論后危機(jī)時(shí)代我國(guó)銀行監(jiān)管體制立法的完善

摘要：后危機(jī)時(shí)代，美英等國(guó)、巴塞爾委員會(huì)等國(guó)際組織紛紛提出改革銀行監(jiān)管的方案措施，對(duì)于我國(guó)銀行監(jiān)管而言，是難得的變革良機(jī)。目前我國(guó)銀行監(jiān)管存在著法律法規(guī)不健全、監(jiān)管體制不完善以及缺乏國(guó)際金融監(jiān)管合作體制等弊端。鑒于此，本文著重從立法的視角，提出我國(guó)銀行監(jiān)管體制應(yīng)不斷完善監(jiān)管法律體系，以中國(guó)人民銀行為監(jiān)管核心，積極參與國(guó)際金融監(jiān)管合作機(jī)制等建議，以達(dá)到保障我國(guó)銀行金融體系的穩(wěn)健運(yùn)行之目的。

關(guān)鍵詞：銀行監(jiān)管；監(jiān)管體制；立法完善

一、后危機(jī)時(shí)代我國(guó)銀行業(yè)監(jiān)管體制立法存在的問(wèn)題

（一）銀行監(jiān)管的法律法規(guī)不健全

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)銀行監(jiān)管的法制建設(shè)有了長(zhǎng)足的進(jìn)步，一大批法律法規(guī)的出臺(tái)，基本上實(shí)現(xiàn)了銀行監(jiān)管領(lǐng)域的有法可依，形成了銀行監(jiān)管的法律體系，其主要框架主要由《中國(guó)人民銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《商業(yè)銀行法》及其它法規(guī)、規(guī)章構(gòu)成。但在法律施行過(guò)程中，我們不難發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行的銀行監(jiān)管法律法規(guī)有諸多不健全的地方：首先是在銀行業(yè)監(jiān)管法律體系當(dāng)中，規(guī)章的比例較高，法律層次低，大量的規(guī)范性文件存在規(guī)定單一且重復(fù)的現(xiàn)象；其次，多數(shù)的銀行監(jiān)管法律法規(guī)原則性條款過(guò)多，缺乏實(shí)際操作性，實(shí)施效果差；第三，絕大部分銀行監(jiān)管法律法規(guī)都將監(jiān)管內(nèi)容局限在具體的銀行業(yè)務(wù)上，缺少宏觀監(jiān)管的內(nèi)容，監(jiān)管理念也無(wú)從體現(xiàn)。

（二）銀行監(jiān)管體制不完善

1.分業(yè)監(jiān)管體制下缺乏宏觀審慎監(jiān)管框架和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管者。此次金融危機(jī)的爆發(fā)，一個(gè)重要原因便是缺乏對(duì)金融體系的宏觀審慎監(jiān)管。宏觀審慎監(jiān)管，顧名思義，是相較于注重個(gè)體金融機(jī)構(gòu)安全與穩(wěn)定的微觀審慎監(jiān)管的注重整體金融系統(tǒng)穩(wěn)定的監(jiān)管模式。后危機(jī)時(shí)代，建立宏觀審慎監(jiān)管架構(gòu)已然成為國(guó)際金融監(jiān)管改革的核心內(nèi)容，不管是美國(guó)于2010年7月批準(zhǔn)通過(guò)的《多德-弗蘭克華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法》，還是《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》，均將加強(qiáng)宏觀審慎監(jiān)管作為重點(diǎn)內(nèi)容。在我國(guó)現(xiàn)行金融監(jiān)管體制下，各個(gè)分業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)注重的都是單個(gè)金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，而非整體金融體系的穩(wěn)定。在“一行三會(huì)”的架構(gòu)之上缺乏一個(gè)承擔(dān)組織協(xié)調(diào)工作的實(shí)體性機(jī)構(gòu)，同時(shí)也沒(méi)有一個(gè)宏觀審慎監(jiān)管框架能夠真正包涵經(jīng)濟(jì)、金融體系，更缺少一個(gè)把握全局的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管者。

