當(dāng)代中國(guó)法治建設(shè)的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題

摘要：當(dāng)前，在我國(guó)已形成具有中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，法治建設(shè)和依法治國(guó)在我國(guó)已進(jìn)入了一個(gè)新的歷史階段，國(guó)家已基本實(shí)現(xiàn)有法可依。同時(shí)，我們也應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，法律體系的形成只是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的第一步，中國(guó)法治建設(shè)在實(shí)踐中仍然存在很多問(wèn)題。

關(guān)鍵字：法治；法治建設(shè)；公權(quán)力；司法公正

大國(guó)崛起絕對(duì)不只是靠法治，中國(guó)的崛起也還要靠經(jīng)濟(jì)，只有經(jīng)濟(jì)強(qiáng)大，才能夠崛起。但是中國(guó)要成為一個(gè)比較長(zhǎng)久的大國(guó)，沒(méi)有法治是很難維持的。特別是在當(dāng)前我國(guó)處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，加強(qiáng)法治國(guó)家的建設(shè)就顯得尤為重要。

一、 法治、法治國(guó)家的含義

亞里士多德第一法治的解釋有兩層基本含義：一是制定出良好的法律，二是良好的法律要得到普遍的實(shí)施。法治國(guó)家的另一個(gè)表述是“法治體系”，可以說(shuō)，法治體系形成時(shí)，就意味著法治國(guó)家的建成。

在我國(guó)，我國(guó)所期望的法治應(yīng)反映社會(huì)法律現(xiàn)象具有相對(duì)穩(wěn)定和極大的權(quán)威性。即以反映全體人民意志和利益的法律為依據(jù)，以權(quán)利本位觀念為指導(dǎo)治理國(guó)家并與社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等的發(fā)展相協(xié)調(diào)而形成的一種穩(wěn)定有序的社會(huì)狀態(tài)。

二、 當(dāng)代中國(guó)法治建設(shè)熱點(diǎn)和難點(diǎn)的主要體現(xiàn)

（一）“后立法時(shí)代”立法面臨的新問(wèn)題

立法在整個(gè)法治建設(shè)中具有前置性的核心地位和遺傳性的基因作用。顯而易見(jiàn)，是整個(gè)法治的邏輯起點(diǎn)，也是法律實(shí)施得以展開(kāi)的前提條件。立法狀況的好與壞直接影響到法律實(shí)施的效果是否理想。

縱觀世界各國(guó)的法律體系，筆者認(rèn)為，在一個(gè)法治狀況運(yùn)轉(zhuǎn)良好的國(guó)家里，其立法只有在滿足以下三個(gè)基本的條件時(shí)才能稱得上基本達(dá)標(biāo)，即立法的數(shù)量、立法的質(zhì)量和法律體系結(jié)構(gòu)的完整和協(xié)調(diào) 。

由此，反觀我們“初步形成”的社會(huì)主義法律體系。事實(shí)上，在立法中我國(guó)很多社會(huì)生活和國(guó)家生活中的重要事項(xiàng)都沒(méi)有得到有效的規(guī)制和安排（全民放貸、核安全原子能法核發(fā)展、責(zé)任追究）；而且，由于在立法實(shí)踐中我們也大量存在著與立法的法治、民主和科學(xué)原則相違背的做法，從而使得立法的質(zhì)量不可避免地受到了相當(dāng)?shù)挠绊?；更重要的是，在我們的法律體系中，仍然存在著許多結(jié)構(gòu)性的缺失，一些應(yīng)有的法律部門至今仍未健全，同時(shí)，由于違憲審查等制度暫付闕如，法律之間的沖突和矛盾還隨處可見(jiàn)。

（二）法治精神和快速構(gòu)建的法律制度與緩慢生長(zhǎng)的法律秩序之間存在矛盾

對(duì)于成熟的、完善的法治社會(huì)來(lái)說(shuō)，必須具備精神和制度兩方面的因素，要進(jìn)一步推進(jìn)法治建設(shè)，法治理念的形成是關(guān)鍵。

由執(zhí)政黨設(shè)計(jì)并推動(dòng)的執(zhí)政黨運(yùn)用法律力量引導(dǎo)和規(guī)范社會(huì)行為，是我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)的一項(xiàng)特點(diǎn)。與西方國(guó)家自然進(jìn)化的發(fā)展路徑不同，我國(guó)現(xiàn)行的法律有許多都是直接照搬西方，尤其是德國(guó)、蘇聯(lián)的法律。

