試論部門預(yù)算改革中的問題及對(duì)策

摘要：以部門預(yù)算為主要核心的財(cái)政支出管理制度改革，經(jīng)過十多年的不斷深化，己經(jīng)成為社會(huì)公眾普遍關(guān)心的熱點(diǎn)和焦點(diǎn)，得到全社會(huì)的廣泛關(guān)注。本文擬從實(shí)際應(yīng)用角度對(duì)目前部門預(yù)算改革中存在的問題進(jìn)行分析，提出深化部門預(yù)算改革的相關(guān)對(duì)策和建議，為逐步完善部門預(yù)算管理體制，更好的發(fā)揮公共財(cái)政職能作用做一有益探索。

關(guān)鍵詞：部門預(yù)算；管理改革；問題；對(duì)策

部門預(yù)算的改革目前已經(jīng)取得了一定的成績(jī)，但與建立和現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，規(guī)范、科學(xué)的部門預(yù)算管理體制相比，還存在較大的差距。當(dāng)前的部門預(yù)算改革還僅停留在淺層面上，并未從實(shí)質(zhì)上觸及傳統(tǒng)的預(yù)算體制，實(shí)質(zhì)性的變革并不多。

一、目前部門預(yù)算改革中存在的問題

1.預(yù)算編制管理機(jī)制方面。預(yù)算編制過程中，財(cái)政與政府各部門之間以及財(cái)政內(nèi)部各部門之間在資金分配上關(guān)系未理順，阻礙了部門預(yù)算改革的深入。一是預(yù)算分配權(quán)不統(tǒng)一。各級(jí)政府中，除了財(cái)政部門，還有其他多個(gè)政府部門擁有預(yù)算的分配權(quán)。比如科技部門的科技經(jīng)費(fèi)、環(huán)保局的環(huán)保專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)等等。預(yù)算分配權(quán)的分散，違背了部門之間財(cái)權(quán)與事權(quán)相分離的原則，肢解和弱化了預(yù)算職能，嚴(yán)重影響部門預(yù)算編制的時(shí)效性和約束力。二是財(cái)政部門內(nèi)部預(yù)算編審時(shí)缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。部門預(yù)算名義上由財(cái)政的預(yù)算部門具體負(fù)責(zé)，但在實(shí)際操作中大部分編審工作依然由各業(yè)務(wù)科室承擔(dān)，實(shí)行對(duì)口管理。各業(yè)務(wù)科室在部門預(yù)算審核時(shí)存在著項(xiàng)目審核標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問題，嚴(yán)重影響了部門預(yù)算的編制質(zhì)量。三是部門工作計(jì)劃滯后，與部門預(yù)算編制時(shí)間出現(xiàn)沖突。由于部門重點(diǎn)工作需在年底或人大會(huì)之前才能確定，很多部門以此為理由，不能提前考慮下一年度的重點(diǎn)工作安排，造成預(yù)算“一上”時(shí)編制的項(xiàng)目缺乏足夠的準(zhǔn)確性，并且使部門預(yù)算編制時(shí)間與標(biāo)準(zhǔn)周期之間出現(xiàn)差距。

2.在支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系方面。一是日常公用支出標(biāo)準(zhǔn)體系在公平性、合理性上尚有一定差距，降低了其支出控制的功效。公用經(jīng)費(fèi)的綜合定員定額標(biāo)準(zhǔn)，兼顧了合理性和可操作性，提高了單位自主理財(cái)?shù)姆e極性。但由于以單位的實(shí)有在職人數(shù)為核算基礎(chǔ)，有些性質(zhì)相同的單位，公用經(jīng)費(fèi)與在職人數(shù)成正比，但日常公用支出并不一定與在職人數(shù)成正比。如公安部門和司法部門中，公安部門的日常公用支出明顯要比司法部門的高。因此，當(dāng)前的公用經(jīng)費(fèi)綜合定員定額標(biāo)準(zhǔn)體系還需要進(jìn)一步修改完善。二是項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)還處于起步階段，有待于進(jìn)一步健全和完善。當(dāng)前市級(jí)部門預(yù)算中項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)只有已實(shí)施的單位開辦費(fèi)、人員辦公設(shè)備購置費(fèi)和試行的物業(yè)管理費(fèi)和房屋租賃費(fèi)，標(biāo)準(zhǔn)少且主要是通用定額標(biāo)準(zhǔn)，專用定額標(biāo)準(zhǔn)還未提上日程，同時(shí)，已實(shí)施的標(biāo)準(zhǔn)與單位現(xiàn)有資產(chǎn)狀況未做到有機(jī)結(jié)合，實(shí)用性較差。

