黨政領(lǐng)導(dǎo)干部誠信體系建設(shè)

【摘要】黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在我國政府和整個社會中具有特殊的地位，其誠信狀況也關(guān)乎誠信政府和誠信社會的構(gòu)建。當前我國黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的誠信狀況雖在總體上值得肯定，但是一些領(lǐng)導(dǎo)干部的失信行為極大影響了政府的信譽和形象，非常有必要建設(shè)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部誠信體系，以管控他們的失信行為。

【關(guān)鍵詞】黨政領(lǐng)導(dǎo)干部 誠信體系 誠信信息 公共責(zé)任

根據(jù)中共中央《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》第四條規(guī)定：一，本條例適用于選拔任用中共中央、全國人大常委會、國務(wù)院、全國政協(xié)、中央紀律檢查委員會的工作部門或者機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)成員，最高人民法院、最高人民檢察院的領(lǐng)導(dǎo)成員（不含正職）和內(nèi)設(shè)機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)成員；縣級以上地方各級黨委、人大常委會、政府、政協(xié)、紀委、人民法院、人民檢察院及其工作部門或者機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)成員；上列工作部門的內(nèi)設(shè)機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)成員。二，縣級以上黨委、政府直屬事業(yè)單位和工會、共青團、婦聯(lián)等人民團體的領(lǐng)導(dǎo)成員的選拔任用，參照本條例執(zhí)行。三，選拔任用非中共黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，參照本條例執(zhí)行。四，選拔任用處級以上非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，參照本條例執(zhí)行。該條例的適用范圍實際上規(guī)定了我國在實踐層面上黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的范圍，這也表明了在我國黨政領(lǐng)導(dǎo)干部絕不是字面意義上的中國共產(chǎn)黨和作為行政系統(tǒng)的政府的領(lǐng)導(dǎo)干部。

筆者在中國知網(wǎng)上檢索1999年至今在核心期刊上發(fā)表的文獻，通過梳理發(fā)現(xiàn)，我國當前研究黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的文獻非常多，但大多集中于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔任用、審查考績和能力素質(zhì)等方面，而沒有一篇是關(guān)于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的誠信問題的。事實上，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的誠信問題不僅關(guān)系到他們自身的發(fā)展，更是關(guān)系到整個公務(wù)員群體以至政府誠信，這是因為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在公務(wù)員隊伍和政府中的特殊地位。更重要的是，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的誠信問題經(jīng)由公務(wù)員隊伍和政府會影響到整個社會誠信體系的建設(shè)。因此無論是從學(xué)術(shù)研究還是從現(xiàn)實需要角度來看，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部誠信問題都非常值得研究。

黨政領(lǐng)導(dǎo)干部誠信的地位和作用

人類社會進入了一個新的歷史時期，對政府誠信的問題提出了更高的要求，新時期的政府只有努力做到誠信并建立起與社會、與公眾之間的信任關(guān)系，才能在社會發(fā)展中發(fā)揮應(yīng)有的作用。①建設(shè)誠信政府是建立健全社會信用體系的關(guān)鍵，這是因為，政府誠信在社會信用體系建設(shè)中居于核心和主導(dǎo)地位，它直接影響社會信用體系的發(fā)展進程，決定社會信用體系的建設(shè)質(zhì)量。②然而，我們必須承認，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部顧名思義是在我國政府當中實際發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)作用的，他們的言行是否誠信直接關(guān)系到政府的公信力和其他非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)人員的言行誠信與否。至此可以說，從平面上看，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的誠信是社會誠信體系的關(guān)鍵之處，它能夠直接輻射到整個體系。具體來說，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部誠信能夠發(fā)揮的作用至少包括如下兩個方面：