我國(guó)的法律秩序是相對(duì)的慢變量，與立法的構(gòu)建性活動(dòng)不同，它通過(guò)無(wú)數(shù)的社會(huì)成員的微觀行為及其背后的社會(huì)心理與價(jià)值認(rèn)知作用，來(lái)實(shí)現(xiàn)法律秩序的形成以及法治精神的生長(zhǎng)。這一過(guò)程難以直接有效地從外部施加影響與控制，而更多地是對(duì)法律制度所提供的利益“引導(dǎo)”作用的依賴。所以，我國(guó)法治建設(shè)的一大挑戰(zhàn)是，解決法治精神和法律制度構(gòu)建與法律秩序和成長(zhǎng)之間的時(shí)間差問(wèn)題。

（三）法律資源配置和法治發(fā)展水平不均衡影響了我國(guó)法治的進(jìn)程

在描述和分析改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)法治發(fā)展進(jìn)程的基本情況時(shí)，法律制定、法律實(shí)施、法學(xué)教育等的不平衡性不容忽視。由于經(jīng)濟(jì)、政治和文化發(fā)展的不平衡，也導(dǎo)致不同地區(qū)的法律資源配置和法制發(fā)展處于不同的水平。通過(guò)對(duì)內(nèi)地各省市地方立法數(shù)量、訴訟率、律師數(shù)量、法律院系分布的綜合比較，我們得出法治發(fā)展水平在全國(guó)的排名情況。從第1至31名依次是：北京、上海、廣東、天津、浙江、遼寧、山東、福建、江蘇、吉林、黑龍江、重慶、河北、湖北、新疆、寧夏、湖南、內(nèi)蒙古、山西、青海、陜西、四川、安徽、江西、河南、海南、甘肅、廣西、貴州、云南、西藏。這種不平衡和經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展水平的不平衡性一樣，已經(jīng)成為限制和制約我國(guó)法治進(jìn)程的“瓶頸”。

（四）公權(quán)力的濫用已成為制約我國(guó)法治進(jìn)程的一個(gè)重要原因

建設(shè)法治國(guó)家重在建設(shè)法治政府，依法治國(guó)重在依法執(zhí)政。法治作為一個(gè)與人治相對(duì)應(yīng)的概念，核心思想就是通過(guò)法律遏制權(quán)力?，F(xiàn)在，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新階段，社會(huì)結(jié)構(gòu)和利益格局深刻調(diào)整，部分地區(qū)和一些領(lǐng)域社會(huì)矛盾增加，群體性事件時(shí)有發(fā)生。其中一個(gè)很重要的原因就是，行政機(jī)關(guān)沒(méi)有依法進(jìn)行，濫用職權(quán)。突出表現(xiàn)為政府選擇性執(zhí)法，比如選擇執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法對(duì)象、時(shí)間、地點(diǎn)和強(qiáng)度等。其本質(zhì)是將本應(yīng)履行、不能放棄的職責(zé)、公權(quán)力視同可以行使、可以放棄、甚至可以交換的私權(quán)利，造成了法律的適用不公，降低了違法的成本，破壞了法律的權(quán)威。這樣不僅不利于矛盾的解決，社會(huì)的穩(wěn)定，也一定程度上影響了我國(guó)建設(shè)法治國(guó)家的進(jìn)程。

（五）司法體制改革進(jìn)入瓶頸，司法公正面臨更嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)

司法是社會(huì)正義的最后一道防線。盡管司法體制改革取得了不少的成就，但也仍然存在一些深刻的困境。人民群眾越來(lái)越高地要求與期盼司法的公正與效率，但仍然可以看到很多的不規(guī)范的司法行為。在司法體制的改革過(guò)程中，相對(duì)比較容易的部分所改革的對(duì)象，這也與中國(guó)近年來(lái)的整體改革較為類似。在一些重點(diǎn)領(lǐng)域及環(huán)節(jié)中，改革明顯的沒(méi)有相關(guān)突破，比如在現(xiàn)實(shí)的法律實(shí)踐當(dāng)中，行政權(quán)干擾司法權(quán)的現(xiàn)象仍然存在。從深層次的司法體制改革來(lái)說(shuō)，涉及公權(quán)力重新分配的體制改革常常陷入困境。

三、 現(xiàn)階段加強(qiáng)法治建設(shè)的幾點(diǎn)建議

（一）改進(jìn)立法工作，完善立法制度

立法活動(dòng)進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)從數(shù)量型立法向質(zhì)量型立法，從單純彌補(bǔ)空白向兼顧完善制度轉(zhuǎn)變。接下來(lái)的立法應(yīng)更注重規(guī)范和監(jiān)督公權(quán)力運(yùn)行，更注重公民各項(xiàng)權(quán)利的保障與實(shí)現(xiàn)。

