玩忽職守罪量刑之立法思考

本文案例啟示：玩忽職守罪量刑偏輕直接影響了打擊瀆職犯罪的社會(huì)效果，當(dāng)前導(dǎo)致玩忽職守罪量刑過輕的原因是多方面的。對(duì)此，可以從降低立案標(biāo)準(zhǔn)、細(xì)化量刑情節(jié)、豐富刑種、嚴(yán)格緩免刑適用情節(jié)、限制量刑裁量權(quán)、加強(qiáng)量刑監(jiān)督等方面緩解輕刑化現(xiàn)狀。

一、玩忽職守罪量刑現(xiàn)狀

玩忽職守罪是指國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，不履行或不認(rèn)真履行職責(zé)，致使公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民利益遭受重大損失的行為。我國(guó)刑法對(duì)玩忽職守罪在量刑上規(guī)定兩個(gè)層次，一是造成重大損失，處三年以下有期徒刑或者拘役；二是情節(jié)特別嚴(yán)重的，處三年以上七年以下有期徒刑。由于法定量刑的存在，在一些重特大案件中，相關(guān)責(zé)任人因玩忽職守造成慘重?fù)p失后所得到的懲罰與其所造成的損失相比凸顯罪刑失衡，刑罰的威懾、警示預(yù)防作用就大打折扣，此種情況從以下案例中可窺一斑。

[案例一]浙江金華縣原縣長(zhǎng)王新根玩忽職守，放縱虛開增值稅發(fā)票，稅價(jià)合計(jì)40多億元，給國(guó)家造成直接經(jīng)濟(jì)損失7億多元，在稅務(wù)機(jī)關(guān)的追繳下，最終有1.83億元的稅收沒有追回，被以玩忽職守罪判處有期徒刑三年。

[案例二]河南省焦作市“天堂”大火特大火災(zāi)事故，共造成74人死亡，2人受傷，直接財(cái)產(chǎn)損失199524元。焦作市工商局直屬分局原科長(zhǎng)劉聯(lián)平、原副局長(zhǎng)杜斌，違規(guī)對(duì)“天堂音像俱樂部”發(fā)放營(yíng)業(yè)執(zhí)照，東方紅派出所原指導(dǎo)員劉忠漢疏于安全檢查，是導(dǎo)致火災(zāi)事故的重要原因，法院以玩忽職守罪分別判處劉聯(lián)平、杜斌、劉忠漢有期徒刑5年。

[案例三]平頂山市新華四礦發(fā)生瓦斯爆炸，致使76人死亡，15人受傷。齊同燕作為平頂山市新華區(qū)主管安全生產(chǎn)的副區(qū)長(zhǎng)，在分管煤炭局、地礦局、安監(jiān)局期間，其工作流于形式，嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，致使國(guó)家和人民的利益遭受重大損失，其行為構(gòu)成玩忽職守罪，被判處有期徒刑3年，緩刑5年。

從以上三個(gè)案例中可以看出一組數(shù)字：7億—3年；死亡74人—5年；死亡76人—判3緩5。由此可見，7個(gè)億損失才承擔(dān)3年有期徒刑責(zé)任，74條人命才換來5年監(jiān)禁，無論從數(shù)字比較，還是價(jià)值上判斷都是嚴(yán)重失衡的，然而此類情況并非個(gè)案，因國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員失職造成重大損失的案例不勝枚舉，在慘不忍睹的事實(shí)面前，顯然職能部門監(jiān)管的失職甚至瀆職“功不可沒”。然而，慘重的損失與輕判形成鮮明對(duì)照，大量審判實(shí)例凸顯我國(guó)玩忽職守罪量刑普遍輕緩化的現(xiàn)狀，不得不引起我們的思考和研究。