首先，從政府內(nèi)部來看，誠信的領(lǐng)導(dǎo)干部不僅能夠樹立良好的自我形象，也可以為其他非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員樹立榜樣和激勵他們注意自己的言行，總體上有利于建立誠信政府。一個誠信的政府又可以取信于民，得到人民的認同和支持，增強政府的合法性基礎(chǔ)，進而提高政府行為的效率，降低行政成本。此外，如果誠信政府的一個表現(xiàn)是政府能夠依法（政府與公民事實上的契約）行為，負起對公眾的責(zé)任，那么，政府誠信就意味著政府既是負責(zé)任的，也是依法行政的，也即是責(zé)任政府和法治政府。

其次，從政府外部來說，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部誠信既然從內(nèi)部對建立誠信政府有裨益，那么這種益處也能夠向外部擴散到社會經(jīng)濟領(lǐng)域。在經(jīng)濟上，市場經(jīng)濟在一定意義上就是信用經(jīng)濟，誠信是市場經(jīng)濟的通行證，政府信用則有利于培育和發(fā)展統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，是市場經(jīng)濟良性運行的重要保證；有信用的政府可以為經(jīng)濟的發(fā)展創(chuàng)造良好的政策環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)環(huán)境等，從而吸引更多的資金、技術(shù)和人才。③同時政府誠信可以降低市場主體的交易成本，提高經(jīng)濟效率，增加物質(zhì)財富。另外，在社會上，政府的誠信行為對民風(fēng)和社會的道德風(fēng)尚有著不可忽視的導(dǎo)向作用：為政者守誠講信、令行禁止就能為人民群眾樹立良好的榜樣，促使人民重視信用，培養(yǎng)社會的信用意識，促進信用文化的發(fā)展，促進良好社會風(fēng)氣和道德風(fēng)尚的形成。④

我國黨政領(lǐng)導(dǎo)干部存有的誠信問題及其原因分析

黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的誠信至少需要包括個人基本信息誠信和言行誠信等兩方面內(nèi)容。就前者而言，個人簡歷、收入狀況、主要負責(zé)領(lǐng)域、配偶及子女狀況等信息需要公開，以接受相關(guān)機構(gòu)和社會的誠信審查和考核，而涉及個人隱私但與公民生產(chǎn)、生活確實無關(guān)以及涉及國家秘密等不宜公開的個人信息除外。⑤言行誠信則表現(xiàn)為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的施政計劃要符合公共利益的需要，施政行為要與施政計劃保持一致，并保持施政計劃的穩(wěn)定性。

當前我國大多黨政領(lǐng)導(dǎo)干部言行正派，可也有不少領(lǐng)導(dǎo)干部行為失信。首先是在最基本的個人信息上，因為國家出臺了領(lǐng)導(dǎo)干部知識化和年輕化的政策，不少領(lǐng)導(dǎo)干部為了保住職位或晉升就鋌而走險，他們往往小報自己的年齡，屢出“年齡門”事件，也常有領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)歷造假的事情見諸于報端；另一方面，我國黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的收入狀況和配偶及子女狀況等信息還沒有制度化公開機制，有關(guān)機構(gòu)和公眾沒法對他們這些信息進行誠信審核。其次是在更為重要的言行誠信方面，我國黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的失信行為較為普遍。領(lǐng)導(dǎo)干部濫用職權(quán)，進行權(quán)力尋租，撈取灰色收入；制定政策不科學(xué)，決策隨意，政令無常、缺乏穩(wěn)定性和連續(xù)性，政策執(zhí)行不力、執(zhí)行無果，行政不作為；不顧違約風(fēng)險大肆借債，經(jīng)濟數(shù)據(jù)造假，夸大自身政績，欺下瞞上……。無論是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的個人信息失信還是施政言行失信，都損害了政府的信譽和形象，只會招致民眾對政府行為的輕視和不服從。

