理論、規(guī)范、事實(shí)：人大職權(quán)行使現(xiàn)況分析

人民代表大會(huì)制度是我國(guó)憲政的基礎(chǔ)和核心。對(duì)人大職權(quán)行使?fàn)顩r的準(zhǔn)確把握和科學(xué)分析是完善人大制度、推進(jìn)憲政的前提和基礎(chǔ)。然而，迄今對(duì)人大職權(quán)行使現(xiàn)況的研究尚缺乏從理論到實(shí)踐、從規(guī)范到事實(shí)、從靜態(tài)到動(dòng)態(tài)的全景式審查，以及以現(xiàn)行法規(guī)范為依據(jù)、以人大履職實(shí)際情況為基礎(chǔ)的定性和定量分析。本文擬以理論、規(guī)范和事實(shí)為解證框架，對(duì)人大職權(quán)行使的總體和分別狀況作研究，以期為形成完善人大制度的思路、找準(zhǔn)加強(qiáng)和改進(jìn)人大工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)提供基礎(chǔ)依據(jù)。

一、人大職權(quán)行使現(xiàn)況的理論分析：以職權(quán)劃分爭(zhēng)議為主線

關(guān)于人大職權(quán)的劃分，以立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)和人事任免權(quán)“四權(quán)說”為通說，也有學(xué)者主張“三權(quán)說”或其他界定方式。

有觀點(diǎn)認(rèn)為，人大的職權(quán)應(yīng)當(dāng)是不可分割的立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、議事權(quán)三權(quán)。其中立法權(quán)與監(jiān)督權(quán)是實(shí)體性權(quán)力，而議事權(quán)更多地表現(xiàn)為民主議事、科學(xué)決策的程序性權(quán)力，重大事項(xiàng)決定權(quán)與人事任免權(quán)屬議事權(quán)的范圍。特別是人大的重大事項(xiàng)決定權(quán)不是一個(gè)自我運(yùn)作的排他性權(quán)力，而是一種決策機(jī)制與形式，它不僅包含了黨的政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和對(duì)重大事項(xiàng)的決定權(quán)，還包含了“一府兩院”對(duì)重大事項(xiàng)的提案權(quán)和說明權(quán)等。人大在其中所起的作用更多地表現(xiàn)為一種意見權(quán)、修改完善權(quán)和批準(zhǔn)權(quán)。因此，重大事項(xiàng)決定權(quán)不是人大的一項(xiàng)專有權(quán)力，而是由一系列不同性質(zhì)和層級(jí)的決定權(quán)所構(gòu)成的共同決定權(quán)[1]。

也有觀點(diǎn)認(rèn)為，在人大與黨的關(guān)系上，某種意義上，黨行使的是“創(chuàng)議（制）權(quán)”，人大行使的是“復(fù)決權(quán)”。具體而言，黨對(duì)人大的領(lǐng)導(dǎo)，其性質(zhì)是“政治（性質(zhì)）領(lǐng)導(dǎo)”，即政治方向、政治原則和重大決策的領(lǐng)導(dǎo)以及向國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)推薦重要干部。這實(shí)際上就是黨就國(guó)家和社會(huì)的大政方針“提出決策”或提出國(guó)家的決策建議，包括有關(guān)法律的制定、事項(xiàng)的決定和干部的使用在內(nèi)。而人大則是就黨提出的決策建議予以審議決定，使黨的主張經(jīng)過法律程序變成國(guó)家意志。在此意義上，黨的“創(chuàng)議（制）”與人大“復(fù)決”是具有中國(guó)特色的民主政治的兩個(gè)基本運(yùn)行程序[2]。

還有觀點(diǎn)認(rèn)為，根據(jù)憲法和其他法律的規(guī)定，人大具有四項(xiàng)基本職權(quán)。事實(shí)上，這四項(xiàng)職權(quán)基本上可以歸結(jié)為監(jiān)督權(quán)。因?yàn)椋舜蟊M管擁有獨(dú)一無二的立法權(quán)，但是在立法實(shí)踐中，立法提案大多是由政府提出的。人事任免方案和重大事項(xiàng)的提出在政治實(shí)踐中也通常不是由人大來承擔(dān)的，而是由執(zhí)政黨、各民主黨派和政府提出的。上述三個(gè)權(quán)力的行使基本上屬于一種程序性的監(jiān)督權(quán)力。因此，人大的權(quán)力可簡(jiǎn)化為監(jiān)督權(quán)這一項(xiàng)權(quán)力[3]。

