?qǐng)?zhí)法檢查工作的規(guī)律和特點(diǎn)，對(duì)于進(jìn)一步規(guī)范和完善人大執(zhí)法檢查工作，提高執(zhí)法檢查的權(quán)威和水平，顯得十分必要。

一、執(zhí)法檢查要準(zhǔn)確把握的三個(gè)原則

執(zhí)法檢查工作應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確把握好黨的領(lǐng)導(dǎo)、依法進(jìn)行和講求實(shí)效原則。重視和堅(jiān)持原則問題，是實(shí)現(xiàn)執(zhí)法檢查目的、確?；顒?dòng)順利開展的關(guān)鍵。

1.黨的領(lǐng)導(dǎo)原則。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是做好人大工作的根本保證，是監(jiān)督法的明確規(guī)定，也是做好執(zhí)法檢查工作的應(yīng)有之義。執(zhí)法檢查的目的是監(jiān)督憲法法律的正確實(shí)施，憲法和法律是黨的主張和人民意志的統(tǒng)一，從這個(gè)意義上講，執(zhí)法檢查的目的也是確保黨的意圖的實(shí)現(xiàn)。執(zhí)法檢查的對(duì)象和客體是本級(jí)“一府兩院”及其執(zhí)行法律的公權(quán)行為。實(shí)踐證明，處理好與“一府兩院”的關(guān)系，使執(zhí)法檢查活動(dòng)真正取得成效，就離不開依靠黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)作用，離不開人大黨組在人大工作中的核心作用。任何離開黨的領(lǐng)導(dǎo)，甚至僭越黨的領(lǐng)導(dǎo)的執(zhí)法檢查活動(dòng)，都必定不成功。

2.依法進(jìn)行原則。吳邦國(guó)委員長(zhǎng)曾多次強(qiáng)調(diào)，“執(zhí)法檢查要依法進(jìn)行”。1993年，全國(guó)人大出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)法律實(shí)施情況檢查監(jiān)督的若干規(guī)定》，第一次規(guī)范執(zhí)法檢查活動(dòng)。之后，又陸續(xù)出臺(tái)了《關(guān)于改進(jìn)執(zhí)法檢查工作的幾點(diǎn)意見》《執(zhí)法檢查工作程序》等規(guī)范性文件，不斷改進(jìn)和完善執(zhí)法檢查工作。2006年8月，十屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議審議通過了監(jiān)督法，以法律的形式確認(rèn)和規(guī)范執(zhí)法檢查權(quán)，對(duì)執(zhí)法檢查的主體對(duì)象、程序內(nèi)容、方式方法等作了明確規(guī)定。監(jiān)督法及各地人大出臺(tái)的實(shí)施辦法是當(dāng)前規(guī)范執(zhí)法檢查活動(dòng)的主要法律依據(jù)，是執(zhí)法檢查活動(dòng)經(jīng)過多年來的實(shí)踐探索，逐步成熟定型的成果。只有依法進(jìn)行，才能體現(xiàn)執(zhí)法檢查活動(dòng)的合法性和嚴(yán)肅性，才能更好地樹立人大權(quán)威、推進(jìn)法制建設(shè)。當(dāng)然，執(zhí)法檢查工作的繼續(xù)探索與創(chuàng)新，也應(yīng)當(dāng)處理好規(guī)范執(zhí)行與靈活處理的關(guān)系，不能偏離立法原則，保證探索創(chuàng)新在正確的方向上發(fā)展。

3.講求實(shí)效原則。實(shí)效性在人大監(jiān)督工作中具有重要而特殊的地位，歷來受到高度重視。李鵬同志曾坦率地指出，人大監(jiān)督“要有結(jié)果，沒有結(jié)果，不了了之，等于沒有監(jiān)督”，所以“改進(jìn)監(jiān)督方式，關(guān)鍵在增強(qiáng)實(shí)效”，要“突出重點(diǎn)”，“切忌過多、過濫而流于形式”。實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也告訴我們，改進(jìn)執(zhí)法檢查工作，中心環(huán)節(jié)是突出實(shí)效。如何增強(qiáng)執(zhí)法檢查的實(shí)效，簡(jiǎn)而言之就是少而精、求結(jié)果、忌形式。全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律，現(xiàn)行有效的有200多部，如何費(fèi)省效宏、綱舉目張地發(fā)揮執(zhí)法檢查的作用，關(guān)鍵是要抓住關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定和法律實(shí)施中的重大問題，抓住與人民群眾切身利益密切相關(guān)的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，有重點(diǎn)、有針對(duì)性地選擇檢查的法律項(xiàng)目；關(guān)鍵是要轉(zhuǎn)變作風(fēng)，深入實(shí)際，發(fā)現(xiàn)真問題，提出真辦法，在督促有關(guān)部門改進(jìn)工作上見到成效。

