關(guān)于加強(qiáng)人大對(duì)全口徑預(yù)算決算審查監(jiān)督的思考

黨的十八大報(bào)告對(duì)人大工作提出了三個(gè)加強(qiáng)的要求，其中一個(gè)就是加強(qiáng)預(yù)算決算的審查監(jiān)督。黨的十八大報(bào)告指出，支持人大及其常委會(huì)充分發(fā)揮國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)作用，加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督。黨的報(bào)告第一次要求人大加強(qiáng)對(duì)“錢袋子”的監(jiān)督，并且這個(gè)要求是全方位的，不留死角的，可見其責(zé)任使命之重大。

目前，我國(guó)的預(yù)算包括四大類，除公共預(yù)算、基金預(yù)算和國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算外，以社會(huì)保障預(yù)算為代表的一些其他預(yù)算，還沒有納入統(tǒng)一管理。比如，數(shù)量較大的土地出讓金、政府性基金等，均沒有納入全口徑預(yù)算決算管理。所謂“全口徑”，就是在預(yù)算決算管理上不能有例外，不能有些部門收了錢、花了錢卻不受控制和監(jiān)督。

加強(qiáng)全口徑預(yù)算決算的審查監(jiān)督，對(duì)于貫徹落實(shí)好黨的十八大精神，長(zhǎng)期堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)思想，確保經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，全面建成小康社會(huì)，具有非常重大的意義。在此，從依法履行人大職責(zé)，做好人大工作，發(fā)揮好人大重要職能作用的角度，談?wù)勼w會(huì)和認(rèn)識(shí)，供參考。

第一，要堅(jiān)持國(guó)家一切權(quán)力屬于人民。財(cái)權(quán)是公民的重要權(quán)力之一。議會(huì)起源于稅收?！安怀龃h士不納稅”，未經(jīng)議會(huì)同意，國(guó)王不得征稅，這樣的理念在西方國(guó)家由來已久。未經(jīng)人大（代議機(jī)關(guān)）同意，不得征稅，這樣的理念，在中國(guó)還沒有真正樹立起來，離國(guó)家一切權(quán)力屬于人民還有較大差距。中國(guó)的傳統(tǒng)習(xí)慣是政府決定征稅，征些什么稅、征多少，往往都是政府說了算，老百姓交“皇糧國(guó)稅”天經(jīng)地義。這是有待探討的?，F(xiàn)代社會(huì)是民主法治社會(huì)。征稅直接關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、關(guān)系民生福祉，不和老百姓商量，不經(jīng)代議機(jī)關(guān)——人大同意，政府直接決定，既有悖民主精神，又容易導(dǎo)致政府權(quán)力的濫用。同時(shí)，也與憲法和法律的精神相悖。因此，我們要重視發(fā)揮人大在平衡國(guó)家財(cái)政收支中的“守門”、“把關(guān)”作用。一方面，要增強(qiáng)政府尤其是財(cái)政、稅務(wù)機(jī)關(guān)的法治意識(shí)，在國(guó)家稅收上堅(jiān)持嚴(yán)格按法律程序辦，稅率、稅種等一定要按經(jīng)人大批準(zhǔn)同意的規(guī)定執(zhí)行，人大通過的，就是法，不得以政策代替法律，不得隨意變通人大決定，更不得以言代法，想當(dāng)然，想增加稅收，就增加稅收，想減免稅收，就減免稅收。同時(shí)，未經(jīng)人大同意，政府財(cái)政部門也不得隨意增加或減少支出，或者變更財(cái)政資金的用途，挪作他用。另一方面，要通過多種形式和措施，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)民主的宣傳教育，逐步增強(qiáng)公民的依法納稅意識(shí)，該公民繳納的稅收，必須足額繳納入庫。未經(jīng)人大審議決定的事項(xiàng)，公民有權(quán)拒絕交稅，并有權(quán)提起訴訟。人大通過的有關(guān)稅收方面的決定，公民必須堅(jiān)決執(zhí)行。通過自律和監(jiān)督，促進(jìn)財(cái)政稅收更加公開、透明，更加民主、科學(xué)，更加符合人民群眾的根本利益，更加適應(yīng)國(guó)家和地方發(fā)展的需要。

