淺談基層央行預(yù)算公開

摘要：預(yù)算公開是深入推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)、建立高效政府的有效手段，是化解潛在矛盾與風(fēng)險(xiǎn)、構(gòu)建和諧央行的重要舉措，也是強(qiáng)化預(yù)算約束、提高資金使用效益的有力保障。本文從基層央行預(yù)算管理體制特點(diǎn)出發(fā)，分析了預(yù)算公開工作所面臨的困難，提出了一些推進(jìn)預(yù)算信息公開工作的參考。

關(guān)鍵詞：基層央行；預(yù)算公開；預(yù)算管理

預(yù)算公開是指政府向社會公眾公開政府預(yù)算機(jī)構(gòu)和職能、預(yù)算政策、預(yù)算制度、預(yù)算程序、預(yù)算支出等信息，讓公眾“看得見、看得清、看得懂”。它是公共財(cái)政的本質(zhì)要求。預(yù)算信息公開是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、不斷推進(jìn)政務(wù)公開的必然要求，是深入推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)、建立高效政府的有效手段，是化解潛在矛盾與風(fēng)險(xiǎn)、構(gòu)建和諧央行的重要舉措，也是強(qiáng)化預(yù)算約束、提高資金使用效益的有力保障。

當(dāng)前，隨著社會主義民主政治進(jìn)程的推進(jìn)，社會各界對預(yù)算公開的期望和呼聲越來越高?；鶎友胄凶鳛橹醒腩A(yù)算單位，也在積極謀劃預(yù)算信息公開工作。但由于基層央行在預(yù)算管理體制和業(yè)務(wù)性質(zhì)上都存在特殊性，全面推進(jìn)預(yù)算信息公開存在一定的難度。

一、當(dāng)前人民銀行預(yù)算管理體制特點(diǎn)

《中國人民銀行法》、《中國人民銀行預(yù)算管理的規(guī)定》、《中國人民銀行財(cái)務(wù)制度》中分別規(guī)定：“人民銀行實(shí)行獨(dú)立的財(cái)務(wù)預(yù)算管理制度”、“人民銀行各級機(jī)構(gòu)每年編制財(cái)務(wù)預(yù)算逐級上報(bào)，由總行匯總上報(bào)財(cái)政部審批”、“人民銀行預(yù)算中各項(xiàng)收支相抵后，按國務(wù)院財(cái)政部門核定的比例提取總準(zhǔn)備金后的凈利潤上繳中央財(cái)政，虧損由中央財(cái)政撥款彌補(bǔ)”。從形式上看人民銀行是由財(cái)政撥款，但實(shí)際上是由人民銀行自身的經(jīng)費(fèi)支出以后向財(cái)政部報(bào)賬核銷。

《中華人民共和國預(yù)算法》規(guī)定財(cái)政預(yù)算由預(yù)算收入和預(yù)算支出組成，其中：預(yù)算收入包括稅收收入，依照規(guī)定應(yīng)當(dāng)上繳的國有資產(chǎn)收益，專項(xiàng)收入，其他收入；預(yù)算支出包括經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育等事業(yè)發(fā)展支出，國家管理費(fèi)用支出，國防支出，各項(xiàng)補(bǔ)貼支出，其他支出?！吨袊嗣胥y行財(cái)務(wù)制度》規(guī)定“人民銀行的財(cái)務(wù)預(yù)算由總行及分支（派出）機(jī)構(gòu)的預(yù)算組成，財(cái)務(wù)預(yù)算包括財(cái)務(wù)收入和財(cái)務(wù)支出預(yù)算。”“財(cái)務(wù)收入包括利息收入，業(yè)務(wù)收入及其他收入?！必?cái)務(wù)支出按現(xiàn)行人民銀行科目設(shè)置分為利息支出，業(yè)務(wù)支出和基本支出，其中基本支出又分為人員經(jīng)費(fèi)支出、公用經(jīng)費(fèi)支出和項(xiàng)目支出。項(xiàng)目支出包含為履行貨幣政策職能所需的貨幣發(fā)行費(fèi)以及發(fā)行基金押運(yùn)等安全防衛(wèi)支出，而這些支出事關(guān)貨幣政策，具有一定的保密性。從預(yù)算收支內(nèi)容來看，基層人民銀行明顯具有金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營性質(zhì)。

預(yù)算編制方面，目前人民銀行部門預(yù)算要求采用零基預(yù)算的方式來編制資金需求，即年度所需資金計(jì)劃，要依據(jù)全年工作計(jì)劃及履職情況，綜合考慮人員調(diào)整、物價(jià)水平變動等因素，在科學(xué)預(yù)測未來形勢變化的基礎(chǔ)上，進(jìn)行合理的編制，同時(shí)，項(xiàng)目支出預(yù)算也更進(jìn)一步細(xì)化。但是，在預(yù)算管理體制、預(yù)算編制以及預(yù)算指標(biāo)分配制度上存在一定的缺陷，使得在具體操作上往往就是在上一年度預(yù)算指標(biāo)的基礎(chǔ)上按照一定的增減比例進(jìn)行編制，無法反映基層央行的實(shí)際需求。這在一定程度上制約了預(yù)算信息公開進(jìn)程的推進(jìn)。