若要改變這種狀況就得仔細分析黨政領(lǐng)導(dǎo)干部失信的原因，在我國當代社會轉(zhuǎn)型背景下很多問題的原因都很復(fù)雜，大略可以講黨政領(lǐng)導(dǎo)干部失信的原因分為四類。一是干部自身方面的原因，這要說明領(lǐng)導(dǎo)干部為什么有失信的原始沖動。領(lǐng)導(dǎo)干部有著多重身份，他們既是身肩公共責(zé)任的公務(wù)人員，應(yīng)該具有公仆意識和服務(wù)精神，也是社會成員，他們有自己的利益訴求，帶有自利性，他們面臨公私兩方面的角色困境；另外，我國傳統(tǒng)政治文化當中的人治、權(quán)本位和官本位思想也在領(lǐng)導(dǎo)干部的腦子作祟，傳統(tǒng)意識也會與現(xiàn)代的為人民服務(wù)的公仆意識對壘。二是政府角色方面的原因，這關(guān)乎黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的行為范圍，當然也可以說是可能失信的領(lǐng)地。中國政府在社會生活中居于強勢和支配地位，其職能范圍廣泛得遠遠超出其能力的邊界，而且事實上也沒有明確界定和規(guī)范政府的職能范圍。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部作為政府權(quán)力的主要執(zhí)掌者，在政府廣闊而又模糊的領(lǐng)地里享有高度的自由裁量權(quán)，他們的行為很容易走出公共責(zé)任的應(yīng)允之地。三是法律制度方面的原因，這才是在事實上規(guī)約了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的行為方式（法律制度總是具有總領(lǐng)作用，因而它也涉及前述兩個方面的原因）。我國30多年來的改革雖不乏激進的地方，可總的基調(diào)是漸進的，這就塑造了我國規(guī)范公共權(quán)力的法律制度的雙軌格局，雙軌制度的摩擦和矛盾為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的行為提供了自由適用的空間，而且我國處于社會轉(zhuǎn)型期，很多約束權(quán)力的法律制度還沒有出臺或不夠完善，法制空白之處就是權(quán)力妄為之所，法制不健全也會使黨政領(lǐng)導(dǎo)干部行為失范，如決策機制不健全，責(zé)任機制缺失，常導(dǎo)致錯誤決策層出不窮，而且決策者難被問責(zé)。此外，我國現(xiàn)有的一些法律制度在發(fā)揮規(guī)范作用的同時，也會從另一個角度助長黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的失信行為，比如任期的限制往往會刺激領(lǐng)導(dǎo)干部的短期行為，行政首長負責(zé)制會導(dǎo)致某些領(lǐng)導(dǎo)干部行為專斷，做出不科學(xué)的決策。四是執(zhí)法監(jiān)督方面的原因，這關(guān)系到黨政領(lǐng)導(dǎo)干部失信行為的最終成本。我國的執(zhí)法監(jiān)督體系的力量重心在于體制內(nèi)，從人大、紀檢委、兩院等的一般監(jiān)督，到各機構(gòu)內(nèi)設(shè)的監(jiān)督職位，體制內(nèi)的監(jiān)督體系龐大復(fù)雜，但是常常出現(xiàn)虛監(jiān)弱監(jiān)，很難做到防患于未然。而體制外的監(jiān)督力量受到限制，例如新聞媒體報道不自由，作為第三種權(quán)力沒法發(fā)揮出來，同時我國公民社會發(fā)育不足，社會監(jiān)督式微。因此，監(jiān)督不力應(yīng)允了我國的獨特劇幕：黨政領(lǐng)導(dǎo)干部有沒有違紀失信不在于他們是不是真的有，而在于有沒有被監(jiān)督力量揪出來，他們失信的實際成本太低。

上述四方面原因?qū)嶋H上是一個整體，共同組成一條異乎順暢的邏輯：在政府廣闊又模糊的領(lǐng)地里，規(guī)范行為者的法律制度要么是空白的、要么是不健全的，而且監(jiān)督法律制度執(zhí)行和運轉(zhuǎn)的力量如此不濟，行為者的自利性和傳統(tǒng)意識輕而易舉就壓過了公益性和公仆意識，背棄身肩的公共責(zé)任來追求更高的職位和更多的物質(zhì)利益是再自然不過了。