3.在預(yù)算編制方法方面。一是零基預(yù)算趨于形式。在運(yùn)用零基預(yù)算法的過程中，各部門既得利益難以觸動(dòng)，支出預(yù)算仍延用了“基數(shù)+增長(zhǎng)”的編制方法。同時(shí)依法依規(guī)增長(zhǎng)的支出事項(xiàng)太多，除法定的教育、科技、農(nóng)業(yè)方面的增長(zhǎng)不低于財(cái)政收入增長(zhǎng)速度外，一些文化、科學(xué)普及、衛(wèi)生、醫(yī)療等方面的法律法規(guī)中要求“逐步提高財(cái)政資金投入水平”，造成預(yù)算安排先定支出后定項(xiàng)目，導(dǎo)致零基預(yù)算無用武之地，項(xiàng)目安排隨意性大，財(cái)政資金使用效率低下。二是項(xiàng)目支出預(yù)算尚未建立起有效的追蹤問效、績(jī)效考評(píng)機(jī)制。雖然預(yù)算編制過程中，對(duì)項(xiàng)目的可行性進(jìn)行了相應(yīng)的論證，但財(cái)政資金撥出后，在執(zhí)行過程中缺少跟蹤問效，對(duì)“財(cái)政資金的使用效益到底如何”沒有具體的方法進(jìn)行評(píng)估，最終造成財(cái)政支出效率不高。

二、深化和完善部門預(yù)算改革的對(duì)策建議

（一）機(jī)制方面的改進(jìn)

1.調(diào)整財(cái)政預(yù)算管理運(yùn)行機(jī)制。切實(shí)提高預(yù)算管理的規(guī)范性、合理性，將預(yù)算的編制、執(zhí)行和監(jiān)督三個(gè)環(huán)節(jié)區(qū)分責(zé)任、相互分離。預(yù)算的編制工作由財(cái)政的預(yù)算編制部門全權(quán)負(fù)責(zé)，使用統(tǒng)一的預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)和政策，編制、審核各單位的部門預(yù)算并最終下達(dá)給預(yù)算單位；各部門預(yù)算單位負(fù)責(zé)本部門預(yù)算的具體執(zhí)行，執(zhí)行時(shí)使用統(tǒng)一的財(cái)政資金賬戶作為往來賬戶，并在年終時(shí)編制本部門決算；由各級(jí)預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)部門預(yù)算的全過程進(jìn)行跟蹤監(jiān)督審計(jì)，確保部門預(yù)算進(jìn)入規(guī)范、法制的軌道。

2.理順和規(guī)范財(cái)政與部門之間的關(guān)系。在一級(jí)政府內(nèi)部各部門之間處理預(yù)算管理體制的財(cái)政關(guān)系時(shí)，要做到財(cái)權(quán)與事權(quán)分離，這樣才能更好的對(duì)財(cái)政資金的使用起到應(yīng)有的監(jiān)督和管理作用。事權(quán)在各部門手中，則財(cái)權(quán)應(yīng)集中到財(cái)政部門的手中。在部門預(yù)算編制時(shí)，應(yīng)由財(cái)政部門統(tǒng)一管理政府部門的各類資金，杜絕各項(xiàng)切塊資金的單獨(dú)預(yù)算編制。財(cái)權(quán)的集中不僅能強(qiáng)化財(cái)政部門對(duì)各職能部門預(yù)算收支活動(dòng)的監(jiān)督，而且還可以提高有限的財(cái)政資源的使用效率。