二、目前基層央行預(yù)算信息公開存在的困難

（一）預(yù)算管理體制及業(yè)務(wù)性質(zhì)影響了預(yù)算公開的基礎(chǔ)

人民銀行系統(tǒng)采用不同的管理體制，人民銀行總行實(shí)行公務(wù)員制，符合國家行政單位性質(zhì)，而各分支機(jī)構(gòu)則實(shí)行區(qū)別于公務(wù)員制的其他管理體制，兩者采用不同的預(yù)算管理體系。因此，人民銀行總行財(cái)務(wù)預(yù)算及執(zhí)行情況具有可公開性，而分支機(jī)構(gòu)在預(yù)算管理方面由于受管理體制等的影響，預(yù)算及執(zhí)行情況還不具有可比性，其部門預(yù)算管理還需進(jìn)一步規(guī)范。另外，人民銀行作為國家中央銀行，履行貨幣政策及金融穩(wěn)定等職能，由于相關(guān)政策具有一定的保密性，所以其有關(guān)發(fā)行機(jī)具購置、貨幣發(fā)行、安全防衛(wèi)等行政事業(yè)類支出具有一定的保密性質(zhì)，人民銀行目前不宜將這類支出的預(yù)算及執(zhí)行情況公開。

（二）預(yù)算管理不到位影響了預(yù)算公開的深度

當(dāng)前基層人民銀行的預(yù)算管理意識還比較淡薄，重指標(biāo)、輕管理，對財(cái)務(wù)預(yù)算編制的重要性認(rèn)識不足，重視不夠。在預(yù)算經(jīng)費(fèi)的申報(bào)過程中，一些預(yù)算項(xiàng)目和指標(biāo)論證不充分，缺乏民主程序和科學(xué)性，不是從實(shí)際出發(fā)，申報(bào)預(yù)算計(jì)劃存在隨意性，科學(xué)性不夠，預(yù)算管理理念還沒有真正落到實(shí)處，存在許多管理不到位的地方，因此，要想全面推進(jìn)預(yù)算公開還比較難。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是預(yù)算信息牽涉到各個(gè)部門，職能比較分散，使預(yù)算編制很難做到對各個(gè)細(xì)分科目，另外，預(yù)算指標(biāo)下達(dá)時(shí)間較晚，且每年年末還有預(yù)算調(diào)整，預(yù)算信息一旦公開，其后的預(yù)算信息解釋工作恐怕很難開展。二是沒有建立健全的預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)體系，資產(chǎn)管理與預(yù)算管理沒有達(dá)到有效銜接，各部門對資產(chǎn)的占用情況也各有不同，部門與部門之間的資產(chǎn)占用水平差異較大，公開后容易導(dǎo)致部門之間相互攀比，也有可能招來社會公眾的曲解。三是預(yù)算信息的質(zhì)量也有待進(jìn)一步提高，預(yù)算管理有待進(jìn)一步嚴(yán)格。

（三）地區(qū)發(fā)展不平衡阻礙了預(yù)算公開的廣度

基層央行作為人民銀行總行的派出機(jī)構(gòu)分布于各省，由于各地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地方財(cái)力保障、管理模式等方面存在發(fā)展不均衡現(xiàn)象，雖然人民銀行總行在公用經(jīng)費(fèi)的某些預(yù)算指標(biāo)的分配上向中西部傾斜，但考慮到清算、安全防衛(wèi)以及貨幣發(fā)行等費(fèi)用，由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在較大差距，使得中西部地區(qū)與東部地區(qū)仍然存在較大差距。預(yù)算信息公開可能引發(fā)一些新的社會不和諧的因素。

（四）網(wǎng)絡(luò)輿論環(huán)境不成熟加大了預(yù)算公開的風(fēng)險(xiǎn)

進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國的網(wǎng)絡(luò)發(fā)展十分迅速，網(wǎng)民數(shù)量已超過5億，但是網(wǎng)民的成熟度和網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管都有待進(jìn)一步提高和完善。一方面，我國正處于社會福利體系的重構(gòu)轉(zhuǎn)型期，社會矛盾比較復(fù)雜，大眾對預(yù)算信息的關(guān)注度較高，一些人將自我的得失作為判斷預(yù)算資金使用的優(yōu)劣，并得到相當(dāng)一部分網(wǎng)民的支持，再加上一些人別有用心的炒作，使得基層央行預(yù)算公開成為眾矢之的。另一方面，我國沒有建立一套完整的網(wǎng)絡(luò)法律約束機(jī)制，少數(shù)人不負(fù)責(zé)任的言論難以得到法律的制裁。使得有些網(wǎng)民通過對個(gè)別事件的惡意點(diǎn)評或人為“解讀”后往往會放大社會矛盾，給預(yù)算信息公開工作帶來諸多消極影響。

