義務(wù)教育均衡發(fā)展背景下的農(nóng)村義務(wù)教育教師補(bǔ)償機(jī)制分析

我國經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，生產(chǎn)力水平不斷提升，這為落實(shí)“教育優(yōu)先發(fā)展”政策、普及義務(wù)教育奠定了堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。目前，我國已全面普及九年義務(wù)教育，確保了每個人接受義務(wù)教育的基本權(quán)利。與此同時(shí)，由于經(jīng)濟(jì)、歷史、區(qū)域差異等系列原因，義務(wù)教育不均衡發(fā)展成為社會關(guān)注焦點(diǎn)，它引起了人們關(guān)于教育公平和社會公平的廣泛熱議。為此，2005年，國家出臺了《教育部關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干意見》（以下簡稱《均衡發(fā)展意見》）等一系列政策文件，2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》（以下簡稱《教育規(guī)劃綱要》）中明確提出，要將義務(wù)教育均衡發(fā)展作為教育發(fā)展戰(zhàn)略性任務(wù)，到2020年基本實(shí)現(xiàn)縣域內(nèi)義務(wù)教育基本均衡。

目前，教師資源配置不均衡是義務(wù)教育均衡發(fā)展的主要制約因素，尤其是城鄉(xiāng)教師資源配置差距大，嚴(yán)重影響了城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展。如何有效建設(shè)農(nóng)村義務(wù)教育教師隊(duì)伍，提升農(nóng)村義務(wù)教育教師質(zhì)量，是推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的一個重要課題。本文試圖從補(bǔ)償原則視角，分析我國農(nóng)村義務(wù)教育教師補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)，提出農(nóng)村義務(wù)教育教師隊(duì)伍建設(shè)的政策建議。

一、補(bǔ)償原則的含義

補(bǔ)償原則源于羅爾斯的正義理論，是實(shí)現(xiàn)社會正義的基本原則之一。在正義理論中，羅爾斯提出，正義是社會制度的首要價(jià)值。某些法律和制度，不管它們?nèi)绾斡行屎陀袟l理，只要它們不正義，就必須加以改造或廢除。每個人都擁有一種基于正義的不可侵犯性，這種不可侵犯性即使以社會整體利益之名也不能逾越[1]。

那么什么是正義呢？羅爾斯的正義觀提出：所有的社會基本益品——自由與機(jī)會、收入與財(cái)富、自尊的基礎(chǔ)——都必須平等地分配，除非對某一種或所有社會基本益品的不平等分配將有利于最少受惠者。羅爾斯強(qiáng)調(diào)平等的機(jī)會，如在獲取職務(wù)或地位時(shí)，無論種族、性別或社會背景都能參與公平競爭。他還強(qiáng)調(diào)較高地位的人不能僅僅因?yàn)槠涞匚痪陀匈Y格享有較大份額的社會資源。如果要付給這些人高于平均水準(zhǔn)的報(bào)酬，必須滿足這種做法有利于社會的全體成員的條件。同時(shí)，羅爾斯提出，要想獲得機(jī)會平等，必須考慮社會境況的差異和自然天賦的差異。自然的不平等和社會的不平等都應(yīng)該被補(bǔ)償，生來就處于弱勢階級或種族的人們不僅不應(yīng)該被剝奪對社會利益的享有，而且有權(quán)要求補(bǔ)償自己的弱勢[2]。由此形成了羅爾斯正義理論中基于差異的補(bǔ)償原則。

二、實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育教師補(bǔ)償機(jī)制的意義

我國農(nóng)村人口占多數(shù)，農(nóng)村義務(wù)教育規(guī)模大，農(nóng)村義務(wù)教育質(zhì)量直接關(guān)系我國義務(wù)教育發(fā)展水平和整體國民素質(zhì)的提升。由于農(nóng)村和城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距大，城鄉(xiāng)教育存在嚴(yán)重不均衡。加大對農(nóng)村義務(wù)教育投入傾斜，建立農(nóng)村義務(wù)教育教師補(bǔ)償機(jī)制，對促進(jìn)社會公平、推進(jìn)區(qū)域義務(wù)教育均衡發(fā)展、提升農(nóng)村義務(wù)教育質(zhì)量具有重要意義。

