涉檢信訪案件“終而不結”之現(xiàn)狀反思

近年來，上海市普陀區(qū)人民檢察院出現(xiàn)了許多工作流程已經終結、處理結果已告知信訪人，但信訪人仍不停信訪的“終而不結”案件，這些案件極大地影響了檢察機關的工作效率，不禁引起我們的反思。

一、“終而不結”之現(xiàn)狀

普陀區(qū)人民檢察院“終而不結”案件共有13件，其中往年累積案件9件，今年新增案件4件。該13件案件可以歸為以下四類：

其一，不屬于普陀區(qū)人民檢察院受理范圍的有3件。例1：精神病人刁某某申請確認其具有完全行為能力，但其法定代理人拒絕申請；例2：錢某某控告派出所民警騷擾其生活；例3：季某某不當得利案由上海市第二中級人民法院作出終審判決，但其向普陀區(qū)人民檢察院提出抗訴申請。

其二，對普陀區(qū)人民檢察院處理結果不滿的有6件。例4：封某某要求監(jiān)督公安機關立案，普陀區(qū)人民檢察院不予支持；例5：賈某某要求立案查處民警瀆職犯罪，普陀區(qū)人民檢察院不予立案；例6：邱某某要求追究陳某某故意傷害罪責，案件因證據不足公安機關已經撤回；例7：夏某勞動關系糾紛案由普陀區(qū)人民法院作出民事判決，普陀區(qū)人民檢察院不支持其抗訴請求；例8：翟某某人身損害賠償案由普陀區(qū)人民法院作出民事判決，普陀區(qū)人民檢察院不支持其抗訴請求；例9：應某某房屋買賣糾紛案由普陀區(qū)人民法院作出調解，其事后反悔要求增加賠償款，普陀區(qū)人民檢察院不支持其請求。

其三，濫用信訪權無理取鬧的有2件。例10：秦某某侵犯相鄰權案被普陀區(qū)人民法院判決支付一萬元，普陀區(qū)人民檢察院不支持其抗訴請求，其逐步控告民檢科、控申科、監(jiān)察科人員違法瀆職；例11：傅某某要求補償其18平方米的房屋動遷款1700萬元，普陀區(qū)人民法院、普陀區(qū)人民檢察院不予支持，其進而控告政府、法院、檢察院相關人員近百人。

其四，信訪專業(yè)戶多頭纏訪的有2件。例12：施某某房屋動遷賠償案已經由普陀區(qū)領導包案，其仍然放棄協(xié)調工作，專業(yè)赴各級政府、法院、檢察院信訪；例13：薛某某因房屋動遷糾紛多次提起民事、行政訴訟，普陀區(qū)人民檢察院的抗訴決定未獲上級檢察院支持，其赴各級政府、法院、檢察院信訪達九年之久。

二、“終而不結”之癥結

我們考察后發(fā)現(xiàn)，以上13例案件均屬普陀區(qū)人民檢察院業(yè)務流程已走完的“業(yè)務終結”，而非報經專門終結程序而審批確定的“信訪終結”，因而確切的說是一種“準終結”。這種“準終結”因不具備“信訪終結”的底氣和效力，難以滿足信訪人所提出的諸如出具“信訪終結文書”的要求，就導致了此類案件“終而不結”的現(xiàn)狀?！皽式K結”游離于“信訪終結”之外，乃是“終而不結”現(xiàn)狀的癥結。具體如下：

其一，涉檢信訪案件“信訪終結”的范圍過窄?！度嗣駲z察院信訪案件終結辦法》規(guī)定符合四種條件之一的，可以提出終結意見，然而這四種條件并不包括“不屬于該級檢察機關受理”的情況。例1、例2、例3都因不符合“信訪終結”的條件，案件無法被導入“信訪終結”程序。例1、例2、例3中，信訪人置檢察人員的合理指引于不顧，不斷前來信訪，檢察人員明知愛莫能助，也唯有例行接訪。