二、玩忽職守罪量刑輕緩化原因

目前，導(dǎo)致玩忽職守罪量刑過輕的原因很多，有立法觀念的原因，也有量刑配置的問題，但總結(jié)起來，主要有以下幾個(gè)方面：

（一）傳統(tǒng)法律觀念是量刑輕緩的重要根源

玩忽職守罪的量刑與其造成的巨大損失之間的不相稱，與我國(guó)的法律思想及傳統(tǒng)法律觀念有重大關(guān)系。從中國(guó)封建社會(huì)將犯罪劃分為公罪與私罪時(shí)起，公罪處罰從輕的意識(shí)就已深入人們的思想，并成為一種文化沉淀，再加上自古“官重民輕”價(jià)值觀念的束縛，使得對(duì)玩忽職守行為在立法上輕舉輕打，量刑幅度偏低，更導(dǎo)致大案要案中有玩忽職守行為的人得不到嚴(yán)懲，也使得刑罰在本罪上失之過寬。

（二）入罪標(biāo)準(zhǔn)高、法定刑低是直接因素

根據(jù)我國(guó)刑法規(guī)定，行為人的玩忽職守行為必須致公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民利益遭受重大損失的情況下才能構(gòu)成玩忽職守罪，并且首個(gè)量刑幅度是3年以下有期徒刑或拘役，最高刑期也僅為7年有期徒刑，這同貪污賄賂以及一些經(jīng)濟(jì)犯罪的法定刑相比明顯過輕。同時(shí)，法定刑低意味著犯罪成本低，犯罪成本低就會(huì)讓犯罪人產(chǎn)生僥幸心理，在利益的誘惑面前不惜以身試法。

（三）立法滯后性導(dǎo)致法院自由裁量權(quán)空間過寬

目前，我國(guó)緩刑、免刑的適用很大程度上依賴于法官的內(nèi)心確信。由于現(xiàn)行法律和有關(guān)司法解釋對(duì)法官在什么情況下可以對(duì)被告人適應(yīng)緩刑，在什么情況下可以適用免刑等問題沒有作出具體規(guī)定，對(duì)緩刑的前提條件“情節(jié)嚴(yán)重”、“悔罪表現(xiàn)”、“不具有社會(huì)危害性”等，法律和司法解釋也沒有任何描述性或者列舉性的規(guī)定，導(dǎo)致法官在對(duì)被告人量刑時(shí)沒有可操作性的法律依據(jù)，造成宣告緩刑、免刑的隨意性比較大。

立法的模糊性和抽象性客觀上使得法院的自由裁量權(quán)空間過寬，為玩忽職守罪的輕刑化創(chuàng)造了條件?！坝械姆ü僭谧杂刹昧窟^程中，對(duì)可以從輕、減輕處罰的均予以減輕處罰，甚至連減兩個(gè)量刑檔次后，適用緩刑?！盵1]

（四）量刑缺乏有效監(jiān)督機(jī)制

如前所述，法官在對(duì)玩忽職守罪量刑時(shí)，自由裁量權(quán)空間過寬，而這種自由裁量又缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，直接加劇了該罪輕刑化判決的趨勢(shì)。雖然法律規(guī)定檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)法院的審判活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，但在量刑監(jiān)督方面，缺乏可操作性強(qiáng)的具體標(biāo)準(zhǔn)，檢察官對(duì)于法官的自由裁量權(quán)，往往只能從學(xué)理上推斷是否屬于量刑畸輕，然后提出抗訴等監(jiān)督意見，并且實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)對(duì)玩忽職守罪的量刑方面提出抗訴的情況少之又少。

此外，還存在形勢(shì)政策、刑罰觀念、量刑主體的個(gè)體性要素、行政權(quán)干預(yù)等外在因素的影響，使得玩忽職守罪輕刑化的趨勢(shì)日趨明顯。

三、完善玩忽職守罪量刑的立法思考

（一）完善玩忽職守罪量刑的必要性

1.實(shí)現(xiàn)“量刑公正”的內(nèi)在要求

量刑公正與定罪公正一樣，是刑事司法公正的重要內(nèi)容之一，是司法公正最敏感的神經(jīng)，它是當(dāng)事者可以感受到、旁觀者可以觀察到的“看得見的正義”。量刑公正要求法院對(duì)犯罪人裁量刑罰、決定刑罰時(shí)要做到依法進(jìn)行，罰當(dāng)其罪、刑罪相稱。

