財(cái)務(wù)視角下的高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理機(jī)制探析

【摘 要】 隨著國家科教興國戰(zhàn)略的實(shí)施，高校的科研經(jīng)費(fèi)迅猛遞增，與此同時(shí)，經(jīng)費(fèi)管理中的矛盾和問題日漸突出。如何完善管理機(jī)制、科學(xué)管理科研經(jīng)費(fèi)，是當(dāng)前高校財(cái)務(wù)人員需要積極探討和努力解決的問題。

【關(guān)鍵詞】 科研經(jīng)費(fèi)； 規(guī)范管理； 機(jī)制； 對策

科學(xué)研究是高校的“三大任務(wù)”之一，也是衡量學(xué)校水平的重要標(biāo)志。隨著我國科教興國戰(zhàn)略的實(shí)施，高校作為國家的科研基地，承擔(dān)的科研項(xiàng)目迅猛遞增，科研經(jīng)費(fèi)占學(xué)校經(jīng)費(fèi)總量的比重不斷提高，管好用好科研經(jīng)費(fèi)，不斷提高使用效益，是保障與促進(jìn)高?？蒲泄ぷ饔趾糜挚彀l(fā)展的基礎(chǔ)。

一、高?？蒲薪?jīng)費(fèi)的分類及本文的研究對象

高?？蒲薪?jīng)費(fèi)按項(xiàng)目性質(zhì)不同，分為縱向科研經(jīng)費(fèi)、橫向科研經(jīng)費(fèi)和校內(nèi)科研經(jīng)費(fèi)。

縱向科研經(jīng)費(fèi)指承擔(dān)國務(wù)院各部委及地方政府計(jì)劃安排的科研項(xiàng)目，由國家或地方政府部門撥付的財(cái)政性科學(xué)研究經(jīng)費(fèi)。橫向科研經(jīng)費(fèi)指受地方政府及企事業(yè)單位委托，為地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展服務(wù)而開展的技術(shù)開發(fā)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、技術(shù)服務(wù)、技術(shù)咨詢等項(xiàng)目，由企事業(yè)單位支付的合同性經(jīng)費(fèi)。校內(nèi)科研經(jīng)費(fèi)指高校根據(jù)自身發(fā)展要求，自行設(shè)立研究方向，利用自有資金安排的研究經(jīng)費(fèi)。

考慮到橫向科研經(jīng)費(fèi)有科技服務(wù)合同的強(qiáng)制性約束，校內(nèi)科研經(jīng)費(fèi)量小面窄，內(nèi)部監(jiān)管方便有效，本文重點(diǎn)討論更具嚴(yán)肅性和深遠(yuǎn)影響力的財(cái)政投入的縱向科研經(jīng)費(fèi)管理問題。

2006年我國頒布中長期科技發(fā)展規(guī)劃綱要。“十一五”以來，中央財(cái)政科技支出的投入每年以20%以上的速度增長，2009年的中央財(cái)政投入達(dá)1 521億元，各地方財(cái)政的投入在2009年總和已經(jīng)超過中央的直接投入，全國財(cái)政科技支出年均增長25.5%；“十二五”期間，國家科技經(jīng)費(fèi)投入占GDP的比重將達(dá)到2.2%，廣大高?？萍脊ぷ髡叱闪丝平膛d國戰(zhàn)略的最大受益者，用好經(jīng)費(fèi)，多出成果，既是政府的基本要求，也是高校管理層及財(cái)務(wù)工作者面臨的一項(xiàng)重要課題。

二、高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理現(xiàn)狀及問題分析

目前，科研經(jīng)費(fèi)量作為高校評價(jià)體系中的一項(xiàng)關(guān)鍵性指標(biāo)已經(jīng)被廣泛接受，各高校為實(shí)現(xiàn)科研經(jīng)費(fèi)總量的快速增長，普遍制定了積極而寬松的鼓勵(lì)政策支持科研工作?；竟芾砀窬譃椋河梢幻毙ｉL主抓科研工作，負(fù)責(zé)學(xué)校年度科研經(jīng)費(fèi)目標(biāo)任務(wù)的分解與落實(shí)；科技部門負(fù)責(zé)科技管理制度建設(shè)及項(xiàng)目管理；財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)經(jīng)費(fèi)管理。為鼓勵(lì)多拿項(xiàng)目，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人擁有較大的管理自主權(quán)，有關(guān)項(xiàng)目申報(bào)、團(tuán)隊(duì)組建、支出需求、結(jié)項(xiàng)驗(yàn)收等均由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人具體實(shí)施；在經(jīng)費(fèi)審批方面設(shè)有額度權(quán)限，日常經(jīng)費(fèi)支出由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人直接審批，超出限額的大額支出報(bào)經(jīng)科技、財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)人及分管副校長審批。