其二，涉檢信訪案件“信訪終結”的要求太高?！度嗣駲z察院信訪案件終結辦法》規(guī)定符合下列條件的可以提出終結意見：“地方各級人民檢察院經復查作出的決定等認定事實清楚，證據充分，程序合法，定性準確，處理適當，并已書面告知復查結果，信訪人未提出新的證據的”。實踐中，由于案多人少等緣故，幾乎罕見的“復查”亦變通為由原承辦人重新審查案件的簡便化操作，通常會得出與原來相同的結論，信訪人往往難以認同接受。例8翟某某人身損害賠償案，由于原承辦人擔任了科長職務，案件復查更是無法真正落實?！皶娓嬷獜筒榻Y果”在實踐中也因缺乏相應規(guī)定細則而難以操作，即便在告知初次結果時也常常因沒有相關規(guī)定而無法出具專門的法律文書。例4中封某某要求監(jiān)督公安機關立案，但公安機關并未給其出具《不立案通知書》，致使普陀區(qū)人民檢察院無法給其出具相應文書，只能給其制作答復筆錄，導致封某某以未出具書面文書為由不停信訪。

其三，涉檢信訪案件“信訪終結”的程序嚴格復雜。《人民檢察院信訪案件終結辦法》規(guī)定：“作出處理決定或復查決定的人民檢察院認為應當終結的，應當逐級向省級檢察院書面申報，由省級檢察院作出終結決定”、“申報前，應當對案件進行復核，必要時進行調查核實或者召開聽證會聽取意見。申報決定應當報經檢察委員會討論作出”。實踐中，涉檢信訪案件終結不可能都經過如此嚴格復雜的程序，那樣勢必會耗費檢察機關大量的人力精力，導致正常運轉的工作因此而停滯，工作效率將會極大的降低。就以例11來說，傅某某肆意控告機關工作人員近百人，如要進行調查核實、召開聽證會等事項，其工作量可想而知，基本不具有可操作性。

其四，涉檢信訪案件“信訪終結”的意識淡薄。例13中，薛某某房屋動遷糾紛案已經由普陀區(qū)政府相關部門明確作出了“信訪終結”的結論，其仍然無視現(xiàn)實而反復纏訪長達9年，相關部門的“信訪終結”并未呈現(xiàn)應有的效果。類似薛某某這樣的信訪專業(yè)戶還不乏個例。這就導致檢察人員對“信訪終結”的效力缺乏信心，削弱了將案件報經“信訪終結”程序的意愿。“信訪終結”況且如此，“準終結”自然更加無人問津。

三、確立“準終結”處理機制之必要

我們認為探索確立“準終結”處理機制，使“準終結”發(fā)揮“信訪終結”相似的效應，從而消除“終而不結”的現(xiàn)狀、實現(xiàn)“案結事了”的目標，是行之有效而且必要的。

其一，有利于規(guī)范信訪人的涉檢信訪行為。憲法規(guī)定：“公民在行使自由和權利的時候，不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權利?！薄皽式K結”處理機制的宗旨和價值取向與憲法的核心價值是一致的，都在于規(guī)范國家權力、保障公民權利，實現(xiàn)公共權力、社會利益和公民權利三者的平衡。如果正義已經得到聲張，此時若再無休止，必會波及其他社會成員的利益，終將使社會不堪重負?！皽式K結”處理機制重申并限定了部分公民信訪權的邊界，目的在于更好地保障全體公民的信訪權利?！皽式K結”處理機制是“信訪終結”的前奏和預演，將給予信訪人明確的終結處理，關閉部分信訪人涉檢信訪受理、處理的大門，一定程度上打消部分信訪人的無理“預期”，從而實現(xiàn)規(guī)范整體信訪秩序的良好目的。

其二，有利于維護檢察機關的司法權威。司法權威體現(xiàn)為司法機關基于權力與威信的雙重性質而得到當事人及社會公眾的自愿服從。但實踐中，涉檢信訪案件“終而不結”致使檢察機關對重復信訪、無理纏訪等行為束手無策，信訪人的信訪期限與次數沒有實質性限制，任其發(fā)展勢必將更為嚴重地導致信訪人對法律產生懷疑甚至藐視，對檢察機關的司法權威是一種莫大的踐踏。因此，探索確立“準終結”處理機制，填補涉檢信訪終結的“空隙區(qū)”，可以促使涉檢信訪工作走上法制化路徑，維護檢察機關所作決定的穩(wěn)定性和權威性，切實提升檢察機關化解社會矛盾、維護公平正義應有的作用和地位。