1.實(shí)現(xiàn)社會正義的基本條件

農(nóng)村地區(qū)學(xué)校條件落后，教育資源貧乏，相比城市教師，農(nóng)村教師教育條件差，參與各類學(xué)習(xí)和優(yōu)質(zhì)教育資源培訓(xùn)的機(jī)會少，工資福利待遇低，職務(wù)晉升難。從羅爾斯的正義理論來看，農(nóng)村教師和城市教師同樣擔(dān)負(fù)著教書育人的重任，甚至農(nóng)村教師肩負(fù)責(zé)任更重，因?yàn)檗r(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展承擔(dān)著提升農(nóng)村地區(qū)人口素質(zhì)、改變農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)面貌、加快新農(nóng)村建設(shè)等重要國家戰(zhàn)略性任務(wù)。農(nóng)村教師應(yīng)有權(quán)與城市教師享受平等的教育資源，國家應(yīng)該對處于弱勢地位的農(nóng)村教師予以相應(yīng)補(bǔ)償，否則，不符合社會正義要求。從國家實(shí)施義務(wù)教育均衡發(fā)展政策來看，義務(wù)教育均衡發(fā)展正在踐行正義理論的要求，旨在推進(jìn)教育公平，實(shí)現(xiàn)社會公平正義。

2.實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育教師資源均衡配置的必要條件

我國現(xiàn)行“以縣為主”的義務(wù)教育管理體制和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定了本地義務(wù)教育發(fā)展投入能力。農(nóng)村地區(qū)相比城市地區(qū)在財(cái)政投入、辦學(xué)條件和師資配置等方面具有明顯劣勢，加之農(nóng)村地區(qū)生活水平相對低，很難吸引或留住優(yōu)秀教師。因此，必須建立農(nóng)村義務(wù)教育教師補(bǔ)償機(jī)制，從師資培養(yǎng)、培訓(xùn)、編制、待遇等多方面對農(nóng)村教師傾斜和補(bǔ)償，鼓勵更多的優(yōu)秀教師到農(nóng)村從事教育事業(yè)，穩(wěn)定農(nóng)村教師隊(duì)伍，提升農(nóng)村教師隊(duì)伍水平。

3.推進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育教師隊(duì)伍建設(shè)的重要途徑

通過建立農(nóng)村義務(wù)教育教師補(bǔ)償機(jī)制，首先從師資來源補(bǔ)償，提升農(nóng)村教師學(xué)歷水平，改善農(nóng)村教師隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，優(yōu)化農(nóng)村教師資源配置；其次從師資培訓(xùn)補(bǔ)償，提高培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)，增加農(nóng)村教師學(xué)習(xí)和開闊視野的機(jī)會；再次從師資待遇補(bǔ)償，提升工資水平，增加晉升機(jī)會。由此，全面推進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育教師隊(duì)伍建設(shè)。

三、農(nóng)村義務(wù)教育教師補(bǔ)償機(jī)制的現(xiàn)狀

1.主要的補(bǔ)償機(jī)制

為推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，我國對農(nóng)村義務(wù)教育教師隊(duì)伍建設(shè)采取了一系列補(bǔ)償機(jī)制，主要分為以下幾類：

（1）優(yōu)化農(nóng)村師資培養(yǎng)

一是農(nóng)村學(xué)校教育碩士師資培養(yǎng)計(jì)劃。自2004年起，國家實(shí)施“農(nóng)村學(xué)校教育碩士師資培養(yǎng)計(jì)劃”，主要通過實(shí)行推薦免試攻讀教育碩士研究生等優(yōu)惠政策，鼓勵吸引優(yōu)秀的大學(xué)應(yīng)屆本科畢業(yè)生到國家和省級貧困縣的農(nóng)村學(xué)校任教。二是農(nóng)村教師“特崗”計(jì)劃。自2006年起，國家多部門聯(lián)合啟動實(shí)施“農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校教師特設(shè)崗位計(jì)劃”，通過中央財(cái)政予以特殊支持，在西部“兩基”攻堅(jiān)縣農(nóng)村學(xué)校設(shè)立教師崗位，公開招聘高校畢業(yè)生到農(nóng)村學(xué)校任教。三是免費(fèi)師范生政策。2007年5月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了教育部等部門關(guān)于《教育部直屬師范大學(xué)師范生免費(fèi)教育實(shí)施辦法（試行）》的通知，由北京師范大學(xué)、華東師范大學(xué)等六所教育部直屬師范大學(xué)實(shí)行師范生免費(fèi)教育，為農(nóng)村學(xué)校培養(yǎng)教師[3]。