三、明確工作思路，采取有效措施，積極穩(wěn)妥推進(jìn)預(yù)算公開

雖然說預(yù)算信息公開工作對于基層央行來說還存在著許多難題，但是，我們應(yīng)該要轉(zhuǎn)變思維，把它作為化解潛在矛盾與風(fēng)險(xiǎn)、構(gòu)建和諧央行的重要舉措，作為強(qiáng)化預(yù)算約束、提高資金使用效益的有力保障。明確工作思路，采取有效措施，積極穩(wěn)妥推進(jìn)預(yù)算信息公開工作。

（一）高度重視，循序漸進(jìn)地推進(jìn)預(yù)算信息公開工作

預(yù)算信息公開是一項(xiàng)政治性、政策性和技術(shù)性很強(qiáng)的系統(tǒng)工程，需要各個(gè)部門高度重視、通力合作才能做好做實(shí)。雖然，現(xiàn)在各部委、地方政府也都開始推進(jìn)預(yù)算信息公開工作，存在一些可借鑒的經(jīng)驗(yàn)，但是由于基層人民銀行業(yè)務(wù)及單位性質(zhì)的特殊性以及存在其他主客觀等方面的原因，決定預(yù)算信息公開工作不是一件一蹴而就的工作，在充分借鑒經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌規(guī)劃、循序漸進(jìn)的推進(jìn)預(yù)算信息公開工作，采取“先簡后詳、由點(diǎn)及面、由內(nèi)及外”的漸進(jìn)方式，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，逐步推進(jìn)和完善預(yù)算信息公開工作。

（二）加強(qiáng)預(yù)算管理，夯實(shí)公開基礎(chǔ)

一是應(yīng)繼續(xù)轉(zhuǎn)變財(cái)務(wù)預(yù)算管理理念，創(chuàng)新管理手段，健全工作機(jī)制，規(guī)范預(yù)算編制、分配和調(diào)整程序，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的過程控制與風(fēng)險(xiǎn)防范，完善預(yù)算管理責(zé)任與考核機(jī)制，提高預(yù)算管理的科學(xué)化、精細(xì)化和規(guī)范化水平，為做好預(yù)算信息公開工作創(chuàng)造有力條件。

二是進(jìn)一步推進(jìn)基層央行預(yù)算收支分類改革，以全面、準(zhǔn)確、清晰地反映收支活動。人民銀行當(dāng)前使用的預(yù)算科目及賬戶在實(shí)際預(yù)算編制中與中央預(yù)算管理系統(tǒng)的支出分類還略有差異，需將相關(guān)賬戶數(shù)據(jù)拆分后才能填報(bào)。因此現(xiàn)行的會計(jì)科目存在進(jìn)一步調(diào)整和細(xì)分的空間，以方便分支機(jī)構(gòu)無論是日常會計(jì)核算還是預(yù)算編報(bào)及預(yù)算管理都能按照部門預(yù)算的口徑來進(jìn)行，為下一步預(yù)算公開奠定基礎(chǔ)。

三是完善預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)體系，加強(qiáng)資產(chǎn)管理，促進(jìn)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的銜接。同時(shí)，大力推進(jìn)績效考評，提高資金使用效益，使預(yù)算公開基礎(chǔ)更扎實(shí)、內(nèi)容更詳實(shí)

（三）積極引導(dǎo)社會輿論，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)管理，創(chuàng)造預(yù)算公開的良好氛圍

一方面，要提高應(yīng)對新聞媒體的能力，制定預(yù)算公開應(yīng)急預(yù)案，加強(qiáng)釋疑解惑工作，堅(jiān)持正面引導(dǎo)輿論，及時(shí)化解可能出現(xiàn)的負(fù)面影響；另一方面，要加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)管理，凈化網(wǎng)絡(luò)環(huán)境，針對少數(shù)人利用網(wǎng)絡(luò)惡意“炒作”以及不負(fù)責(zé)任的言論，要通過法律等手段維護(hù)正常的網(wǎng)絡(luò)秩序，不給少數(shù)別有用心的人以可乘之機(jī)。

（四）注重預(yù)算信息公開的實(shí)效性，切實(shí)尊重公民知情權(quán)

預(yù)算信息公開目的就是要滿足公民對預(yù)算信息的知情權(quán)，使預(yù)算信息接受最為廣泛的社會監(jiān)督，促進(jìn)預(yù)算管理工作進(jìn)一步提高。因此，預(yù)算信息公開就要立足實(shí)際，立足實(shí)效，將與廣大干部職工息息相關(guān)、社會公眾普遍關(guān)心的預(yù)算支出信息進(jìn)行重點(diǎn)公開，切實(shí)尊重公民的知情權(quán)。

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（作者單位：中國人民銀行烏魯木齊中心支行會計(jì)財(cái)務(wù)處）