第二，要建立財(cái)政預(yù)決算報(bào)告提交人大審議前實(shí)行雙重審計(jì)的制度。對(duì)政府提交的財(cái)政預(yù)決算報(bào)告，先行審計(jì)，嚴(yán)格把關(guān)，是提高人大預(yù)決算監(jiān)督質(zhì)量、增強(qiáng)監(jiān)督的針對(duì)性實(shí)效性的重要途徑和措施。因?yàn)楝F(xiàn)行的人大預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)人員少，尤其是專業(yè)人員嚴(yán)重不足。同時(shí)，也不可能、也沒時(shí)間和精力對(duì)政府提交的預(yù)決算報(bào)告進(jìn)行審計(jì)式檢查，只能借助外力。這是客觀實(shí)際，也是現(xiàn)實(shí)情況。為了增強(qiáng)審計(jì)的客觀公正，建議建立雙重審計(jì)制度。一方面請(qǐng)政府審計(jì)機(jī)構(gòu)，組織力量對(duì)財(cái)政預(yù)決算進(jìn)行審計(jì)，提供審計(jì)意見，作為人大審查批準(zhǔn)的重要依據(jù)。另一方面，聘請(qǐng)社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)，對(duì)預(yù)決算進(jìn)行審計(jì)，查找問題，提出改進(jìn)工作的意見和建議。因?yàn)榇h機(jī)關(guān)的財(cái)政監(jiān)督，實(shí)質(zhì)上是從財(cái)政資金方面制約和監(jiān)督政府的活動(dòng)，對(duì)國(guó)家生活具有重要影響，在審查和批準(zhǔn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、財(cái)政預(yù)算、財(cái)政決算的過程中，審計(jì)監(jiān)督具有重要作用。世界上很多國(guó)家的議會(huì)設(shè)置有審計(jì)機(jī)構(gòu)，專司對(duì)政府財(cái)政收支活動(dòng)的審計(jì)監(jiān)督，但我國(guó)目前實(shí)行的審計(jì)體制是政府審計(jì)，從審計(jì)性質(zhì)和工作實(shí)踐的效果來看，政府審計(jì)仍屬于內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督性質(zhì)，這種審計(jì)受政府的制約和影響比較大，具有諸多弊端。雙重審計(jì)，不失為現(xiàn)行體制下的現(xiàn)實(shí)選擇。這樣，既可克服在現(xiàn)行體制、機(jī)構(gòu)隸屬關(guān)系下，政府審計(jì)機(jī)關(guān)自己審自己的弊端和不足，又有利于發(fā)揮社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)的作用，互相監(jiān)督制約，提高審計(jì)質(zhì)量，為人大依法決策、民主決策，提供客觀科學(xué)的依據(jù)。

第三，要適時(shí)監(jiān)督政府的財(cái)政收入和支出。西方議會(huì)對(duì)財(cái)政收入和支出是管得非常死的，它們寧愿政府關(guān)門，也不會(huì)輕易讓步。相反，我們的財(cái)政收支則比較隨意、寬松，長(zhǎng)官意志主導(dǎo)的工作思路比較突出，人大通過的決定還沒有成為真正意義上的“法案”、“鐵案”，政府想加大投資，就加印鈔票；想上項(xiàng)目，就通過多種平臺(tái)借錢搞建設(shè)；有了錢，就盲目對(duì)外投資、買債券，至于有無風(fēng)險(xiǎn)、有無必要、投資損益等等情況，納稅人則一無所知；稅收任務(wù)完不成，稅務(wù)機(jī)關(guān)就提前收、加起收。如，2008年，全國(guó)就有62個(gè)縣級(jí)國(guó)稅局違規(guī)向169戶企業(yè)提前征稅或多征稅款23.4億元（見審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)劉家義向全國(guó)人大常委會(huì)作《國(guó)務(wù)院關(guān)于2008年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》）。這樣做的結(jié)果，就會(huì)“寅吃卯糧”、“竭澤而漁”，就會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)秩序的混亂，政府領(lǐng)導(dǎo)施政行為的短期化，使國(guó)家和地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展埋下難以克服的隱患，人大的權(quán)威也受到影響，人民的利益也受到損害。為此，建議借鑒廣東的做法，將政府的財(cái)政收支情況與人大相關(guān)機(jī)構(gòu)的電腦聯(lián)網(wǎng)，以便適時(shí)了解情況，經(jīng)常查詢國(guó)庫的異常支出和收入，為人大及其常委會(huì)依法監(jiān)督提供及時(shí)準(zhǔn)確的信息，當(dāng)好納稅人的“看門狗”、“守門人”。通過制度化的措施和強(qiáng)有力的監(jiān)督，努力避免政府在財(cái)政收支上“先斬后奏”，或者“不奏”，導(dǎo)致人大權(quán)力旁落或邊緣化的問題，管好人民的“錢袋子”。目前，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)已經(jīng)比較成熟，到一個(gè)小小的餐館就餐，機(jī)打發(fā)票也是和稅務(wù)機(jī)關(guān)聯(lián)了網(wǎng)的，稅務(wù)機(jī)關(guān)可以適時(shí)管控稅收。在這樣的條件下，政府的財(cái)政收支與人大聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)不是技術(shù)和可行性問題了，關(guān)鍵在決策。