二、執(zhí)法檢查要正確處理的四個(gè)問題

監(jiān)督法頒布實(shí)施之后，部分地方人大常委會(huì)在開展執(zhí)法檢查活動(dòng)中，仍然存在某些模糊認(rèn)識(shí)和錯(cuò)誤處理，所以有必要討論和澄清這些重要問題。

1.關(guān)于監(jiān)督主體。監(jiān)督法第二十二條規(guī)定：“各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)參照本法第九條規(guī)定的途徑，每年選擇若干關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會(huì)普遍關(guān)注的重大問題，有計(jì)劃地對(duì)有關(guān)法律、法規(guī)實(shí)施情況組織執(zhí)法檢查?！边@里，就確定了執(zhí)法檢查的主體是全國(guó)人大常委會(huì)和縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)。需要明確的是：第一，“一府兩院”等法律法規(guī)執(zhí)行部門不是執(zhí)法檢查的主體，而是相關(guān)執(zhí)法檢查的對(duì)象。一些地方搞人大與政府部門的聯(lián)合執(zhí)法檢查，甚至與政協(xié)聯(lián)合檢查，混淆了執(zhí)法檢查主體與其他工作主體之間的關(guān)系，是與法律的規(guī)定不相符的。第二，人大專門委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)不是執(zhí)法檢查的主體。監(jiān)督法第二十三條第二款規(guī)定：“常務(wù)委員會(huì)執(zhí)法檢查工作由本級(jí)人民代表大會(huì)有關(guān)專門委員會(huì)或者常務(wù)委員會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)具體組織實(shí)施。”所以，專門委員會(huì)或常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)只是執(zhí)法檢查具體工作的組織實(shí)施者，是根據(jù)常委會(huì)的授權(quán)，以常委會(huì)的名義而不是自己的名義具體組織實(shí)施執(zhí)法檢查工作。

2.關(guān)于監(jiān)督對(duì)象。監(jiān)督法總則第五條規(guī)定：“各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)本級(jí)人民政府、人民法院和人民檢察院的工作實(shí)施監(jiān)督，促進(jìn)依法行政、公正司法?！毕鄬?duì)于政府監(jiān)督實(shí)行的層級(jí)監(jiān)督，人大監(jiān)督主要是同級(jí)監(jiān)督，監(jiān)督對(duì)象應(yīng)當(dāng)是本級(jí)法律實(shí)施機(jī)關(guān)。需要注意的是：第一，下級(jí)法律執(zhí)行機(jī)關(guān)不是執(zhí)法檢查直接監(jiān)督的對(duì)象，人大常委會(huì)對(duì)本地區(qū)法律法規(guī)實(shí)施情況的監(jiān)督主要是通過對(duì)本級(jí)法律執(zhí)行機(jī)關(guān)的監(jiān)督來實(shí)現(xiàn)的。對(duì)于實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)體制的直屬機(jī)構(gòu)能否納入監(jiān)督范圍，這一點(diǎn)尚存爭(zhēng)論。為了避免監(jiān)督空白，按照同級(jí)監(jiān)督的原則，根據(jù)監(jiān)督法第二十二條的精神，可以把同級(jí)法律執(zhí)行機(jī)關(guān)納入人大執(zhí)法檢查監(jiān)督范圍。由于法律規(guī)定不明確，所以實(shí)踐中也應(yīng)謹(jǐn)慎探索。第二，企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體以及個(gè)人等非法律執(zhí)行機(jī)關(guān)不是執(zhí)法檢查直接監(jiān)督的對(duì)象。人大監(jiān)督主要是對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督，是監(jiān)督“執(zhí)法情況”，而企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體以及個(gè)人的“守法情況”，是“一府兩院”執(zhí)行機(jī)關(guān)的監(jiān)督管理范疇，而不是人大監(jiān)督范疇，人大不能越位行權(quán)。執(zhí)法檢查活動(dòng)中，深入基層、深入群眾，只是了解掌握?qǐng)?zhí)法部門執(zhí)行情況的一種手段和方式，而不是直接進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)督。

