放開落戶限制：人口城鎮(zhèn)化趨勢(shì)解讀

6月26日，在第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第三次會(huì)議上，國(guó)家發(fā)改委主任徐紹史作了《國(guó)務(wù)院關(guān)于城鎮(zhèn)化建設(shè)工作情況的報(bào)告》。報(bào)告中稱，我國(guó)將全面放開小城鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，逐步放寬大城市落戶條件，合理設(shè)定特大城市落戶條件，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。

改革開放以來，城鎮(zhèn)化在拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)中扮演了重要角色。但以往的城鎮(zhèn)化由于與傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式直接相關(guān)，規(guī)模城鎮(zhèn)化的特點(diǎn)比較突出。進(jìn)入發(fā)展型新階段，人們對(duì)城鎮(zhèn)化的需求全面快速增長(zhǎng)，低質(zhì)量的城鎮(zhèn)化難以為繼。能否適應(yīng)全社會(huì)的需求變化，決定了城鎮(zhèn)化的質(zhì)量。提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，核心是人口城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型與改革，關(guān)鍵在城鎮(zhèn)公共治理的體制機(jī)制創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)公共治理的城鎮(zhèn)化。

把人口城鎮(zhèn)化作為創(chuàng)新城鎮(zhèn)公共治理的基本目標(biāo)

人口城鎮(zhèn)化本身是城鎮(zhèn)公共治理制度建設(shè)的過程。城鎮(zhèn)治理是一個(gè)由政府、企業(yè)和社會(huì)組織所形成的治理網(wǎng)絡(luò)，按照參與、溝通、協(xié)商、合作的機(jī)制來解決城鎮(zhèn)發(fā)展中的公共問題，提供公共服務(wù)、增進(jìn)公共利益的過程。從城鎮(zhèn)公共治理的制度安排來講，有四點(diǎn)最為重要。首先，要明確城鎮(zhèn)居民是城鎮(zhèn)化治理的主體基礎(chǔ)。這里的城鎮(zhèn)居民不僅包括城鎮(zhèn)戶籍人口，而且包括農(nóng)民工在內(nèi)的所有常住人口。第二，公共治理的范圍不僅包括城市和城鎮(zhèn)，而且包括農(nóng)村的城鎮(zhèn)化改造，使城鎮(zhèn)化社區(qū)治理模式擴(kuò)展到農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)“農(nóng)民市民化、農(nóng)村社區(qū)化”。第三，城鎮(zhèn)公共治理的主要任務(wù)是為全體城鎮(zhèn)居民提供基本而有保障的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，這需要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本公共服務(wù)體制。第四，城鎮(zhèn)公共治理的基本保障是建立可持續(xù)的公共財(cái)政體制，進(jìn)而形成多元化的城鎮(zhèn)化投融資機(jī)制。

公共治理相對(duì)滯后成為人口城鎮(zhèn)化的突出矛盾。當(dāng)前，我國(guó)的城鎮(zhèn)化帶有規(guī)模城鎮(zhèn)化的某些特點(diǎn)。第一，人口城鎮(zhèn)化滯后于土地城鎮(zhèn)化。改革開放30多年間，我國(guó)城市建成區(qū)面積擴(kuò)大了8.2倍，但城鎮(zhèn)常住人口僅增加了2.5倍。2008年，全國(guó)土地財(cái)政收入為16255億元，到2011年增加到41545億元，三年間增長(zhǎng)了2倍多。第二，城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化。2011年我國(guó)人均GDP達(dá)到5414美元，工業(yè)化率達(dá)到46.8%，進(jìn)入工業(yè)化中后期，但即使包括“半城市化”的人口，我國(guó)的城鎮(zhèn)化水平仍然遠(yuǎn)低于工業(yè)化中后期應(yīng)該達(dá)到的均值（60%），這在很大程度上抑制了國(guó)內(nèi)消費(fèi)需求的釋放與升級(jí)，導(dǎo)致嚴(yán)重的內(nèi)需不足與產(chǎn)能過剩。第三，戶籍人口城鎮(zhèn)化滯后于常住人口城鎮(zhèn)化。2011年我國(guó)名義城鎮(zhèn)化率達(dá)到51.3%，但實(shí)際人口城鎮(zhèn)化率約為35%左右。有1.6億農(nóng)民工長(zhǎng)期被排斥在城鎮(zhèn)化之外，難以真正融入城市。對(duì)此，有學(xué)者將其稱為“半城市化”、“偽城市化”。

客觀分析，城鎮(zhèn)化過程中存在的問題與城鎮(zhèn)化本身不能劃等號(hào)，根源在于城鎮(zhèn)公共治理體制機(jī)制的扭曲。例如，飽受詬病的“土地財(cái)政”、“土地紅利”的根源在于現(xiàn)行的公共財(cái)政體制、中央地方關(guān)系、征地制度、用地制度改革滯后造成的。釋放人口城鎮(zhèn)化潛力，關(guān)鍵在于打破城鎮(zhèn)治理體制的“藩籬”，建立以人的城鎮(zhèn)化為核心的城鎮(zhèn)公共治理體制。

城鎮(zhèn)治理模式重在實(shí)現(xiàn)“三大轉(zhuǎn)變”

未來5到10年，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化面臨的條件、需求、角色的深刻變化，新型城鎮(zhèn)化主要不在于攤大餅、造新城，而重在適應(yīng)人的發(fā)展需求，提升城鎮(zhèn)品質(zhì)，建立起全體居民共享城鎮(zhèn)化紅利的公共治理模式。