首先，立法質(zhì)量的提高要基于民主立法、科學(xué)立法。對(duì)于一部法律草案來(lái)說(shuō)，需要解決什么樣的問(wèn)題，如何去解決問(wèn)題，如何配置其中的權(quán)利義務(wù)，明確實(shí)踐中的難點(diǎn)所在等方面，都需要進(jìn)一步加強(qiáng)立法調(diào)研工作。在調(diào)研的過(guò)程中，對(duì)于基層群眾的意見(jiàn)一定要認(rèn)真聽(tīng)取，尤其是一些社會(huì)弱勢(shì)群體的意見(jiàn)，從而使法律真正成為黨的領(lǐng)導(dǎo)，最終實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)與人民當(dāng)家作主的有機(jī)統(tǒng)一。對(duì)于科學(xué)立法主要體現(xiàn)以下兩個(gè)方面：立法必須符合社會(huì)發(fā)展的規(guī)律，需要準(zhǔn)確反映法律所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系的本質(zhì)和內(nèi)在規(guī)律；立法需要符合法律自身發(fā)展的規(guī)律，處理好法律的原則性和可操作性，穩(wěn)定性和變動(dòng)性，前瞻性和現(xiàn)實(shí)性之間的關(guān)系。

其次，在不斷提高立法機(jī)制實(shí)效性、完善立法機(jī)制的同時(shí)，更要重視立法技術(shù)的研究，對(duì)于立法項(xiàng)目的確定、具體制度設(shè)計(jì)，都要積極開(kāi)展成本效益分析，比較權(quán)衡和準(zhǔn)確估算立法對(duì)社會(huì)可能產(chǎn)生的影響及成本，在立法前和立法過(guò)程中花大功夫，避免浪費(fèi)人力、財(cái)力和物力，防止立法倉(cāng)促上馬又推倒重來(lái)。

（二）推進(jìn)依法行政必須規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行

要想把紙面上的法律變成現(xiàn)實(shí)中的法治，要想向法治國(guó)家順利轉(zhuǎn)型，當(dāng)前首要和核心的任務(wù)，是以法治官，以法治權(quán)。所以，首先必須提高國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的法治觀念。其次，要繼續(xù)深化行政執(zhí)法體制改革，規(guī)范行政執(zhí)法，改革和創(chuàng)新行政執(zhí)法體制。從體制上，從職能上，從機(jī)構(gòu)調(diào)整中入手，減少執(zhí)法層次，下移執(zhí)法重心，清理整頓和調(diào)整歸并部門執(zhí)法隊(duì)伍，切實(shí)解決多層執(zhí)法、多頭執(zhí)法等問(wèn)題。第三，規(guī)范行政執(zhí)法程序，全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)，進(jìn)一步加強(qiáng)政府信息公開(kāi)工作。凡是不涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的政府信息，都要向社會(huì)公開(kāi)。重點(diǎn)推進(jìn)財(cái)政預(yù)算、公共資源配置、重大建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)和實(shí)施、社會(huì)公益事業(yè)建設(shè)等領(lǐng)域的政府信息公開(kāi)。 第四，健全完善行政辦公機(jī)制和行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，抓好規(guī)范行政自由裁量權(quán)工作建立群眾參與的執(zhí)法監(jiān)督考評(píng)機(jī)制，同時(shí)加大行政問(wèn)責(zé)力度。

（三）繼續(xù)深化司法體制改革，促進(jìn)司法公正

首先，在司法機(jī)關(guān)的財(cái)力保障上嘗試將司法經(jīng)費(fèi)單列，將其納入國(guó)家預(yù)算，統(tǒng)一撥付。管理體制上，在不削弱黨對(duì)法院的領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)，為了順應(yīng)維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一，理順?biāo)痉ü芾眢w制和迎合刑事司法工作性質(zhì)和特色的需要，適時(shí)推動(dòng)司法機(jī)關(guān)和刑事司法者在黨的領(lǐng)導(dǎo)下的垂直管理，鏟除“司法地方化”賴以生存的土壤。

其次，對(duì)訴訟檔案查閱、裁判文書上網(wǎng)等工作進(jìn)行積極推進(jìn)，大力開(kāi)展向“司法公開(kāi)示范法院”學(xué)習(xí)活動(dòng)，真正做到以公開(kāi)促公正，以公正立公信，以公信樹(shù)權(quán)威，使司法與人民群眾聯(lián)系更加密切，同時(shí)，讓更多的人民群眾有更多的機(jī)會(huì)參與司法工作。