3.關(guān)于監(jiān)督內(nèi)容。監(jiān)督法第二十二條規(guī)定，執(zhí)法檢查的內(nèi)容是法律、法規(guī)實(shí)施情況。地方人大常委會(huì)對(duì)這項(xiàng)內(nèi)容作了延伸性規(guī)定。四川省人大常委會(huì)出臺(tái)的實(shí)施辦法第四十一條關(guān)于執(zhí)法檢查主要內(nèi)容的規(guī)定，增加了人大決議、決定貫徹執(zhí)行情況和執(zhí)法行為的合法性、適當(dāng)性等。這些規(guī)定，為地方人大常委會(huì)開展執(zhí)法檢查活動(dòng)畫定了紅線。需要辨明的是：第一，執(zhí)法檢查的內(nèi)容是有關(guān)部門執(zhí)法情況，而不是部門領(lǐng)導(dǎo)等個(gè)人的履職情況，更不是對(duì)部門領(lǐng)導(dǎo)施政情況的檢查。實(shí)踐中，借助執(zhí)法檢查活動(dòng)評(píng)價(jià)宣傳個(gè)人政績(jī)或者調(diào)查領(lǐng)導(dǎo)失職違法行為的做法，根本上是違法的。執(zhí)法檢查的內(nèi)容只涉及公權(quán)部門的公權(quán)行為，而不直接涉及個(gè)人行為。第二，執(zhí)法檢查的內(nèi)容應(yīng)側(cè)重于執(zhí)法部門執(zhí)法中存在的問題，督促執(zhí)法部門嚴(yán)格執(zhí)法、公正執(zhí)法。不宜僅僅把重點(diǎn)落腳在對(duì)社會(huì)公眾或行政管理相對(duì)人、司法當(dāng)事人違法情況的調(diào)查，使執(zhí)法檢查變異為幫助執(zhí)法部門去調(diào)查違法現(xiàn)象。

4.關(guān)于監(jiān)督程序。監(jiān)督法在總則和分則均對(duì)執(zhí)法檢查的相關(guān)程序作了規(guī)定，監(jiān)督法第二條規(guī)定：“各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使監(jiān)督職權(quán)的程序，適用本法；本法沒有規(guī)定的，適用有關(guān)法律的規(guī)定?！北O(jiān)督法第二十二條至二十八條，對(duì)執(zhí)法檢查的選項(xiàng)、組織、實(shí)施、審議、反饋等作了詳細(xì)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)囊?guī)定。這些程序，是執(zhí)法檢查順利開展、取得實(shí)效的制度保障，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守。然而，實(shí)踐中仍然存在不重視、不遵循法定程序的思想和現(xiàn)象，需要進(jìn)一步理清和糾正。第一，執(zhí)法檢查的選項(xiàng)應(yīng)經(jīng)過主任會(huì)議通過，印發(fā)常委會(huì)組成人員并向社會(huì)公布。臨時(shí)動(dòng)議的執(zhí)法檢查項(xiàng)目也應(yīng)當(dāng)經(jīng)過上述程序，且一般應(yīng)當(dāng)于執(zhí)法檢查兩個(gè)月前通知被檢查的法律、法規(guī)實(shí)施機(jī)關(guān)。不能以黨組會(huì)議或其他會(huì)議的名義取代主任會(huì)議法定程序。第二，執(zhí)法檢查的組織應(yīng)按照精干、效能的原則，組織執(zhí)法檢查組，按照法律法規(guī)要求構(gòu)成檢查組成員。以領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)、集體視察的形式開展的執(zhí)法檢查活動(dòng)，不符合上述規(guī)定。第三，市級(jí)人大常委會(huì)可以委托下級(jí)人大常委會(huì)開展執(zhí)法檢查，聯(lián)動(dòng)開展執(zhí)法檢查具有法律依據(jù)。第四，執(zhí)法檢查要形成執(zhí)法檢查報(bào)告，經(jīng)主任會(huì)議決定提請(qǐng)常務(wù)委員會(huì)審議。第五，被執(zhí)法檢查機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)執(zhí)法檢查報(bào)告和常委會(huì)審議意見作出答復(fù)和反饋，常委會(huì)可以組織跟蹤檢查。