（2）增加農(nóng)村師資培訓(xùn)

教育部不斷加大對農(nóng)村義務(wù)教育教師的培訓(xùn)力度，近年來組織了一系列農(nóng)村教師培訓(xùn)。如2006年“萬名農(nóng)村中小學(xué)教師國家級遠(yuǎn)程培訓(xùn)計(jì)劃”，2007年“西部農(nóng)村中小學(xué)教師國家級遠(yuǎn)程培訓(xùn)計(jì)劃”，2008年“中西部農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校教師遠(yuǎn)程培訓(xùn)計(jì)劃”。2010年《教育部財(cái)政部關(guān)于實(shí)施中小學(xué)教師國家級培訓(xùn)計(jì)劃的通知》重點(diǎn)開展了“中西部農(nóng)村骨干教師培訓(xùn)項(xiàng)目”，包括農(nóng)村中小學(xué)教師置換脫產(chǎn)研修、短期集中培訓(xùn)和遠(yuǎn)程培訓(xùn)，對中西部農(nóng)村義務(wù)教育教師進(jìn)行有針對性的培訓(xùn)。

同時(shí)，國家大力鼓勵城鎮(zhèn)教師到農(nóng)村學(xué)校支援交流。2006年《教育部關(guān)于大力推進(jìn)城鎮(zhèn)教師支援農(nóng)村教育工作的意見》提出“城鎮(zhèn)中小學(xué)教師晉升高級教師職務(wù)以及參評優(yōu)秀教師和特級教師應(yīng)有到農(nóng)村學(xué)校任教一年以上的經(jīng)歷”。2010年《教育規(guī)劃綱要》也要求“建立健全義務(wù)教育學(xué)校教師和校長流動機(jī)制。城鎮(zhèn)中小學(xué)教師在評聘高級職務(wù)（職稱）時(shí)，原則上要有一年以上在農(nóng)村學(xué)?；虮∪鯇W(xué)校任教經(jīng)歷”[4]。

（3）提高農(nóng)村師資待遇

一是教師編制和崗位向農(nóng)村學(xué)校傾斜。2005年《均衡發(fā)展意見》提出，“核定教師編制時(shí)要向農(nóng)村學(xué)校傾斜，新增教師要優(yōu)先滿足農(nóng)村學(xué)校、城鎮(zhèn)薄弱學(xué)校的需求”“逐步提高農(nóng)村中小學(xué)教師在高級專業(yè)職務(wù)聘任和表彰獎勵中的比例”[5]。二是建立績效工資制度保障，提升農(nóng)村教師工資。2008年《關(guān)于義務(wù)教育學(xué)校實(shí)施績效工資的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《績效工資指導(dǎo)意見》）要求，“依法保障和改善義務(wù)教育教師特別是中西部地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育教師的工資待遇，提高教師地位，吸引和鼓勵各類優(yōu)秀人才長期從教、終身從教”。2010年《教育規(guī)劃綱要》提出“落實(shí)教師績效工資。對長期在農(nóng)村基層和艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)工作的教師，在工資、職務(wù)（職稱）等方面實(shí)行傾斜政策，完善津貼補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)”。