（二）預(yù)算編制方法方面的改進(jìn)

1.進(jìn)一步健全和完善支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系。一是健全基本支出定額管理體系，建立起科學(xué)化的定員定額標(biāo)準(zhǔn)。完善定額標(biāo)準(zhǔn)，提高基本支出預(yù)算的合理性，逐步制定部門公共資源配備的標(biāo)準(zhǔn)；健全現(xiàn)行定員定額標(biāo)準(zhǔn)化體系，加強(qiáng)部門單位基礎(chǔ)信息的收集管理工作，保證各項(xiàng)基本支出的公平合理；細(xì)化分類分檔管理工作，重點(diǎn)細(xì)化支出定額標(biāo)準(zhǔn)的具體項(xiàng)目，合理提高各檔次的定額標(biāo)準(zhǔn)，緩解單位之間人均財(cái)力不平衡的狀況。二是建立健全項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。完善項(xiàng)目庫的建設(shè)，并實(shí)行項(xiàng)目滾動(dòng)管理；完善對(duì)項(xiàng)目的分類，將項(xiàng)目支出分為物業(yè)管理費(fèi)、租賃費(fèi)、專用材料費(fèi)、房屋建筑物購建、辦公設(shè)備購置、專用設(shè)備購置、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、大型修繕、信息網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建、交通工具購置，并對(duì)其中的物業(yè)管理費(fèi)、租賃費(fèi)、辦公設(shè)備購置等常用支出建立通用定額標(biāo)準(zhǔn)體系，逐步實(shí)施專用定額標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。

2.全面推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作。一是健全預(yù)算管理的規(guī)章制度。健全預(yù)算績(jī)效管理法規(guī)和制度建設(shè)，明確預(yù)算績(jī)效管理的發(fā)展方向、基本目標(biāo)和工作任務(wù)，將績(jī)效觀念和要求貫穿于財(cái)政立法、執(zhí)法、執(zhí)法監(jiān)督、宣傳教育等多個(gè)環(huán)節(jié)。二是建立健全追究責(zé)任制度。把部門作為提高預(yù)算執(zhí)行績(jī)效的責(zé)任主體，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督力度，把預(yù)算支出的績(jī)效監(jiān)控納入到預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)控體系中，經(jīng)常檢查、及時(shí)糾錯(cuò)，從而使預(yù)算績(jī)效的目標(biāo)能夠順利完成。三是做好績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用，建立起績(jī)效的報(bào)告機(jī)制、反饋整改機(jī)制和績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排相結(jié)合的機(jī)制，并主動(dòng)公開績(jī)效評(píng)價(jià)信息，接受社會(huì)監(jiān)督。四是做好績(jī)效管理成果的鞏固。對(duì)已實(shí)施的績(jī)效管理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，認(rèn)真總結(jié)，積極改進(jìn)，及時(shí)健全，加強(qiáng)績(jī)效管理的信息化建設(shè)，加強(qiáng)宣傳，確?？?jī)效管理的成果獲得一致認(rèn)可。

3.提高綜合預(yù)算水平。改變財(cái)政資金按性質(zhì)和按單位交叉管理的做法，將各類不同性質(zhì)的財(cái)政資金統(tǒng)一編制到預(yù)算當(dāng)中，使各項(xiàng)財(cái)政資金能夠有機(jī)的結(jié)合起來，建立起統(tǒng)一的政府綜合預(yù)算管理體系。這樣既能使各級(jí)政府統(tǒng)籌考慮本地的改革和發(fā)展情況，又能增強(qiáng)預(yù)算的全面調(diào)控能力；既可以有利于強(qiáng)化預(yù)算的約束作用，又能便于社會(huì)公眾的監(jiān)督，從而能進(jìn)一步的提高部門預(yù)算編制的綜合水平。

（三）預(yù)算監(jiān)督體系方面的改進(jìn)