第一，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化治理模式由生產(chǎn)主導(dǎo)向生活（消費(fèi)）主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變，把城鎮(zhèn)化發(fā)展轉(zhuǎn)型的目標(biāo)聚焦到提高中小城鎮(zhèn)生活品質(zhì)和積聚人口上來；第二，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化治理模式由工業(yè)主導(dǎo)向服務(wù)業(yè)主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變，通過大力發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、生活性服務(wù)業(yè)，擴(kuò)大城鎮(zhèn)就業(yè)容量，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化發(fā)展與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的有機(jī)結(jié)合；第三，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化治理模式由城鄉(xiāng)分割向城鄉(xiāng)融合的轉(zhuǎn)變，更加注重打破城鄉(xiāng)二元制度結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化發(fā)展與城鄉(xiāng)一體化的有機(jī)結(jié)合。

創(chuàng)新城鎮(zhèn)公共治理的“重頭戲”是農(nóng)民工市民化

農(nóng)民工問題成為當(dāng)前城鎮(zhèn)公共治理機(jī)制扭曲的集中體現(xiàn)。農(nóng)民工長(zhǎng)期融不進(jìn)城市社會(huì)，長(zhǎng)期享受不到應(yīng)有的權(quán)利，累積了大量的社會(huì)矛盾和風(fēng)險(xiǎn)。目前，我國(guó)2億多農(nóng)民工中，已婚者占73.4%，其中外出農(nóng)民工已婚者達(dá)到58.2%，但近80%的農(nóng)民工是單純勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移而非家庭遷移。這種單純勞動(dòng)力遷移帶來了沉重的社會(huì)代價(jià)。農(nóng)民工自身缺乏幸福感，留守兒童教育、心理、安全等問題突出?？梢哉f，能否積極穩(wěn)妥地解決農(nóng)民工市民化問題，成為衡量城鎮(zhèn)公共治理轉(zhuǎn)型成敗的基本標(biāo)準(zhǔn)。

農(nóng)民工市民化總體上不是財(cái)力問題，而在于城鎮(zhèn)公共治理體制創(chuàng)新。初步測(cè)算，即使按照最高人均10萬元/年的農(nóng)民工市民化成本計(jì)算，通過構(gòu)建國(guó)家財(cái)政、農(nóng)民工自身收入、土地財(cái)政和國(guó)有企業(yè)與國(guó)有資本分紅以及社會(huì)資本為主的財(cái)政分?jǐn)倷C(jī)制，財(cái)政每年用于農(nóng)民工市民化的支出也不到財(cái)政總支出的10%，通過調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，這應(yīng)該是有條件做到的。也就是說，財(cái)政成本不是構(gòu)成農(nóng)民工市民化的主要障礙，關(guān)鍵在于創(chuàng)新城鎮(zhèn)公共治理體制機(jī)制，消滅我國(guó)獨(dú)有的“農(nóng)民工”制度。

綜合多方面的情況看，農(nóng)民工市民化關(guān)鍵在于戰(zhàn)略判斷和政治決心。應(yīng)出臺(tái)農(nóng)民工市民化的國(guó)家規(guī)劃：用2～3年時(shí)間，初步實(shí)現(xiàn)有條件的農(nóng)民工市民化；用3～5年時(shí)間，通過放開戶籍制度和城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的制度安排，基本解決存量農(nóng)民工的市民化；用8年時(shí)間，即到2020年總體解決農(nóng)民工市民化，初步形成人口城鎮(zhèn)化的格局。

推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化公共治理的體制機(jī)制創(chuàng)新

創(chuàng)造條件逐步取消傳統(tǒng)的戶籍管制制度。適應(yīng)人口城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢(shì)，應(yīng)以去利益化、城鄉(xiāng)一體化、遷徙自由化為目標(biāo)和方向，逐步消除戶籍人口與非戶籍人口之間的不平等待遇和差距，還原戶籍的人口登記功能，突破戶籍、福利合一的社會(huì)管理制度，將戶籍與福利脫鉤，全面實(shí)行以身份證代碼為唯一標(biāo)識(shí)的人口登記制度，讓傳統(tǒng)的以人口管制為目的的戶籍制度退出歷史舞臺(tái)。

加快建立城鄉(xiāng)一體的基本公共服務(wù)體制。按照“完善體系、對(duì)接制度、提高水平、重點(diǎn)支持”的總體思路，加快基本公共服務(wù)制度一體化，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度對(duì)接。具體來說，第一步，1-3年，完善體系，初步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度的對(duì)接；第二步，3-5年，實(shí)現(xiàn)區(qū)域間、不同社會(huì)群體間公共服務(wù)轉(zhuǎn)移續(xù)接；第三步，5-8年，逐步提高水平，基本實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)、區(qū)域間基本公共服務(wù)均等化，重點(diǎn)推進(jìn)土地制度、戶籍制度、公共服務(wù)體制的聯(lián)動(dòng)改革，以城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化促進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，實(shí)行土地制度與戶籍制度聯(lián)動(dòng)改革，賦予和尊重人口城鎮(zhèn)化后的財(cái)產(chǎn)自主處置權(quán)，改變“土地財(cái)政”的城鎮(zhèn)化模式。

人口城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)政府由行政控制向公共治理轉(zhuǎn)型。一方面應(yīng)處理好政府與社會(huì)的關(guān)系，逐步走向社會(huì)公共治理。公共治理成為基本趨勢(shì)，但社會(huì)治理仍然在很大程度上延續(xù)行政管制的方式。要在社會(huì)轉(zhuǎn)型中推進(jìn)社會(huì)進(jìn)步，除了加快推進(jìn)社會(huì)改革外，恐怕沒有其它更有效的途徑。另一方面，要在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中，按照強(qiáng)化基層公共服務(wù)和社會(huì)管理的要求，以擴(kuò)大基層自治為重點(diǎn)擴(kuò)大基層民主，完善基層公共治理。

（作者為中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院副院長(zhǎng)）

責(zé)編/袁靜 美編/石玉