第三，加強(qiáng)監(jiān)督制約。一是對(duì)人民法院內(nèi)部監(jiān)督工作的加強(qiáng)，完善審判委員會(huì)、院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)、審判管理和監(jiān)督部門對(duì)審判執(zhí)行工作進(jìn)行監(jiān)督的機(jī)制，真正把該管的事情管嚴(yán)、管好，規(guī)范法官司法行為；二是對(duì)接受外部監(jiān)督的各項(xiàng)制度的完善，依法接受檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督、人大監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督以及社會(huì)各界的監(jiān)督，確保人民法院依法履職、公正司法。

（四）法治建設(shè)的戰(zhàn)略重點(diǎn)應(yīng)在法之外

需要說(shuō)明的是，以上只是論證了我國(guó)法治化進(jìn)程本身存在的一些問(wèn)題。與此同時(shí)，我們應(yīng)該認(rèn)識(shí)到中國(guó)的法治能否取得重大突破，決定性的環(huán)節(jié)既不在于立法，也不在于法律實(shí)施，而是在于法律之外。古人說(shuō)“汝果欲學(xué)詩(shī)，工夫在詩(shī)外”，我們的法治事業(yè)也是如此。那么，是什么因素從根本上決定或影響了我們立法的數(shù)量、質(zhì)量以及法律體系的結(jié)構(gòu)完整性、協(xié)調(diào)性問(wèn)題？要弄清楚這個(gè)問(wèn)題，我們就必須把目光轉(zhuǎn)向法律所賴以產(chǎn)生的過(guò)程。

事實(shí)上，作為法治事業(yè)基本依托的法律本身，從根本上看是產(chǎn)生于政治過(guò)程之中的。正是在不同利益主體的相互博弈和妥協(xié)之中，憲法以及各種各樣的法律法規(guī)才得以產(chǎn)生。如若政治本身不能保有良好的運(yùn)行體制，那么作為政治之附屬、以政治為母體的法律又能如何保證是良好的法律呢？因此，一個(gè)科學(xué)高效的、能有效均衡社會(huì)各階層利益的政治體制就成了法治得以良性運(yùn)轉(zhuǎn)的根本保證。

反觀中國(guó)法治的種種怪現(xiàn)象，幾乎無(wú)不與政治體制的諸多弊端有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。我們的立法之所以不夠精良，一個(gè)根本的原因就在于立法過(guò)程中公眾參與的不足，從而導(dǎo)致立法并未有效地融入社會(huì)各階層的利益。我們的政府在執(zhí)法過(guò)程中之所以敢公然違法，一個(gè)很重要的原因就在于我們并沒(méi)有賦予法院以足夠的獨(dú)立和權(quán)威去對(duì)政府的權(quán)力進(jìn)行真正的司法審查。我們的社會(huì)之所以頻繁爆發(fā)群體性事件，也的的確確與法院未能有效發(fā)揮其“社會(huì)正義的最后一道防線”功能有關(guān)。而我們的法院之所以不獨(dú)立和缺乏權(quán)威，也正與政法委的設(shè)立以及財(cái)政、人事等憲政構(gòu)架、制度安排有著重大的關(guān)系。同時(shí)，我們的法律監(jiān)督之所以泛濫而又無(wú)用，其重要的原因之一也在于憲政構(gòu)架中關(guān)于檢察機(jī)關(guān)“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”的不確定位，等等?？梢哉f(shuō)，幾乎所有在法治實(shí)踐中出現(xiàn)的重大問(wèn)題，其最終的解決無(wú)一不指向一個(gè)目標(biāo)，那就是現(xiàn)行的政治體制。因此，只有積極地致力于現(xiàn)行政治體制的改革，我們的法治事業(yè)才有可能找到一個(gè)突破性的出口。

應(yīng)當(dāng)說(shuō)，無(wú)論我們最終采取了一種什么樣的模式，只要這種政治體制能夠很好的平衡各階層的利益，同時(shí)又能保持高效運(yùn)轉(zhuǎn)的良好狀態(tài)，那么，我們就可以為中國(guó)的法治事業(yè)奠定一個(gè)最為堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)——那就是民主。沒(méi)有民主，法治就是妄想，再好的法律也會(huì)被變通，也會(huì)被潛規(guī)則代替。因此，實(shí)現(xiàn)真正意義上的民主，法治國(guó)家才能夠得以實(shí)現(xiàn)。

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（作者單位：佳木斯市委黨校法學(xué)教研室）