2.取得的績效與存在的問題

農(nóng)村義務(wù)教育教師補(bǔ)償政策的實(shí)施為農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)起到了積極作用，主要表現(xiàn)為：（1）增加了農(nóng)村義務(wù)教育教師數(shù)量。通過高等院校定向培養(yǎng)、教師交流制度、畢業(yè)生支教和志愿者服務(wù)等多種形式，幫助農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校培養(yǎng)、增補(bǔ)教師隊(duì)伍，有效擴(kuò)大了農(nóng)村教師規(guī)模。（2）提升了農(nóng)村義務(wù)教育教師水平。通過提升中小學(xué)教師培養(yǎng)層次，開展各類國家級農(nóng)村教師培訓(xùn)，逐步優(yōu)化了農(nóng)村教師學(xué)歷結(jié)構(gòu)，拓展了農(nóng)村教師視野，更新了教育觀念，改善了教育方法與手段，從整體提升了農(nóng)村教師隊(duì)伍質(zhì)量。（3）改善了農(nóng)村義務(wù)教育教師福利待遇。通過績效工資制度和崗位編制傾斜政策，提高了農(nóng)村教師的工資水平，增加了農(nóng)村教師晉升職稱的機(jī)會，在一定程度上穩(wěn)定了農(nóng)村教師隊(duì)伍。（4）促進(jìn)了正義公平。通過補(bǔ)償政策，逐步讓農(nóng)村教師享受到與城市教師相對平等的教育資源，改善農(nóng)村教師的教育條件和生活狀況，推進(jìn)了社會公平，進(jìn)一步激勵了農(nóng)村教師為農(nóng)村教育事業(yè)的奉獻(xiàn)精神。

同時(shí)，我們也看到，農(nóng)村義務(wù)教育教師補(bǔ)償機(jī)制還存在一定的問題，主要體現(xiàn)為：（1）師資培養(yǎng)補(bǔ)償政策可以解決部分教師供給，但缺乏長效機(jī)制?！疤貚徲?jì)劃”“免費(fèi)師范生”等項(xiàng)目培養(yǎng)的農(nóng)村教師數(shù)量有限，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)村義務(wù)教育教師需求。同時(shí)，項(xiàng)目對教師有服務(wù)年限規(guī)定，年限以外或在年限以內(nèi)是否能實(shí)現(xiàn)教師持續(xù)服務(wù)農(nóng)村教育，沒有長效機(jī)制予以保障。（2）師資培訓(xùn)補(bǔ)償政策覆蓋面不夠。從目前的培訓(xùn)來看，省級、國家級等優(yōu)質(zhì)培訓(xùn)還沒有覆蓋到農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校全體教師，而只是集中于比例很小的一部分骨干教師。即使是遠(yuǎn)程培訓(xùn)，由于偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)辦學(xué)條件限制，許多教師也無法享受到這些優(yōu)質(zhì)資源。（3）師資待遇補(bǔ)償仍然不足?！犊冃ЧべY指導(dǎo)意見》中規(guī)定，“義務(wù)教育教師規(guī)范后的津貼補(bǔ)貼平均水平，由縣級以上人民政府人事、財(cái)政部門按照教師平均工資水平不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員平均工資水平的原則確定”。但是各地公務(wù)員工資水平差距大，如果以此為參照，將很難縮小城鄉(xiāng)教師工資差距。同時(shí)，從經(jīng)費(fèi)保障來看，《績效工資指導(dǎo)意見》中提出“義務(wù)教育學(xué)校實(shí)施績效工資所需經(jīng)費(fèi)，納入財(cái)政預(yù)算，按照管理以縣為主、經(jīng)費(fèi)省級統(tǒng)籌、中央適當(dāng)支持的原則?？h級財(cái)政要優(yōu)先保障義務(wù)教育學(xué)校實(shí)施績效工資所需經(jīng)費(fèi)，省級財(cái)政要強(qiáng)化責(zé)任，加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)統(tǒng)籌力度，中央財(cái)政要進(jìn)一步加大轉(zhuǎn)移支付力度，對中西部及東部部分財(cái)力薄弱地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校實(shí)施績效工資給予適當(dāng)支持”。盡管體現(xiàn)了農(nóng)村教師工資補(bǔ)償機(jī)制，但在當(dāng)前區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距很大的情況下，中央“給予適當(dāng)支持”這個力度是不夠的。