就法定量刑來講，量刑公正的前提是罪的法定刑設(shè)置是科學(xué)合理的，在法定刑的設(shè)置上要綜合考慮罪名特點(diǎn)及社會(huì)危害性。玩忽職守罪雖為過失犯，但其社會(huì)危害性有時(shí)比故意犯罪的社會(huì)危害性要大，加之具有一定的特殊身份，使得其所造成的社會(huì)后果往往不可估量。目前，該罪法定刑的設(shè)置難以實(shí)現(xiàn)刑罰的目的，因此，對(duì)其進(jìn)行合理的修改和完善是實(shí)現(xiàn)量刑公正的內(nèi)在要求。

2.罪刑相適應(yīng)原則的精神體現(xiàn)

我國(guó)現(xiàn)行刑法對(duì)玩忽職守罪的法定刑幅度配置有悖于對(duì)業(yè)務(wù)過失應(yīng)當(dāng)配置重于普通過失的法定刑的原則。例如，與過失致人死亡罪、過失致人重傷罪的法定刑幅度相比，玩忽職守罪的法定刑幅度配置就違背了該原則。

量刑時(shí)往往過于輕緩，也與罪刑相適應(yīng)原則不適應(yīng)。從一定程度上講，雖然玩忽職守罪呈現(xiàn)的主觀惡性不大，行為手段也并不特別惡劣，但其所造成的危害后果有時(shí)甚至比故意犯罪所造成的后果更為嚴(yán)重，它給國(guó)家所造成的財(cái)產(chǎn)損失、給群眾的生命、健康所造成的損失更是慘不忍睹，但就因其主觀方面多為過失犯罪，且當(dāng)事人沒有謀取私利，容易博得同情，從而在處理時(shí)量刑偏輕，使得罪刑不相適應(yīng)。因此，從符合罪刑相適應(yīng)原則精神體現(xiàn)的角度上，有必要進(jìn)行量刑完善。

3.嚴(yán)懲瀆職犯罪的必要舉措

當(dāng)前，我國(guó)正處于社會(huì)矛盾凸現(xiàn)的關(guān)鍵時(shí)期，廣大人民群眾要求嚴(yán)厲懲治職務(wù)犯罪的呼聲很高，依法嚴(yán)懲職務(wù)犯罪是民心所向，從嚴(yán)治吏就要從遏制職務(wù)犯罪輕刑化開始。在職務(wù)犯罪中，群眾關(guān)注的焦點(diǎn)往往是在貪污賄賂罪上，對(duì)玩忽職守等瀆職罪有一定的容忍度。筆者認(rèn)為，如果立法能加大對(duì)玩忽職守等瀆職罪的處罰力度，彰顯對(duì)此類案件嚴(yán)懲態(tài)度，必將能迎合群眾嚴(yán)懲職務(wù)犯罪的訴求，并對(duì)懲治及預(yù)防瀆職罪大有裨益。

（二）完善玩忽職守罪量刑的立法建議

近年來，我國(guó)立法已經(jīng)開始關(guān)注對(duì)一些領(lǐng)域玩忽職守行為的處罰力度，例如刑法修正案（八）增設(shè)了食品監(jiān)管瀆職罪，并將其最高刑罰提高至十年有期徒刑。但筆者認(rèn)為，若要在所有領(lǐng)域加大對(duì)玩忽職守行為的處罰力度，就必須對(duì)玩忽職守罪進(jìn)行量刑上的修改及完善，對(duì)此提出以下幾點(diǎn)立法建議：

1.降低立案標(biāo)準(zhǔn)、提高法定刑

如前述，無論從瀆職犯罪的社會(huì)危害性日益嚴(yán)重的趨勢(shì)來看，還是從嚴(yán)厲打擊職務(wù)犯罪的角度來看，玩忽職守等瀆職犯罪的法定刑都應(yīng)當(dāng)提高，只有這樣，才能增加職務(wù)犯罪人的犯罪成本，從而發(fā)揮刑事法律最強(qiáng)有力的震懾作用。