三、執(zhí)法檢查要注重抓好的五個(gè)細(xì)節(jié)

執(zhí)法檢查中的一些細(xì)節(jié)問題關(guān)系執(zhí)法檢查質(zhì)量，緊密結(jié)合實(shí)際，注重抓好細(xì)節(jié)問題，往往能起到事半功倍的作用。

1.提高執(zhí)法檢查人員的法律水平和專業(yè)水平。雖然人大工作與法律接觸較多，人大干部大多從黨政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)崗位退下來，但是高素質(zhì)的法律人才并不多，對(duì)各行業(yè)最新的發(fā)展情況掌握得也不十分全面，所以提高執(zhí)法檢查人員法律水平和專業(yè)水平是必要的。解決這個(gè)問題的辦法有兩個(gè)途徑，一是加強(qiáng)培訓(xùn)。四川省出臺(tái)的實(shí)施辦法第四十四條就這個(gè)問題作了專門規(guī)定，要求在正式開展執(zhí)法檢查前，要進(jìn)行學(xué)習(xí)培訓(xùn)，掌握相關(guān)法律知識(shí)和專業(yè)知識(shí)。二是補(bǔ)充人才。監(jiān)督法規(guī)定，執(zhí)法檢查組“可以邀請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)代表參加”。四川省出臺(tái)的實(shí)施辦法進(jìn)一步延伸性規(guī)定，“可以邀請(qǐng)人民代表大會(huì)代表和有關(guān)專業(yè)人員參加。”這些措施，彌補(bǔ)了執(zhí)法檢查組成員專業(yè)構(gòu)成上的不足，能夠有效地避免“外行查內(nèi)行”的現(xiàn)象。

2.執(zhí)法檢查方式要結(jié)合實(shí)際。關(guān)于執(zhí)法檢查的方式，監(jiān)督法并未作具體規(guī)定，為地方人大常委會(huì)靈活運(yùn)用方式方法、創(chuàng)造性開展執(zhí)法檢查工作留下了空間。結(jié)合各地實(shí)踐，執(zhí)法檢查的方式包含兩個(gè)層面：一是總體實(shí)施層面，除常規(guī)方式外，還有聯(lián)動(dòng)式、連續(xù)式、綜合式等。聯(lián)動(dòng)式是指通過委托、聯(lián)合等形式組織上下級(jí)人大常委會(huì)聯(lián)動(dòng)開展執(zhí)法檢查，適用于檢查在同一行政區(qū)域內(nèi)涉及兩級(jí)或多級(jí)政府法律執(zhí)行的情況。連續(xù)式是指對(duì)同一法律連續(xù)多年或多次開展執(zhí)法檢查，適用于執(zhí)法中存在的問題不能在短期內(nèi)或一次內(nèi)得到解決，需要跟蹤檢查，直至徹底解決的情況。綜合式是指對(duì)一個(gè)方面多個(gè)相關(guān)法律，同時(shí)開展執(zhí)法檢查。例如，上海人大常委會(huì)對(duì)工會(huì)法、勞動(dòng)法等維護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益相關(guān)法律法規(guī)開展執(zhí)法檢查情況。綜合式適用于檢查某類突出的執(zhí)法問題涉及多部相關(guān)法律法規(guī)的情況。二是具體操作層面，四川省出臺(tái)的實(shí)施辦法作了具體規(guī)定，根據(jù)實(shí)際情況，可以采取向社會(huì)公開征求意見、聽取匯報(bào)、召開座談會(huì)、個(gè)別走訪、抽樣調(diào)查、實(shí)地考察、問卷調(diào)查、設(shè)立專線電話和網(wǎng)絡(luò)電子信箱以及調(diào)閱有關(guān)檔案、材料等方式進(jìn)行，必要時(shí)，可以委托有關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查并出具報(bào)告。