上述各觀點(diǎn)盡管對(duì)人大職權(quán)的界定和劃分標(biāo)準(zhǔn)不同，但在否認(rèn)人大享有實(shí)質(zhì)上的和完全的決定權(quán)方面，異曲同工。觀點(diǎn)一與觀點(diǎn)二都將重大事項(xiàng)決定和人事任免的首要和主要決定權(quán)歸于黨，將人大的權(quán)力視為“議事權(quán)”或“復(fù)決權(quán)”，觀點(diǎn)三甚至認(rèn)為立法權(quán)也屬于他者先行決定，人大只是作后續(xù)監(jiān)督。這一觀察視角和論證方式對(duì)更深入準(zhǔn)確地認(rèn)識(shí)人大各項(xiàng)職權(quán)的性質(zhì)，乃至人大的性質(zhì)、地位以及與黨的關(guān)系等不無啟發(fā)。同時(shí)，換個(gè)角度，這些觀點(diǎn)也可看成是對(duì)人大職權(quán)行使?fàn)顩r的評(píng)判，即人大對(duì)各項(xiàng)職權(quán)特別是重大事項(xiàng)決定權(quán)和人事任免權(quán)的行使，實(shí)際上更多是在履行程序上的議事修改完善權(quán)和批準(zhǔn)權(quán)。

二、人大職權(quán)行使現(xiàn)況的規(guī)范分析——以現(xiàn)行法律法規(guī)為依據(jù)

立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)和人事任免權(quán)為法定職權(quán)，因而，分析評(píng)價(jià)各項(xiàng)職權(quán)的行使?fàn)顩r理應(yīng)對(duì)照法律規(guī)定進(jìn)行。而且一些人大制度研究往往將某項(xiàng)職權(quán)落實(shí)不到位歸因于相關(guān)法律缺失或不完善，是否如此，需作細(xì)致考察。有立法權(quán)的地方各級(jí)人大常委會(huì)職權(quán)全面完整，具有典型性。下表以其為示例，梳理了現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)人大各項(xiàng)職權(quán)的規(guī)定（地方立法以廣東和深圳為例）。

分析上表，可初步得出以下結(jié)論：

第一，立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)、人事任免權(quán)為說明概念或編撰概念。說明概念或編撰概念是指僅僅作為觀察法律，說明現(xiàn)存法律制度的狀態(tài)，提供客觀情報(bào)而存在的概念。立法權(quán)等四項(xiàng)職權(quán)直接來源于憲法條文的規(guī)定，是對(duì)相關(guān)條款的直接概括，因而是說明概念或編纂概念。與此相對(duì)，前述“議事權(quán)”、“復(fù)決權(quán)”則是功能概念或當(dāng)為概念，具有表明權(quán)利的實(shí)質(zhì)或應(yīng)然狀態(tài)的功能[4]。

第二，四項(xiàng)職權(quán)的劃分具有非窮盡性。四項(xiàng)職權(quán)涵蓋了人大的大部分職權(quán)，但并未窮盡。例如，地方各級(jí)人大常委會(huì)在閉會(huì)期間罷免和補(bǔ)選上一級(jí)人大的個(gè)別代表，設(shè)區(qū)的市以上的人大常委會(huì)主持本級(jí)人大代表的選舉、領(lǐng)導(dǎo)各專門委員會(huì)等。因此，對(duì)人大職權(quán)行使?fàn)顩r的研究不能只重視四項(xiàng)職權(quán)的行使而忽視人大職權(quán)的全面行使。

第三，四項(xiàng)職權(quán)的劃分具有交叉性。例如，對(duì)“撤職案的審議和決定”既屬于人事任免權(quán)，根據(jù)監(jiān)督法的規(guī)定又屬于監(jiān)督權(quán)。此外，對(duì)于“審查和批準(zhǔn)決算，聽取和審議國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算的執(zhí)行情況報(bào)告”，在監(jiān)督法出臺(tái)前，人大實(shí)際工作一般將此視為對(duì)重大事項(xiàng)的決定，而監(jiān)督法將其明定為監(jiān)督的方式之一。