寬松的管理政策極大地調(diào)動了科研工作者的積極性，使科研領(lǐng)域不斷擴(kuò)展，科研經(jīng)費(fèi)急速增長，科技成果層出不窮，但經(jīng)費(fèi)使用中的問題也隨之而來，主要表現(xiàn)為：科研人員對經(jīng)費(fèi)的權(quán)屬關(guān)系認(rèn)識不清，將其“半私有化”；成本意識淡化，法律意識淡薄，假票據(jù)或真票假業(yè)務(wù)套取資金，假委托轉(zhuǎn)移資金，決算隨意調(diào)整；科研設(shè)備采購不規(guī)范等等。中國科協(xié)的一項(xiàng)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，我國目前的科研資金用于項(xiàng)目本身僅占40%左右，大量科研經(jīng)費(fèi)流失在項(xiàng)目之外。近年來，各類媒體對科研經(jīng)費(fèi)使用亂象的報(bào)道頻頻，科技人員涉嫌侵占科研經(jīng)費(fèi)的犯罪案件時(shí)有發(fā)生，在社會上形成熱議。這種狀況不僅扭曲了科技工作者的形象，弱化了科學(xué)研究在人們心中的崇高地位，更可怕的是會不斷蠶食神圣的科研精神。究其原因分析如下：

（一）管理機(jī)制不完善，使經(jīng)費(fèi)管理缺少環(huán)境

目前的管理機(jī)制雖然顯示分工明確，各司其職，但實(shí)施過程缺少銜接，管理脫節(jié)，形成“三權(quán)分立”，主要表現(xiàn)為：科技部門只負(fù)責(zé)項(xiàng)目管理，更多地關(guān)注立項(xiàng)、結(jié)項(xiàng)和成果申報(bào)，對經(jīng)費(fèi)使用的過程監(jiān)管沒有興趣；財(cái)務(wù)部門雖負(fù)責(zé)經(jīng)費(fèi)管理，但對項(xiàng)目的申報(bào)、預(yù)算、研發(fā)需求等參與甚少，對經(jīng)費(fèi)使用的必要性、相關(guān)性等無法進(jìn)行職業(yè)判斷，財(cái)務(wù)管理形同虛設(shè)；科研人員普遍認(rèn)為項(xiàng)目是自己爭取來的，學(xué)校收取管理費(fèi)后不應(yīng)再有過多制約，竭力主導(dǎo)整個(gè)研發(fā)過程和經(jīng)費(fèi)審批，獨(dú)立行使經(jīng)費(fèi)支配權(quán)，基本游離于科技與財(cái)務(wù)部門的管理過程之外。而高校領(lǐng)導(dǎo)層為考慮學(xué)校排名，對科研經(jīng)費(fèi)總量的追求甚至高于對科研成果和財(cái)經(jīng)紀(jì)律的追求，對科技、財(cái)務(wù)部門更多地強(qiáng)調(diào)服務(wù)職能，如此管理環(huán)境下，財(cái)務(wù)部門很難實(shí)施有效的過程監(jiān)管，經(jīng)費(fèi)使用的合法性和效益性得不到保證。

（二）預(yù)算編制不精細(xì)，使經(jīng)費(fèi)管理缺少依據(jù)

高校申報(bào)的科研項(xiàng)目能否獲批，存在著很大的不確定性，所以，高校在編制年度事業(yè)經(jīng)費(fèi)總預(yù)算時(shí)無法將科研經(jīng)費(fèi)收支納入總預(yù)算進(jìn)行統(tǒng)一管理，科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算自成一體，在項(xiàng)目獲批且經(jīng)費(fèi)下達(dá)時(shí)，財(cái)務(wù)部門才能從項(xiàng)目申報(bào)書中獲悉。而立項(xiàng)申請時(shí)的經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制大多直接由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人完成，基本上是憑經(jīng)驗(yàn)估算或簡單按比例模糊申報(bào)，沒有明細(xì)而科學(xué)的定性分析。主管部門下達(dá)預(yù)算時(shí)也往往是在原申報(bào)數(shù)基礎(chǔ)上進(jìn)行簡單調(diào)減，導(dǎo)致預(yù)算缺項(xiàng)、漏項(xiàng)情況普遍存在，實(shí)際支出時(shí)與預(yù)算偏差較大，無法發(fā)揮預(yù)算的統(tǒng)領(lǐng)作用，造成了支出的隨意性，失去了預(yù)算控制的剛性約束。