四、完善農(nóng)村義務(wù)教育教師補(bǔ)償機(jī)制的建議

鑒于農(nóng)村義務(wù)教育教師補(bǔ)償機(jī)制存在的問題，筆者提出以下幾點(diǎn)建議。

1.創(chuàng)新農(nóng)村義務(wù)教育教師結(jié)構(gòu)模式

當(dāng)前，農(nóng)村教師尤其是骨干教師逆向流動嚴(yán)重，如何穩(wěn)定農(nóng)村教師，建設(shè)一支愛崗、敬業(yè)、守業(yè)的農(nóng)村義務(wù)教育教師隊(duì)伍，是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的關(guān)鍵。為此，應(yīng)繼續(xù)深入開展農(nóng)村義務(wù)教育教師培養(yǎng)補(bǔ)償政策，持續(xù)推進(jìn)“特崗計(jì)劃”“免費(fèi)師范生”等項(xiàng)目，并不斷擴(kuò)大項(xiàng)目實(shí)施院校范圍，增加招生規(guī)模。在此基礎(chǔ)上，國家應(yīng)鼓勵地方院校招收更多有志于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村教育事業(yè)的本土學(xué)生開展師范教育，國家對相應(yīng)院校給予經(jīng)費(fèi)和政策補(bǔ)償。結(jié)合當(dāng)前開展的系列補(bǔ)償政策，逐步形成“本地培養(yǎng)為主體、交流支教為輔助、中央支持促發(fā)展”的農(nóng)村義務(wù)教育教師結(jié)構(gòu)模式，建立農(nóng)村義務(wù)教育教師隊(duì)伍建設(shè)長效機(jī)制，從而緩解農(nóng)村教師逆向流動問題，保持教師主體穩(wěn)定。通過交流、支教和國家培養(yǎng)等多項(xiàng)補(bǔ)償政策，優(yōu)化農(nóng)村教師隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，帶動農(nóng)村教師隊(duì)伍整體發(fā)展。

2.擴(kuò)大農(nóng)村教師優(yōu)質(zhì)資源培訓(xùn)覆蓋面

學(xué)校教育質(zhì)量取決于教師的質(zhì)量，而教師質(zhì)量除任職前教育程度和任職期間自主學(xué)習(xí)外，在很大程度上需要不斷接受在職專業(yè)培訓(xùn)。教師培訓(xùn)是提升教師教育水平、促進(jìn)教師專業(yè)發(fā)展的重要途徑。無論是支教還是交流，都是“輸血”機(jī)制，農(nóng)村學(xué)校發(fā)展還須形成內(nèi)生的“造血”機(jī)制，農(nóng)村教師自身的成長與發(fā)展是關(guān)鍵。國家應(yīng)進(jìn)一步加大農(nóng)村教師培訓(xùn)補(bǔ)償力度，將國家級、省級的優(yōu)質(zhì)教育培訓(xùn)從骨干教師逐步擴(kuò)展到普通教師，從主學(xué)科擴(kuò)展到各門學(xué)科，從省級集中培訓(xùn)擴(kuò)展到專家下縣、下?，F(xiàn)場培訓(xùn)，讓農(nóng)村的每一位老師能定期參與高水平的優(yōu)質(zhì)教師培訓(xùn)。

3.加大農(nóng)村教師績效工資補(bǔ)償力度

當(dāng)前實(shí)施的教師績效工資制度具有普遍性意義，它惠及每一個城鄉(xiāng)教師，盡管對農(nóng)村義務(wù)教育教師有一定支持，但“縣級管理為主、省級統(tǒng)籌”的經(jīng)費(fèi)保障體制不能從根本上縮小城鄉(xiāng)教師工資差距，甚至隨著地區(qū)經(jīng)濟(jì)差距的變化還會加大城鄉(xiāng)教師工資差距。國家應(yīng)對農(nóng)村教師工資補(bǔ)償作出明確規(guī)定，設(shè)專項(xiàng)予以保障，將農(nóng)村教師績效工資補(bǔ)償與農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)補(bǔ)償制度相結(jié)合，建立確保逐步縮小城鄉(xiāng)教師工資差距的長效機(jī)制。

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（作者單位：北京師范大學(xué)教育學(xué)部）

（責(zé)任編輯：馬贊）