3.執(zhí)法檢查過程要公開和務(wù)實(shí)。公開原則是監(jiān)督法的一大亮點(diǎn)。監(jiān)督法規(guī)定，“各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使監(jiān)督職權(quán)的情況，向社會(huì)公開?！眻?zhí)法檢查計(jì)劃、報(bào)告、審議意見和“一府兩院”處理情況均要向社會(huì)公布。執(zhí)法檢查過程公開透明是人大自覺接受社會(huì)監(jiān)督的重要體現(xiàn)。務(wù)實(shí)作風(fēng)是歷屆全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)都強(qiáng)調(diào)和堅(jiān)持的。李鵬同志曾指示，執(zhí)法檢查組“要輕車簡(jiǎn)從，真正深入基層、深入實(shí)際、深入群眾，了解法律實(shí)施的真實(shí)情況”。執(zhí)法檢查要去繁就簡(jiǎn)、務(wù)實(shí)深入，力求避免前呼后擁、層層陪同，增加基層壓力，力求避免聽匯報(bào)多、看實(shí)情少，被動(dòng)安排多、主動(dòng)深入少，講成績(jī)多、說問題少，力戒形式主義。

4.執(zhí)法檢查活動(dòng)不直接處理具體問題。執(zhí)法檢查中直接處理具體問題不符合憲法法律規(guī)定，是錯(cuò)誤的做法。按照國(guó)家政權(quán)體制，人大作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)決定重大事項(xiàng)，制定法律法規(guī)，但不直接去執(zhí)行，而是由行政、審判、檢察機(jī)關(guān)去執(zhí)行，在執(zhí)行過程中受國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，人大不能直接處理具體問題。對(duì)執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的具體問題和案件，執(zhí)法檢查組要向人大常委會(huì)報(bào)告，由人大常委會(huì)會(huì)議審議并提出意見，交由法律實(shí)施機(jī)關(guān)依法辦理。監(jiān)督法（草案）幾易其稿后，堅(jiān)決否定了這種做法。四川省出臺(tái)的實(shí)施辦法更明確規(guī)定，“對(duì)執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，執(zhí)法檢查組可以與受檢查單位進(jìn)行溝通，提出建議、批評(píng)和意見，但不直接處理問題?！?/p>

5.執(zhí)法檢查報(bào)告要寫好。寫好執(zhí)法檢查報(bào)告是執(zhí)法檢查活動(dòng)的重要一環(huán)，輕視或者忽視執(zhí)法檢查報(bào)告的做法要予以糾正。監(jiān)督法對(duì)執(zhí)法檢查報(bào)告的內(nèi)容有具體的要求，應(yīng)當(dāng)包括對(duì)所檢查的法律、法規(guī)實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)價(jià)、提出執(zhí)法中存在的問題、改進(jìn)執(zhí)法工作的建議以及對(duì)有關(guān)法律、法規(guī)提出修改完善的建議等幾個(gè)部分。有的報(bào)告寫成“回顧過去、展望未來”的“工作報(bào)告”；有的報(bào)告寫成回避問題、避重就輕的“表揚(yáng)信”；有的報(bào)告語言抽象籠統(tǒng)、缺乏實(shí)際內(nèi)容，監(jiān)督對(duì)象不知所云；有的報(bào)告提出的建議沒有針對(duì)性、變相重復(fù)執(zhí)法機(jī)關(guān)開展的工作；不少報(bào)告完全沒有“對(duì)有關(guān)法律、法規(guī)提出修改完善的建議”這一部分。這些不好現(xiàn)象應(yīng)在實(shí)踐中努力避免和改正。執(zhí)法檢查報(bào)告始終要緊緊圍繞法律法規(guī)貫徹實(shí)施這個(gè)主題，講事實(shí)要客觀、找問題要準(zhǔn)確、提意見要中肯，語言明白、有理有據(jù)，實(shí)事求是地體現(xiàn)出執(zhí)法檢查的成果。

（作者單位：四川省成都市人大常委會(huì)研究室）