（三）重結(jié)項(xiàng)輕審計(jì)，使經(jīng)費(fèi)管理缺少責(zé)任

科學(xué)的項(xiàng)目結(jié)題驗(yàn)收應(yīng)該包括對科研成果的論證和對資金使用合法性的評價(jià)兩大部分。但目前科技主管部門驗(yàn)收時(shí)更注重研究成果的分量，所召開的“項(xiàng)目驗(yàn)收會”、“成果論證鑒定會”主要以邀請本研究領(lǐng)域的專家學(xué)者圍繞科研成果的前沿性、創(chuàng)新性等進(jìn)行評定，少有對資金使用情況進(jìn)行深入分析。有些項(xiàng)目雖然已引入審計(jì)程序，開展了“績效評價(jià)”，但審計(jì)機(jī)構(gòu)投入的人力、精力十分有限，對被審項(xiàng)目的實(shí)施過程和具體情況的了解更是少之又少，主要以課題負(fù)責(zé)人提供的決算書等會計(jì)資料為基礎(chǔ)進(jìn)行簡單的數(shù)據(jù)分析，發(fā)現(xiàn)預(yù)決算有較大偏差時(shí)往往提請課題負(fù)責(zé)人進(jìn)行賬表調(diào)整或加以簡單的情況說明。如此簡化的審計(jì)過程很難保證審計(jì)報(bào)告的質(zhì)量，經(jīng)費(fèi)使用過程中的違法違規(guī)行為很少被提及并寫入審計(jì)報(bào)告，相關(guān)責(zé)任追究更是鮮有提及。實(shí)際上主管部門對審計(jì)結(jié)論的重視程度也有待提高，更多的是走程序，很少聽到某個(gè)項(xiàng)目因驗(yàn)收審計(jì)有異議而不被驗(yàn)收結(jié)項(xiàng)，使審計(jì)監(jiān)督流于形式。弱化的科研經(jīng)費(fèi)績效評價(jià)制度和問責(zé)制度也一定程度弱化了高校科研工作者對經(jīng)費(fèi)管理的責(zé)任意識和法律意識。

三、完善科研管理機(jī)制的對策

（一）強(qiáng)化經(jīng)費(fèi)管理的法律意識和誠信意識，營造良好的管理環(huán)境

科學(xué)管理科研經(jīng)費(fèi)，事關(guān)國家科教興國的大政方針，是崇敬科研精神的佐證，也是高校提高社會聲譽(yù)、學(xué)術(shù)地位和人才培養(yǎng)質(zhì)量的重要舉措。科研經(jīng)費(fèi)不應(yīng)成為高校內(nèi)部管理的“洼地”，更不能成為科研工作者的“自留地”。依法科學(xué)管理經(jīng)費(fèi)，杜絕科研腐敗，強(qiáng)化科研精神，才是保證高?？蒲泄ぷ鏖L期、健康、可持續(xù)發(fā)展的基石。

首先，從教育主管部門到高校管理層應(yīng)弱化科研經(jīng)費(fèi)總量在高校評價(jià)體系中的指揮棒效應(yīng)，應(yīng)將科技成果的質(zhì)量和水平作為首選考量指標(biāo)，不應(yīng)“大躍進(jìn)”式地追求經(jīng)費(fèi)量的飆升，避免因片面追求經(jīng)費(fèi)數(shù)量而放松經(jīng)費(fèi)管理，為科研經(jīng)費(fèi)管理營造良好的監(jiān)管環(huán)境。

其次，高校應(yīng)加大對科研制度的宣傳力度，并注重對科研領(lǐng)域違規(guī)事件的反面訓(xùn)誡，讓廣大科研人員深刻認(rèn)識到管理制度的嚴(yán)肅性和違規(guī)的嚴(yán)重后果，強(qiáng)化誠信意識和法律意識，為經(jīng)費(fèi)管理營造良好的自我約束環(huán)境。

高校財(cái)務(wù)人員也應(yīng)不斷加強(qiáng)職業(yè)技能學(xué)習(xí)，強(qiáng)化責(zé)任意識，堅(jiān)持會計(jì)職業(yè)操守，勇于與經(jīng)費(fèi)管理中的各種不正之風(fēng)作斗爭，將科研經(jīng)費(fèi)使用中的不規(guī)范行為拒之門外。

（二）制定科學(xué)的評價(jià)機(jī)制，將監(jiān)管落到實(shí)處

上級科技主管部門應(yīng)建立科學(xué)的科研項(xiàng)目評價(jià)機(jī)制，強(qiáng)化對成果鑒定與績效評價(jià)的“雙重評價(jià)”，既要高質(zhì)量的科研成果，又要高效益地使用經(jīng)費(fèi)，把對經(jīng)費(fèi)使用效益的評價(jià)與違規(guī)問責(zé)放在更重要的位置上，從上層制度建設(shè)上對經(jīng)費(fèi)管理提出更高、更明確的要求。