建設(shè)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部誠信體系

第一，通過道德教化和規(guī)范來構(gòu)筑誠信體系。在傳統(tǒng)社會，誠信屬于道德問題，誠信原則也就自然而然地是一條道德原則，是人立身做事的道德規(guī)范。⑦道德主要反映了誠信的要求，用誠信的原則和道德理念來同化人的心理、意識和思想，要求黨政領(lǐng)導(dǎo)干部立身以誠，行事以信。因此道德規(guī)范是要求黨政領(lǐng)導(dǎo)干部將誠信作為一條立身做事和自律的準則。然而，當前我國黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的道德意識并不強烈，難以做到誠信施政。因此非常有必要采取措施，積極培育黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的誠信意識，逐漸使誠信意識深入人心，內(nèi)化為他們心中的道德習(xí)俗和道德義務(wù)，形成一種講求誠信的施政文化氛圍，奠定誠信政府的文化道德基礎(chǔ)。⑧同時，還要加強在黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔程序上加強誠信道德考察，因為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部往往是由非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)人員晉升上去的，所以也要在公務(wù)員考錄的入口把好誠信關(guān)。

第二，通過健全的法律構(gòu)件來構(gòu)筑誠信體系。誠信既是道德規(guī)范，也是法律要求。法律構(gòu)件主要反映在信用法律保障體系的建立和健全方面，即通過一系列信用管理立法，使黨政領(lǐng)導(dǎo)干部能夠在法律法規(guī)中看到自己的信用行為可能導(dǎo)致的后果，并以此為基準做出趨利避害的行為選擇。⑨規(guī)范黨政領(lǐng)導(dǎo)干部誠信的法律應(yīng)該形成一個完整的體系，借鑒其他國家的一些常用做法，這個體系至少應(yīng)該包括明確規(guī)范政府職能范圍的法律、規(guī)范政務(wù)信息公開的法律、規(guī)范黨政領(lǐng)導(dǎo)干部家庭財產(chǎn)公開的法律、規(guī)范黨政領(lǐng)導(dǎo)干部具體職責(zé)的法律、規(guī)范黨政領(lǐng)導(dǎo)干部行為信息采集的法律、規(guī)范黨政領(lǐng)導(dǎo)干部晉升考核的法律、規(guī)范黨政領(lǐng)導(dǎo)干部倫理道德的法律。當然這些該有的法律要求并不是要一一立法，而是說要有法律規(guī)范這些內(nèi)容。

第三，通過完善的制度構(gòu)件來構(gòu)筑誠信體系。無論多么健全和精致的法律，如果要真正運行起來還離不開完善的與之相配套的制度保障。當前，根據(jù)上述對立法的要求，我國應(yīng)該建立健全一些制度機制。完善政務(wù)公開制度，政務(wù)公開制度是權(quán)力在陽光下運行的保障，既可以提供政府的透明度，也能維護公民對政務(wù)的知情權(quán)，方便公民對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督；建立痕跡管理制度，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部要在工作日志上記錄每天所有的活動，包括處理公務(wù)、接待當事人和社會交往的情況，為監(jiān)察部門審查其誠信狀況留下文書資料；建立財產(chǎn)申報制度，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部就職卸任前都必須申報個人財產(chǎn)情況，同時，將申報資料在官方公報或網(wǎng)站上對外公布，相關(guān)機構(gòu)可以對其實際財產(chǎn)和申報財產(chǎn)進行調(diào)查對比；完善內(nèi)部和外部相結(jié)合的監(jiān)督制度，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部誠信體系的建設(shè)首先要從政府制度改革入手；建立健全相應(yīng)的制度，使黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的誠信行為與其收入、升遷、福利保障等相結(jié)合，形成相應(yīng)的激勵和懲罰機制，真正形成對他們的誠信行為的內(nèi)控機制。但是，由于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部服務(wù)的對象主要是對人民群眾，因此要充分利用外部監(jiān)督的力量，通過新聞媒體、中介組織、社會公眾等有效的外部監(jiān)督力量，加強對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部誠信狀況的監(jiān)督和制約。⑩