其三，有利于提高檢察機關的工作效率。通過“準終結”處理機制，既可督促檢察機關規(guī)范信訪處理行為，為化解信訪矛盾盡最大努力，又可讓檢察機關在一定程度上卸去重復信訪這種難以承受的無謂負擔，使其可以有更多的時間與精力去處理其他確需處理的信訪案件，使整體信訪工作協(xié)調運轉，從而增強總體功效。當前，我國正在進行涉法涉訴信訪改革，“訴訪分離”的背景之下檢察機關成為了公民權利救濟的最后一道屏障，涉檢信訪案件預計將呈現(xiàn)“井噴”之勢。確立“準終結”處理機制，可以高效有序地處理分流涉檢信訪案件，消除“終而不結”的現(xiàn)狀，避免形成“舊的不去、新的又來”之被動局面，具有重大的現(xiàn)實意義和緊迫感。

四、確立“準終結”處理機制之設想

我們認為應將“準終結”處理機制確立為“業(yè)務終結”之后、“信訪終結”之前的一種明示、預演機制，在不逾越法律所授職權的范圍內，普陀區(qū)人民檢察院有權將處理結論對信訪人進行書面的明確和重申，并在建立內部配合機制和外部協(xié)調機制的基礎之上，分類處理各種類型的涉檢信訪案件，以期通過簡約操作的流程而達到促使信訪人停訪罷訪的效果。

其一，建立內部配合機制。普陀區(qū)人民檢察院要建立由檢察長、分管副檢察長和相關業(yè)務部門、控申部門負責人組成的涉檢信訪工作領導小組，充分發(fā)揮各職能部門的作用，形成齊抓共管、各負其責、全院一盤棋處理信訪案件的工作格局。各部門要不斷提高檢察業(yè)務能力，互相支持、有機配合，為“業(yè)務部門對內悉心審查、控申部門對外底氣十足”的“準終結”機制打下堅實的基礎。

其二，建立外部協(xié)調機制。普陀區(qū)人民檢察院要與普陀區(qū)公安分局、普陀區(qū)人民法院、普陀區(qū)信訪辦建立案件通報、定期會商、協(xié)調處理機制，定時交換信訪案件情況、掌握信訪處理動態(tài)。這樣既可聯(lián)合處理信訪案件、接待、答復信訪人，防止各司法行政機關之間的推諉，又可集思廣益研判案件，群策群力終結信訪，積極提高處理信訪案件的質量和效率，為“準終結”機制創(chuàng)造良好的外部條件。

其三，制定分類處理方法。對于不屬于普陀區(qū)人民檢察院受理范圍的信訪案件，如例1至例3，普陀區(qū)人民檢察院控申部門可以書面形式明確告知信訪人不予受理、不予接待，并將相關材料歸檔備查；對于不滿普陀區(qū)人民檢察院處理結果的信訪案件，如例4至例9，普陀區(qū)人民檢察院控申部門可以出具書面文書維持原有處理結果，在信訪人繼續(xù)信訪時予以當場回復且明確告知其案件不再進入檢察業(yè)務流程，并將相關材料報上級檢察機關備案；對于濫用信訪權無理取鬧的信訪案件，如例10、例11，普陀區(qū)人民檢察院控申部門不僅可以出具書面文書維持原有處理結果，還有權告誡其必須遵守信訪法律法規(guī)，必要時可直接將案件報經“信訪終結”程序；對于信訪專業(yè)戶多頭纏訪的信訪案件，如例12、例13，普陀區(qū)人民檢察院控申部門根據“訴訪分離”的原則，針對“訴”即屬于檢察機關業(yè)務范疇的可以出具書面文書維持檢察機關的處理結果，在信訪人繼續(xù)信訪時予以當場回復且明確告知其案件不再進入檢察業(yè)務流程，針對“訪”即屬于行政機關業(yè)務范疇的可以書面形式明確告知其不予受理、不予接待，并將相關材料報上級檢察機關備案。