高校自身應(yīng)重新梳理內(nèi)部管理制度，堅(jiān)持項(xiàng)目管理與經(jīng)費(fèi)管理“兩手抓”、“兩手硬”的原則，進(jìn)一步完善管理制度及工作流程，細(xì)化管理環(huán)節(jié)，在保證科研人員進(jìn)行自主科學(xué)研究的同時(shí)，適度弱化其對經(jīng)費(fèi)的獨(dú)立支配權(quán)。項(xiàng)目的實(shí)施方案、工作進(jìn)度、支出需求、預(yù)算編制、預(yù)期成果等均應(yīng)由科技、財(cái)務(wù)部門全程參與，共同制定，不斷強(qiáng)化科技、財(cái)務(wù)部門對科研經(jīng)費(fèi)使用的過程管理。同時(shí)，引入內(nèi)部審計(jì)強(qiáng)化對項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的評價(jià)，加大對違規(guī)使用經(jīng)費(fèi)的整治力度，真正將學(xué)校的科研經(jīng)費(fèi)與教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)納入同一標(biāo)準(zhǔn)管理，用一套行之有效的內(nèi)控監(jiān)管制度和環(huán)環(huán)相扣的管理流程，確保合法、高效地使用科研經(jīng)費(fèi)。

（三）探索經(jīng)費(fèi)預(yù)算的動態(tài)監(jiān)管體系，強(qiáng)化預(yù)算的統(tǒng)領(lǐng)作用

科學(xué)研究是對未知領(lǐng)域的探索與創(chuàng)新，研究的過程與結(jié)果都存在著很大的不確定性，這一特性要求科研預(yù)算應(yīng)隨著研究的不斷深入而進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。所以，項(xiàng)目立項(xiàng)評審時(shí)的預(yù)算審核應(yīng)留存調(diào)整空間。預(yù)算執(zhí)行中，在課題總預(yù)算不變的前提下，主管部門應(yīng)適度下放預(yù)算調(diào)整審批權(quán)限，避免冗長的審批程序，讓高校承擔(dān)起預(yù)算調(diào)整的管理責(zé)任，允許高校在一定比例內(nèi)自主審核調(diào)整預(yù)算。高校要加強(qiáng)過程控制，與課題負(fù)責(zé)人共同提出合法充分的預(yù)算調(diào)整意見，在校內(nèi)報(bào)批后實(shí)施。動態(tài)的科研預(yù)算管理將會使預(yù)算的統(tǒng)領(lǐng)作用得到更有效的發(fā)揮，既能為課題組的科學(xué)研究解除支出需求的后顧之憂，也能為財(cái)務(wù)部門的支出監(jiān)管提供有力的依據(jù)，并能保持預(yù)、決算的口徑一致，為決算審計(jì)和績效評價(jià)提供可靠的數(shù)據(jù)支撐。

（四）強(qiáng)化決算審計(jì)效能，用審計(jì)結(jié)論支撐項(xiàng)目結(jié)項(xiàng)驗(yàn)收

無論是內(nèi)部審計(jì)還是外部審計(jì)，只有審計(jì)過程到位、方法有效、措施得力、經(jīng)費(fèi)使用過程的不規(guī)范行為不被掩蓋，所出具的審計(jì)報(bào)告才更客觀全面、具有效力，對經(jīng)費(fèi)使用的過程追溯功能和違規(guī)的責(zé)任追究功能才能得到有效發(fā)揮，對被審單位才有約束力。上級科技主管部門應(yīng)高度重視審計(jì)功能，首先要加強(qiáng)對中介機(jī)構(gòu)審計(jì)過程的考核，確保審計(jì)報(bào)告的質(zhì)量；其次，應(yīng)將審計(jì)結(jié)論作為項(xiàng)目驗(yàn)收的前提條件，對審計(jì)報(bào)告提出的不合規(guī)情況責(zé)令項(xiàng)目單位立即整改，否則不予驗(yàn)收，對嚴(yán)重違規(guī)行為進(jìn)行責(zé)任追究。高校管理層也應(yīng)充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)的積極作用，將項(xiàng)目結(jié)項(xiàng)前的內(nèi)審工作常態(tài)化，提前對經(jīng)費(fèi)使用情況進(jìn)行自查自糾，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)整改，自覺維護(hù)學(xué)校聲譽(yù)，保護(hù)科研人員，用合規(guī)的審計(jì)結(jié)論支撐科研項(xiàng)目結(jié)項(xiàng)驗(yàn)收工作。

總之，科學(xué)管理科研經(jīng)費(fèi)需要上級科技主管部門、高校管理層和廣大科研工作者共同努力，以科教興國的大政方針為綱，用高度的責(zé)任感和使命感，積極探索更為科學(xué)有效的經(jīng)費(fèi)管理機(jī)制和評價(jià)體系，全方位地保證課題負(fù)責(zé)人合理申報(bào)項(xiàng)目，規(guī)范使用科研經(jīng)費(fèi)，專注科學(xué)研究，提升成果水平，確保高?？蒲惺聵I(yè)健康、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

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