第四，關(guān)于四項(xiàng)職權(quán)的現(xiàn)行法規(guī)范，總體上已較全面和充足。四項(xiàng)職權(quán)的最高法律淵源為憲法。在法律層次，均有地方組織法的規(guī)定，對(duì)立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)還分別有立法法和監(jiān)督法兩部專門法律。在地方立法層次，對(duì)四項(xiàng)職權(quán)都有地方立法規(guī)定，且越往市一級(jí)立法數(shù)量越多，規(guī)定越詳細(xì)，例如，關(guān)于監(jiān)督權(quán)，廣東省有預(yù)算審批監(jiān)督和規(guī)范性文件備案審查２件地方性法規(guī)，深圳市則有執(zhí)法檢查條例、監(jiān)督條例等５件地方性法規(guī)。此外，在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《廣東省社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督條例》等法律法規(guī)中還有涉及人大職權(quán)的條款。因而，從法律文本上看，對(duì)四項(xiàng)職權(quán)的規(guī)定是較全面而充足的。

三、人大職權(quán)行使現(xiàn)況的實(shí)證分析——以常委會(huì)工作報(bào)告為樣本

憲法規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)全國(guó)人大負(fù)責(zé)并報(bào)告工作；地方各級(jí)人大常委會(huì)對(duì)本級(jí)人大負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。人大常委會(huì)對(duì)代表大會(huì)報(bào)告工作的內(nèi)容是其履行職權(quán)的情況，以此接受全體代表的監(jiān)督。因此，以人大常委會(huì)的工作報(bào)告為樣本，研究人大各項(xiàng)職權(quán)的實(shí)際行使?fàn)顩r是一條切實(shí)可行的路徑，并具有內(nèi)在視角的獨(dú)特意義。下表以全國(guó)、廣東省和深圳市三級(jí)人大常委會(huì)在最近一次換屆時(shí)的工作報(bào)告為樣本，對(duì)人大常委會(huì)的履職情況予以列示[5]。

分析上表，可初步得出以下結(jié)論：

第一，人大的立法和監(jiān)督職能在不斷增強(qiáng)；重大事項(xiàng)決定權(quán)基本未行使或極少行使；人事任免權(quán)雖經(jīng)常行使，但并不為各級(jí)人大常委會(huì)所重視。從結(jié)構(gòu)上看，三份報(bào)告均是按各項(xiàng)職權(quán)的履行情況來組織的。關(guān)于立法和監(jiān)督工作，篇幅長(zhǎng)、分量大、內(nèi)容全面充實(shí)，自我評(píng)價(jià)也較高，顯見立法和監(jiān)督職能在不斷增強(qiáng)。關(guān)于重大事項(xiàng)決定權(quán)，完全缺失相關(guān)內(nèi)容，就這一職權(quán)的重要性而言，理應(yīng)寫入并充分闡述，應(yīng)有而未有，可推知實(shí)際中基本未行使。關(guān)于人事任免權(quán)，深圳報(bào)告一筆帶過，僅列出了依法任免519人次，從法律規(guī)定和實(shí)際情況可知全國(guó)和廣東省人大常委會(huì)任免的人數(shù)也應(yīng)不少，卻只字未提，可見人事任免權(quán)雖經(jīng)常行使，卻并不為各級(jí)人大常委會(huì)重視。

第二，報(bào)告印證了“人大對(duì)立法權(quán)的行使比較重視，成績(jī)也比較顯著”[6]的既有評(píng)價(jià)，但立法工作在根本上缺乏力度。三份報(bào)告對(duì)立法工作的總結(jié)，無論成績(jī)還是問題和不足都全面深入，體現(xiàn)了對(duì)立法工作的高度重視以及對(duì)此項(xiàng)工作的充分把握。值得關(guān)注的是，報(bào)告提出的“立法工作引導(dǎo)和促進(jìn)改革發(fā)展的功能發(fā)揮不夠充分，一些急需的法規(guī)沒有及時(shí)制定出來”等問題。人大為何不能放開手腳立法，引導(dǎo)和促進(jìn)改革？為何迫切、急需的沒有制定出來？其背后是否隱藏著重大和關(guān)鍵的立法決策權(quán)實(shí)際并未掌握在人大手中的權(quán)力邏輯，值得追問。