對(duì)瀆職犯罪的刑事處罰堅(jiān)持從嚴(yán)的精神在各國(guó)瀆職犯罪立法中較為普遍。鑒于前述我國(guó)玩忽職守犯罪法定刑偏輕的狀況，適當(dāng)提高玩忽職守罪的法定刑標(biāo)準(zhǔn)勢(shì)在必行。結(jié)合我國(guó)實(shí)際國(guó)情，建議將法定最高刑提至15年有期徒刑。

2.細(xì)化量刑情節(jié)，與法定刑幅度合理對(duì)應(yīng)

為避免法官的自由裁量權(quán)空間過寬，立法時(shí)應(yīng)當(dāng)制定可操作性強(qiáng)的量刑標(biāo)準(zhǔn)。通過對(duì)犯罪情節(jié)、犯罪數(shù)額的具體量化，設(shè)定結(jié)果加重與情節(jié)加重相結(jié)合的量刑情節(jié)，并針對(duì)不同量刑情節(jié)對(duì)刑期做出合理的、有層次的分解。例如，可以劃分為“造成較大損失”、“重大損失”、“情節(jié)嚴(yán)重”、“情節(jié)特別嚴(yán)重”等幾個(gè)量刑情節(jié)，相應(yīng)制定不同的量刑幅度。并且，在制定刑期幅度時(shí)要克服現(xiàn)行刑法法定刑太粗疏、彈性太大的弊端，量刑幅度不能過寬。

有了細(xì)化的量刑情節(jié)和嚴(yán)格意義的刑罰幅度，法院就容易進(jìn)行量刑操作，更好地實(shí)現(xiàn)量刑合理化的要求。依照刑格規(guī)定按格量刑，可以對(duì)司法行為實(shí)施制約，在處理從重、加重、從輕、減輕等處罰情節(jié)時(shí)加以嚴(yán)格限制，也容易做到量刑合理化，避免發(fā)生量刑畸輕畸重的現(xiàn)象。[2]

3.豐富刑種，增加罰金刑的適用

在我國(guó)，玩忽職守罪只有有期徒刑、拘役兩種自由刑，刑種單一，無針對(duì)性地對(duì)玩忽職守罪的主體一概適用剝奪自由刑不能滿足實(shí)踐中預(yù)防和打擊此類犯罪的需要，因此有必要豐富該罪的刑種。

縱觀其他國(guó)家刑法典，對(duì)玩忽職守罪的刑種設(shè)置方面比我國(guó)要豐富，包括短期、長(zhǎng)期監(jiān)禁刑、罰金刑和剝奪資格刑，個(gè)別國(guó)家針對(duì)非典型性玩忽職守行為還設(shè)置了死刑。筆者認(rèn)為，畢竟玩忽職守罪是過失犯罪，增設(shè)死刑不具有合理性，資格刑也是不必要的。

雖然資格刑具有政治否定性，能使“腐敗分子政治上身敗名裂”，正如孟德斯鳩曾說：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力直到遇到有界限的地方才休止?！盵3]對(duì)于玩忽職守罪的犯罪人，有必要施以資格刑褫奪其成為國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的資格。但根據(jù)我國(guó)公務(wù)員法，曾因犯罪受刑事處罰的、曾被開除公職的不得被再次錄用為公務(wù)員，足以剝奪主體再犯玩忽職守罪的可能性，因此無再設(shè)資格刑的必要。

應(yīng)當(dāng)增設(shè)罰金等財(cái)產(chǎn)刑，財(cái)產(chǎn)刑能使“腐敗分子經(jīng)濟(jì)上傾家蕩產(chǎn)”，可以實(shí)現(xiàn)雙管齊下，發(fā)揮刑事法律強(qiáng)有力的震懾作用。比如對(duì)造成物質(zhì)結(jié)果損害的犯罪人可以規(guī)定必須適用財(cái)產(chǎn)刑，而對(duì)造成非物質(zhì)性損害后果的犯罪人可以考慮選擇適用罰金刑。以此增加犯罪人的經(jīng)濟(jì)成本，這既符合當(dāng)今刑罰多樣化和刑罰配置的合理性要求，也利于提高行刑效率、徹底懲治瀆職犯罪人。