2.銀行監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制不完善。當(dāng)前我國(guó)的銀行監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制是由證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)三會(huì)共同組成的會(huì)際聯(lián)席會(huì)議機(jī)制。從實(shí)踐操作上看，該機(jī)制并未發(fā)揮出其應(yīng)有的協(xié)調(diào)作用：第一，該機(jī)制是批準(zhǔn)設(shè)立的臨時(shí)性的銀行監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，沒(méi)有相應(yīng)的法律法規(guī)作為依據(jù)，從而缺乏強(qiáng)制性以及權(quán)威性，該聯(lián)席會(huì)議所出具的決議難以得到有效執(zhí)行；第二，該聯(lián)席制度是2003年銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)聯(lián)合簽署的《在金融監(jiān)管方面分工合作的備忘錄》確立下來(lái)的，缺乏有效的糾紛解決機(jī)制和相應(yīng)的約束機(jī)制，聯(lián)席會(huì)議的三方都為平級(jí)部門(mén)，一旦三方針對(duì)某些具體的政策問(wèn)題產(chǎn)生糾紛和爭(zhēng)論，聯(lián)席會(huì)議很難起到協(xié)調(diào)的作用，因此該制度定紛止?fàn)幍哪芰κ直∪酰坏谌?、在?duì)大型金融集團(tuán)的監(jiān)管上，《備忘錄》中規(guī)定依據(jù)金融控股公司集團(tuán)公司的主要業(yè)務(wù)的性質(zhì)來(lái)具體劃分具體其屬于哪個(gè)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，至于該由哪個(gè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行劃分，以及如何劃分并沒(méi)有具體規(guī)定，在實(shí)踐中造成諸多難題，也導(dǎo)致該聯(lián)席會(huì)議制度難以發(fā)揮作用。

3.銀行監(jiān)管缺乏對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)。危機(jī)之后，美國(guó)出臺(tái)的《多德-弗蘭克華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法》將金融消費(fèi)者保護(hù)為其法案冠名，足見(jiàn)金融消費(fèi)者保護(hù)的重要性。從全球范圍看，金融消費(fèi)者保護(hù)的制度構(gòu)建與監(jiān)管改革已經(jīng)成為當(dāng)前金融立法的核心領(lǐng)域之一，而我國(guó)，目前的法律法規(guī)中少有對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)，央行、銀監(jiān)會(huì)在其內(nèi)部設(shè)立的金融消費(fèi)者保護(hù)局也是新近剛剛成立，相應(yīng)的配套制度仍在制定當(dāng)中，統(tǒng)一的《金融消費(fèi)者保護(hù)法》的出臺(tái)更是遙不可及。

（三）缺乏有效的國(guó)際合作監(jiān)管體制

金融全球化已經(jīng)成為當(dāng)今世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)令人矚目的現(xiàn)象，它在提高全球資源配置效率、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，也加劇了國(guó)際金融體系的脆弱性，國(guó)際金融動(dòng)蕩已成常態(tài)，國(guó)際金融危機(jī)頻發(fā)。此次金融危機(jī)能在全球范圍內(nèi)迅速蔓延與金融全球化不無(wú)關(guān)系，而國(guó)際金融監(jiān)管合作制度的缺失則是蔓延的關(guān)鍵因素，建立有效的國(guó)際合作監(jiān)管體制，共同抵御金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，已勢(shì)在必行。

二、后危機(jī)時(shí)代完善我國(guó)銀行監(jiān)管體制立法的對(duì)策

（一）完善銀行監(jiān)管法律體系

我國(guó)金融行業(yè)已經(jīng)逐步從分業(yè)經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)向混業(yè)經(jīng)營(yíng)，基于分業(yè)經(jīng)營(yíng)的分業(yè)機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式必將會(huì)不斷改革和變化，針對(duì)上述我國(guó)銀行監(jiān)管法律法規(guī)諸多不健全和漏洞之處，完善銀行監(jiān)管法律體系勢(shì)在必行。因此，我國(guó)的相關(guān)立法機(jī)構(gòu)要不斷加強(qiáng)銀行金融立法，完善現(xiàn)有的銀行監(jiān)管法律制度，我國(guó)當(dāng)前的銀行監(jiān)管法律存在諸多法律空白和模糊之處，可以考慮逐步補(bǔ)充、廢除、修改、解釋現(xiàn)行銀行監(jiān)管法律中與國(guó)際慣例不符的地方，消除現(xiàn)行銀行法律法規(guī)間的不協(xié)調(diào)之處，對(duì)現(xiàn)存的、涉及銀行監(jiān)管方面的法律進(jìn)行細(xì)致梳理，使銀行監(jiān)管法律體系規(guī)范化、系統(tǒng)化。對(duì)銀行監(jiān)管立法進(jìn)行整體規(guī)劃，明確界定并區(qū)分銀行類金融機(jī)構(gòu)與銀行業(yè)監(jiān)管者之間的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任，既要明確銀行監(jiān)管的基本原則與宗旨，又要制定相關(guān)的實(shí)施細(xì)則，將銀行監(jiān)管的市場(chǎng)準(zhǔn)入、退出等制度包括進(jìn)法律規(guī)制的范圍，建立信息披露制度、存款保險(xiǎn)制度、銀行金融消費(fèi)者保護(hù)制度等，填補(bǔ)我國(guó)現(xiàn)有銀行監(jiān)管立法的空白。另外，要加強(qiáng)我國(guó)銀行監(jiān)管立法的實(shí)用性，在原則性規(guī)定的基礎(chǔ)上增加操作性規(guī)定的比重，要將立法范圍從之前僅僅限定在業(yè)務(wù)領(lǐng)域擴(kuò)大到整體銀行監(jiān)管的宏觀領(lǐng)域，強(qiáng)調(diào)對(duì)銀行業(yè)的整體宏觀審慎監(jiān)管。