第三，報(bào)告否證了“監(jiān)督職權(quán)的行使是地方人大及其常委會(huì)最薄弱的”[7]既有評(píng)價(jià)，但監(jiān)督力度和實(shí)效仍有待加強(qiáng)。學(xué)界通常認(rèn)為監(jiān)督權(quán)是人大職權(quán)行使得最薄弱職權(quán)，并且“長(zhǎng)期以來，不論是人大會(huì)議期間，還是在閉會(huì)以后人大常委會(huì)主持工作上，都少有把精力放在對(duì)‘一府兩院’的監(jiān)督上，哪怕是階段性工作重心上，致使人大的監(jiān)督作用流于形式”。從三份報(bào)告關(guān)于監(jiān)督工作的總結(jié)來看，人大對(duì)監(jiān)督權(quán)的行使是主動(dòng)的和較充分的，體現(xiàn)在：一是工作開展有計(jì)劃；二是工作量大；三是突出監(jiān)督重點(diǎn)；四是不斷改進(jìn)監(jiān)督方式，普遍認(rèn)為監(jiān)督實(shí)效有所增強(qiáng)。這表明，人大常委會(huì)實(shí)際上將相當(dāng)部分的精力用在了開展監(jiān)督工作上。

另一方面，也應(yīng)看到，客觀上人大在監(jiān)督方面做了大量工作，但監(jiān)督權(quán)的實(shí)際行使?fàn)顩r并不盡如人意。首先，“對(duì)法律規(guī)定的監(jiān)督手段運(yùn)用不充分”。監(jiān)督法規(guī)定的監(jiān)督形式共有七種，而報(bào)告中表明運(yùn)用的僅為聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告、計(jì)劃預(yù)算審計(jì)工作報(bào)告和執(zhí)法檢查三種，對(duì)具有剛性的詢問和質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職案等監(jiān)督形式均未使用過。其次，經(jīng)常性運(yùn)用的監(jiān)督形式存在力度和實(shí)效有待增強(qiáng)問題。在實(shí)際工作中，人大審議決算和計(jì)劃執(zhí)行情況，基本上是走程序，很少有實(shí)質(zhì)性的審查和修改[8]；聽取專項(xiàng)工作報(bào)告，如報(bào)告所言“有的還流于形式”；執(zhí)法檢查，雖有一定成效，同樣相當(dāng)部分流于形式。綜上，相較于未行使的重大事項(xiàng)決定權(quán)和走程序的人事任免權(quán)，既有評(píng)價(jià)認(rèn)為“監(jiān)督職權(quán)的行使地方人大及其常委會(huì)最薄弱的”觀點(diǎn)是不成立的，但認(rèn)為其“缺乏權(quán)威性、實(shí)質(zhì)性和有效性”的評(píng)價(jià)則是恰當(dāng)?shù)摹?/p>

四、結(jié)語

對(duì)人大職權(quán)行使的理論、規(guī)范和實(shí)證分析表明，人大職權(quán)行使的總體狀況存在法律規(guī)定與實(shí)際執(zhí)行、應(yīng)有法律地位與實(shí)際地位的差距。究其原因，既有人大內(nèi)部機(jī)制自身的原因[9]，也有外部運(yùn)行環(huán)境的影響。而起主要作用的是外因而非內(nèi)因。從相關(guān)理論研究和經(jīng)驗(yàn)觀察可知，人大重視且做得較好較實(shí)的工作往往是與其他權(quán)力主體、政治實(shí)體關(guān)聯(lián)不大的工作。對(duì)與其他權(quán)力主體、政治實(shí)體關(guān)聯(lián)程度較高的職權(quán)，特別是與黨委權(quán)力的關(guān)聯(lián)度越高，職權(quán)行使的充分度越低，對(duì)關(guān)聯(lián)度最大的兩項(xiàng)職權(quán)——重大事項(xiàng)決定權(quán)與人事任免權(quán)，人大在正式工作中或行動(dòng)缺席（實(shí)際并不開展）或話語缺席（不總結(jié)報(bào)告相關(guān)工作）。因而，如果說理順“黨政關(guān)系”[10]是憲政的重大課題，是完善人民代表大會(huì)制度的關(guān)鍵，那么理順黨和人大在重大事項(xiàng)決定權(quán)與人事任免權(quán)上的關(guān)系就是關(guān)鍵的關(guān)鍵。