4.嚴(yán)格緩刑、免刑適用情節(jié)，限制量刑裁量權(quán)

從本質(zhì)上看，玩忽職守罪犯罪緩刑、免刑適用比例高，根本原因還在于缺乏法律層面和監(jiān)督層面的強(qiáng)力約束。[4]從法律層面講，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善相應(yīng)的立法、司法解釋，制定統(tǒng)一而具體的免于刑事處罰和緩刑的適用標(biāo)準(zhǔn)，縮小法官量刑自由裁量權(quán)的空間，排除純粹個(gè)人因素導(dǎo)致的輕刑化判決。從犯罪性質(zhì)、悔罪表現(xiàn)、造成損失、賠償態(tài)度等多個(gè)方面細(xì)化可以適用緩刑、免刑的條件，避免量刑的隨意性。

另外，地方司法機(jī)關(guān)在不違背刑法規(guī)定的前提下，也可根據(jù)本地案件實(shí)際，制定出刑罰幅度小、準(zhǔn)確性強(qiáng)的量刑規(guī)定，以縮小法官量刑權(quán)的空間，杜絕法官利用量刑權(quán)貪贓枉法、濫用職權(quán)，增大檢察機(jī)關(guān)刑事抗訴的準(zhǔn)確度。[5]

5.加強(qiáng)量刑監(jiān)督，緩解輕刑化現(xiàn)狀

緩解玩忽職守罪輕刑化現(xiàn)狀，應(yīng)當(dāng)加大適用量刑監(jiān)督的力度，確保瀆職犯罪分子量刑適當(dāng)、罰當(dāng)其罪，有利于震懾和遏制瀆職犯罪。對(duì)于檢察機(jī)關(guān)來講，就要切實(shí)承擔(dān)起法律監(jiān)督職能，善用檢察建議，敢于抗訴。

檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)善用量刑建議權(quán)，對(duì)量刑裁量權(quán)進(jìn)行限制。在審判活動(dòng)中，檢察機(jī)關(guān)在提起公訴時(shí)應(yīng)當(dāng)多發(fā)揮量刑建議的作用，在事實(shí)和適用法律沒有爭(zhēng)議的情況下，法官應(yīng)嚴(yán)肅對(duì)待量刑建議，如果其做出與量刑建議有較大差別的量刑，應(yīng)該提出充分的理由和說服力，這就促使法官加強(qiáng)自我約束，在量刑時(shí)謹(jǐn)慎斟酌。如果法官的量刑與量刑建議差別較大，就要分析是雙方量刑尺度的掌握問題，還是存在司法不公、徇私舞弊的情況，以便進(jìn)一步解決問題。[6]

除此之外，檢察機(jī)關(guān)對(duì)適用緩刑、免刑不當(dāng)?shù)陌讣?，要?jiān)決提出抗訴，構(gòu)成犯罪的，依法追究其刑事責(zé)任。通過加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)的量刑監(jiān)督，可以有效緩解玩忽職守罪輕刑化現(xiàn)狀。

注釋：

[1]鄒濤：《查辦瀆職犯罪新罪名案件存在問題與對(duì)策》，載《中國(guó)檢察官》2009年第7期。

[2]周光權(quán)：《法定刑研究——罪刑均衡的建構(gòu)與實(shí)現(xiàn)》，中國(guó)方正出版社2000年版，第156頁(yè)。

[3][法]孟德斯鳩：《論法的精神（下）》，張雁深譯，商務(wù)印書館1961年版，第297頁(yè)。

[4]李培榮：《瀆職侵權(quán)犯罪處罰罪刑不相適應(yīng)的思考》，載《中國(guó)檢察官》2009年第8期。

[5]劉志偉：《刑事法專論》，中國(guó)方正出版社1998年版，第3—5頁(yè)。

[6]譚世貴：《建議增設(shè)危害廉政罪》，載《現(xiàn)代法學(xué)》1996年第4期。