（二）改革現(xiàn)有金融監(jiān)管體制，建立以央行為核心的金融監(jiān)管體系

在后危機(jī)時(shí)代，我們應(yīng)該建立以央行為核心的金融監(jiān)管體制。金融危機(jī)后，歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛將中央銀行定位為預(yù)防金融體系系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的衛(wèi)道士，不斷擴(kuò)展其金融監(jiān)管的權(quán)利范圍。我國(guó)作為銀行主導(dǎo)型金融體系，中央銀行理應(yīng)發(fā)揮更為核心的作用，要令銀行業(yè)監(jiān)督委員會(huì)的職能回歸到人民銀行，以實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)內(nèi)國(guó)際主要系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的有效監(jiān)管、保障金融體系的穩(wěn)定。具體操作上，一方面，銀監(jiān)會(huì)雖然并入中國(guó)人民銀行，但和外匯儲(chǔ)備管理局一樣，銀監(jiān)會(huì)必須保持相對(duì)的獨(dú)立性，從而有效協(xié)調(diào)貨幣政策與銀行監(jiān)管；另一方面，可以適當(dāng)提高中國(guó)人民銀行的行政級(jí)別，以保證央行對(duì)其它監(jiān)管機(jī)構(gòu)和國(guó)有商業(yè)銀行有足夠的權(quán)威。銀監(jiān)會(huì)回歸中國(guó)人民銀行絕不是所謂的“開(kāi)倒車(chē)”行為，其是與后危機(jī)時(shí)代各國(guó)改革趨勢(shì)相一致的行為，美國(guó)《多德-弗蘭克法》賦予美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)比之前更多的金融監(jiān)管權(quán)力，它的監(jiān)管范圍從商業(yè)銀行擴(kuò)展到投資銀行及對(duì)沖基金等，顯著提高美聯(lián)儲(chǔ)預(yù)防系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的能力，從而有效起到整個(gè)金融體系穩(wěn)定器的作用。銀監(jiān)會(huì)回歸中國(guó)人民銀行，并適當(dāng)提高央行的行政級(jí)別，可以有效化解當(dāng)前銀行監(jiān)管重疊且協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)不健全的狀況。銀監(jiān)會(huì)成為中國(guó)人民銀行的一部分，可以不斷降低銀監(jiān)會(huì)與人民銀行信息溝通、政策協(xié)調(diào)、行動(dòng)聯(lián)動(dòng)等行政成本；適當(dāng)提升人民銀行的行政級(jí)別，即使沒(méi)有領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，也能對(duì)保監(jiān)會(huì)和證監(jiān)會(huì)形成一定的威懾作用，從而保障人民銀行貨幣政策職能和監(jiān)管職能的有效發(fā)揮，另外中國(guó)人民可以作為總協(xié)調(diào)人，組織各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的信息共享和溝通，這能有效避免當(dāng)前虛化的聯(lián)席會(huì)議制度的弊端，真正發(fā)揮協(xié)調(diào)機(jī)制的實(shí)效。

充分發(fā)揮央行在我國(guó)金融監(jiān)管體制中的核心地位，在中國(guó)人民銀行下設(shè)一個(gè)獨(dú)立于三會(huì)的金融消費(fèi)者保護(hù)局，顯得尤為必要。審慎監(jiān)管和金融消費(fèi)者保護(hù)雖同為監(jiān)管機(jī)構(gòu)的實(shí)施目標(biāo)，但在實(shí)際監(jiān)管的過(guò)程中，當(dāng)兩個(gè)目標(biāo)發(fā)生沖突的時(shí)候，監(jiān)管者往往更多的考慮的是系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和短期利潤(rùn)，而忽視了對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)。因此，目前在“一行三會(huì)”下分別設(shè)立金融消費(fèi)者保護(hù)局的做法似乎難以達(dá)到真正保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益的目的，因此，成立一個(gè)超然于三會(huì)任何一個(gè)機(jī)構(gòu)的金融消費(fèi)者保護(hù)局，顯得尤為必要，另外充分考慮我國(guó)國(guó)情、借鑒國(guó)外相關(guān)法律制度，盡快制定《金融消費(fèi)者保護(hù)法》也應(yīng)是題中之義。