第四，建立專門的組織機構(gòu)來構(gòu)筑誠信體系。政府應(yīng)當設(shè)立專門的信用管理和引導(dǎo)機構(gòu)。雖然現(xiàn)在政府中已有一些關(guān)于經(jīng)濟活動的信用管理機構(gòu)，但包括黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在內(nèi)的公務(wù)員誠信管理方面的組織機構(gòu)尚未出現(xiàn)。比如，可以設(shè)想在政府中的不同層級設(shè)立專門的信用建設(shè)委員會，也可以考慮在監(jiān)察部門設(shè)立信用監(jiān)察機構(gòu)。無論該專門組織機構(gòu)是單獨成立還是在某個部門內(nèi)部設(shè)立，其職權(quán)應(yīng)該包括：誠信行為規(guī)范的制定、修改和廢除；對包括黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在內(nèi)的公職人員誠信行為的調(diào)查和向國家有關(guān)部門的懲戒處分建議；對公職人員的財產(chǎn)收入、饋贈情況的審查；對即將提升、調(diào)動的公職人員誠信行為的調(diào)查和向人事部門的建議；對公職人員的誠信行為的一般性調(diào)查以及宣傳；其他法律授權(quán)的職權(quán)。專門的組織機構(gòu)負責(zé)對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的誠信狀況進行日常性的檢查和考核，是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部誠信體系不可或缺的構(gòu)成部件。

第五，建立誠信信息數(shù)據(jù)庫來構(gòu)筑誠信體系。包括黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在內(nèi)的公務(wù)員誠信信息數(shù)據(jù)庫，就是把公務(wù)員個人在履行職責(zé)，行使公共權(quán)力和社會生活等方面的個人誠信和信譽信息匯集起來，進行整理儲存，從而形成公務(wù)員個人的一種信用資料。此項任務(wù)是一個標準化的體系，具體內(nèi)容包括：個人信用信息的收集、登記、評價、考核和信用信息資源的共享、信用數(shù)據(jù)庫管理、信用等級認證等。公務(wù)員誠信信息不僅可以作為對公務(wù)員使用、提拔、獎懲的重要依據(jù)，同時公務(wù)員誠信數(shù)據(jù)庫可向本人和廣大群眾公開，讓各級公務(wù)員的信用情況處于社會廣大群眾的監(jiān)督之下。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部誠信信息數(shù)據(jù)庫既是誠信體系建設(shè)的基礎(chǔ)構(gòu)件，更是對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的誠信狀況進行記錄和審查考核的必要部分。

【作者單位：四川建筑職業(yè)技術(shù)學(xué)院建筑經(jīng)濟管理教研室】

【注釋】

①⑦⑨張康之：“論政府誠信以及政府的社會信用建設(shè)功能”，《理論與改革》，2004年第5期，第15頁，第18頁，第18頁，第18頁。

②陳景云，王進敏：“建立健全社會信用體系關(guān)鍵在建設(shè)誠信政府”，《學(xué)習(xí)與探索》，2006年第5期，第77頁。

③④周文翠：“我國政府信用問題研究綜述”，《蘭州學(xué)刊》，2007年第7期，第161頁，第162頁。

⑤王偉國：“誠信體系建設(shè)法治保障的探索與構(gòu)想”，《中國法學(xué)》，2012年第5期，第27頁。

⑥鄧文偉，周瀛：“論公務(wù)員誠信體系的法制建設(shè)”，《法制與社會》，2007年第1期，第517頁，第518頁，第518頁。

⑧房紅：“對完善我國社會誠信體系建設(shè)的思考”，《商場現(xiàn)代化》，2005年第26期，第202頁。

⑩陳尤文，王丹，聶元軍：“國外公務(wù)員誠信體系建設(shè)及其啟示”，《理論探討》，2006年第1期，第107頁。

責(zé)編/邊文鋒