注釋：

[1]參見劉文忠：《從人大職權(quán)的視角分析新時(shí)期的地方人大工作》，載《河北人大》2008年第6期。

[2]參見王貴秀：《理順黨政關(guān)系 實(shí)現(xiàn)依法執(zhí)政——對(duì)建設(shè)憲政、完善人大制度的政治哲學(xué)思考》，載《人大研究》2005年第4期。

[3]參見謝岳：《完善人大制度：中國(guó)政治體制改革的當(dāng)務(wù)之急》，載《學(xué)術(shù)月刊》2005年第3期。

[4]“說明概念”與“功能概念”的區(qū)別，參見【日】藤田宙靖：《行政法學(xué)的思考形式》，第346～347頁。轉(zhuǎn)引自易繼明：《私法精神與制度選擇——大陸私法古典模式的歷史含義》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2003年版，第68頁?！熬幾敫拍睢迸c“當(dāng)為概念”的區(qū)別，功能概念或當(dāng)為概念是作為法律解釋理論中作為推導(dǎo)出實(shí)踐性解釋基準(zhǔn)（應(yīng)然基準(zhǔn)）而存在的概念。由Philipp Hecky提出，參見黃茂榮：《法學(xué)方法與現(xiàn)代民法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2001年版，第49頁。

[5]選取換屆時(shí)的工作報(bào)告是因?yàn)閾Q屆時(shí)的工作報(bào)告總結(jié)了本屆人大任期內(nèi)５年的工作，可在有限的篇幅內(nèi)增大研究容量；選取三個(gè)層級(jí)的常委會(huì)可代表設(shè)立了常委會(huì)的全國(guó)、省和市三種類型。為體現(xiàn)履職的具體情況，對(duì)報(bào)告中四項(xiàng)職權(quán)的履行情況摘錄到二級(jí)標(biāo)題；為體現(xiàn)人大履職的全面性，同時(shí)列出四項(xiàng)職權(quán)外的其他工作；對(duì)履職情況的評(píng)價(jià)，摘錄報(bào)告中的存在問題與不足來體現(xiàn)。

[6]李剛：《當(dāng)前人大工作面臨的幾個(gè)問題》，載《人大研究》2002年第3期。

[7]曹曦義：《堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)的各項(xiàng)制度》，載《實(shí)事求是》1992年第1期。另參見苗連營(yíng)：《論人民代表大會(huì)行使監(jiān)督權(quán)的理論基礎(chǔ)》，載《人大研究》1998年第2期。

[8]例如，在十一屆全國(guó)人大常委會(huì)任期內(nèi)（2003～2008年）審計(jì)署掀起了一輪“審計(jì)風(fēng)暴”，然而，審計(jì)署向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告審計(jì)工作所揭露的大量政府部門財(cái)政違法行為多年來并沒有得到解決。

[9]例如，預(yù)算監(jiān)督的薄弱，除部門預(yù)算不夠細(xì)致外，還受到大會(huì)會(huì)期和審查方式的局限，延長(zhǎng)會(huì)期、實(shí)行專門委員會(huì)預(yù)先審查制、預(yù)算逐項(xiàng)辯論制都有助于強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督。

[10]當(dāng)前學(xué)界認(rèn)為黨政關(guān)系，不是指黨和政府的關(guān)系，而是指黨和政權(quán)的關(guān)系，人大作為政權(quán)的根本制度，黨政關(guān)系就是指黨和人大的關(guān)系，或者首先是黨和人大的關(guān)系。

（作者單位：廣東省珠海市人大常委會(huì)法工委）