（三）積極參與國(guó)際合作監(jiān)管體制

此次金融危機(jī)爆發(fā)之后，各國(guó)政府和國(guó)際組織都在積極采取措施加強(qiáng)國(guó)際金融監(jiān)管合作，并取得了一定成果。G20集團(tuán)在2008年和2009年連續(xù)在兩國(guó)三地召開(kāi)三次峰會(huì)，共同商討全球銀行監(jiān)管協(xié)調(diào)與合作問(wèn)題。峰會(huì)就國(guó)際金融監(jiān)管合作達(dá)成了一定共識(shí)，在國(guó)際金融監(jiān)管合作與協(xié)調(diào)方面取得了實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。此外，美國(guó)、英國(guó)等歐美發(fā)達(dá)國(guó)家也紛紛出臺(tái)金融改革方案力求促進(jìn)國(guó)際金融監(jiān)管合作。面對(duì)當(dāng)前國(guó)際金融形勢(shì)的深刻變化以及國(guó)際金融改革的新動(dòng)向，國(guó)務(wù)院和相關(guān)金融監(jiān)管部門(mén)應(yīng)該積極調(diào)整銀行監(jiān)管的政策措施，不斷加強(qiáng)對(duì)大型跨國(guó)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，與G20等國(guó)際金融監(jiān)管?chē)?guó)際組織展開(kāi)更為有效的合作，強(qiáng)化與各國(guó)金融監(jiān)管部門(mén)之間的協(xié)調(diào)與合作，以確保在新形勢(shì)下我國(guó)金融業(yè)的穩(wěn)定健康發(fā)展。首先，要不斷推進(jìn)跨境銀行監(jiān)管合作，提高銀行監(jiān)管的效率。我國(guó)銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)該加強(qiáng)與各國(guó)金融監(jiān)管部門(mén)的協(xié)調(diào)與合作，在互相尊重國(guó)家金融業(yè)主權(quán)的前提下，建立銀行監(jiān)管信息交流與共享機(jī)制，完善信息反饋制度，針對(duì)突發(fā)的重大系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)及時(shí)溝通并尋求解決。我國(guó)銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)該和各國(guó)一起共同著手建立全球金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，及時(shí)披露本國(guó)發(fā)現(xiàn)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，以確保全球金融系統(tǒng)的平穩(wěn)運(yùn)行。此外，我國(guó)還應(yīng)該重點(diǎn)培養(yǎng)一批具備銀行監(jiān)管能力的國(guó)際化人才，結(jié)合國(guó)內(nèi)國(guó)際的最新趨勢(shì)，改革和完善我國(guó)現(xiàn)有的銀行監(jiān)管模式，真正做到對(duì)銀行體系的有效監(jiān)管，不斷提升監(jiān)管效率。

第二，要積極參與到國(guó)際金融監(jiān)管體制的變革中，增加中國(guó)影響力?？梢灶A(yù)見(jiàn)，隨著金融全球化的不斷深入，國(guó)際金融秩序正在發(fā)生著深刻的變化，與國(guó)際金融新秩序相配套的國(guó)際金融監(jiān)管合作機(jī)制也將應(yīng)運(yùn)而生。鑒于此，中國(guó)理應(yīng)及早并積極參與到國(guó)際金融監(jiān)管合作機(jī)制的成立過(guò)程中來(lái)，成為規(guī)則的制定者，最大程度的保障中國(guó)的金融利益。現(xiàn)階段，我國(guó)應(yīng)該不斷加強(qiáng)與IMF、世界銀行以及巴塞爾委員會(huì)等的合作，攜手完善國(guó)際銀行機(jī)構(gòu)監(jiān)管架構(gòu)，提升國(guó)際銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)的有效性，增強(qiáng)防范和應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的能力。我國(guó)還應(yīng)加強(qiáng)與G20成員國(guó)之間的合作，成立長(zhǎng)效的制度化的對(duì)話機(jī)制，明確各方責(zé)任，使國(guó)際金融監(jiān)管合作有效化，保證全球金融體系的穩(wěn)定性。

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（作者單位：上海大學(xué)法學(xué)院）