第四，要依法審議決定政府的重大投資項(xiàng)目。政府的重大投資項(xiàng)目占財(cái)政收入的比重較大，把重大項(xiàng)目管好了，就管住了大半的財(cái)政資金。同時(shí)，也加強(qiáng)了對(duì)政府工作的監(jiān)督，規(guī)范和調(diào)整政府的施政行為、執(zhí)政導(dǎo)向，確保經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展。為此，人大要通過視察、調(diào)研、專題詢問等形式，了解重大項(xiàng)目的建設(shè)、資金使用等情況，適時(shí)提出有針對(duì)性、可操作性的意見和建議，促進(jìn)重大項(xiàng)目順利進(jìn)行，發(fā)揮應(yīng)有的作用。要建立重大投資及項(xiàng)目人大審議決定制度，比如，三峽工程就是全國(guó)人大通過的，地方人大要通過規(guī)范重大事項(xiàng)決定權(quán)，明確人大及其常委會(huì)審議決定重大項(xiàng)目的資金額度、資金來源、項(xiàng)目選址等權(quán)限和程序，廣開言路，多方聽取意見，必要時(shí)可以組織專題詢問和辯論，以規(guī)范政府行為，用好有限的財(cái)力，避免行政沖動(dòng)、盲目決策、盲目投資，推進(jìn)民主政府、法治政府建設(shè)。

第五，要全方位推進(jìn)財(cái)政預(yù)決算的公開透明。陽光是最好的防腐劑。人大要建立公開平臺(tái)，設(shè)置專門的網(wǎng)站欄目，適時(shí)公開財(cái)政預(yù)決算和審計(jì)報(bào)告，包括一級(jí)科目、二級(jí)科目，部門預(yù)算， “三公”經(jīng)費(fèi)，有的還可更細(xì)。同時(shí)，對(duì)存在問題和疑問，還可定期組織財(cái)政稅務(wù)機(jī)關(guān)相關(guān)人員接受人大代表和公民的詢問，刨根問底，釋疑解惑。這里，要注意克服怕字當(dāng)頭的思想，杜絕給公開設(shè)置障礙的行為。需要說明的是，只要是正當(dāng)?shù)摹⒑戏ǖ?、合理的收入和支出，沒有什么見不得天的，公開了，老百姓不僅沒意見，相反還會(huì)理解和支持政府的工作。一些地方怕財(cái)政預(yù)決算公開，是因?yàn)槠渲锌赡苡幸恍┻`法違紀(jì)的問題、可能有一些見不得人的東西，而這些正是需要監(jiān)督和糾正的。比如，接待費(fèi)居高不下的問題、高消費(fèi)喝茅臺(tái)酒的問題、公款出國(guó)出境旅游問題，等等。通過公開把問題暴露了，政府聞過則改，天塌不下來，相反，還有利于促進(jìn)問題的解決，推動(dòng)建立長(zhǎng)效機(jī)制，預(yù)防腐敗和政府濫用職權(quán)行為的發(fā)生，增強(qiáng)政府的權(quán)威和公信力，使國(guó)家政權(quán)建立在堅(jiān)實(shí)的群眾支持基礎(chǔ)上，從而更好地鞏固執(zhí)政地位。

（作者單位：重慶市人大常委會(huì)研究室）