1.建立健全人大預(yù)算審查制度。一是在人大機(jī)關(guān)內(nèi)成立預(yù)算審查委員會(huì)，作為人大監(jiān)督機(jī)構(gòu)專門負(fù)責(zé)預(yù)算審查。在預(yù)算法中明確其法律地位，對(duì)其初審的時(shí)間、具體內(nèi)容，工作程序以及所承擔(dān)的法律責(zé)任都作出明確規(guī)定。預(yù)算審查委員會(huì)擁有建議權(quán)，對(duì)預(yù)算編制部門報(bào)送的預(yù)算草案中不合法或不合理的內(nèi)容在說明理由的前提下建議其予以修改，當(dāng)預(yù)算編制部門拒絕修改預(yù)算草案中不合法或不合理的內(nèi)容時(shí)建議審批機(jī)關(guān)予以否決。

2.推進(jìn)預(yù)算公開，全面接受社會(huì)公眾的監(jiān)督。推進(jìn)部門預(yù)算公開，是財(cái)政科學(xué)化、精細(xì)化管理的有力保障，是公共財(cái)政的本質(zhì)要求，也是推進(jìn)政務(wù)公開的重要內(nèi)容。一是全方位公開政府部門預(yù)算的各項(xiàng)內(nèi)容。它主要應(yīng)包括以下幾個(gè)方面：財(cái)政部門在部門預(yù)算編制、收入支出執(zhí)行以及年終決算時(shí)產(chǎn)生的公開事項(xiàng)；各級(jí)人大在審查預(yù)算草案、執(zhí)行情況報(bào)告過程中以及監(jiān)督預(yù)算時(shí)產(chǎn)生的相關(guān)信息；各級(jí)預(yù)算單位在使用財(cái)政資金過程中產(chǎn)生的公開事項(xiàng)；審計(jì)部門在對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督時(shí)產(chǎn)生的事項(xiàng)。對(duì)于這些公開事項(xiàng)要明確各自的權(quán)利和責(zé)任，做到責(zé)權(quán)分明、信息準(zhǔn)確、公開及時(shí)。二是順應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，及時(shí)調(diào)整細(xì)化預(yù)算的科目和編制。預(yù)算編制的科目要隨事項(xiàng)而變，為提高政府部門預(yù)算信息公開的準(zhǔn)確性和完整性，財(cái)政部門要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)發(fā)展變化及時(shí)調(diào)整政府收支分類科目并向社會(huì)公開。三是完善預(yù)算的公開報(bào)告體系，統(tǒng)一預(yù)算公開的形式和內(nèi)容，滿足公眾的信息需求。為滿足預(yù)算公開的要求，要統(tǒng)一預(yù)算報(bào)告的陳述形式，完善預(yù)算報(bào)告的內(nèi)容。報(bào)告的內(nèi)容不僅要言簡(jiǎn)意賅、通俗易懂，而且要能反映出過去、現(xiàn)在和未來的預(yù)算活動(dòng)，并且對(duì)預(yù)算活動(dòng)中的重大事項(xiàng)等要給予相應(yīng)地評(píng)估和說明。在正式的預(yù)算報(bào)告和預(yù)算表格之外，要公布編制說明，做好信息的解讀。同時(shí)，要做好預(yù)算知識(shí)的普及和宣傳工作，提高公眾的閱讀預(yù)算報(bào)告的能力。

參考文獻(xiàn)：

1.孫克競(jìng).政府部門預(yù)算支出績(jī)效管理研究[M].東北財(cái)經(jīng)大學(xué)，2009.

2.朱文閣.部門預(yù)算改革存在的問題與對(duì)策[J].經(jīng)濟(jì)師，2009（10）.

3.史興旺.部門間財(cái)政關(guān)系與部門預(yù)算[J].山西財(cái)稅，2004（7）.

4.王瑋.預(yù)算管理改革與部門間財(cái)政關(guān)系[J].財(cái)經(jīng)論叢[浙江財(cái)經(jīng)學(xué)院學(xué)報(bào)]，2001.

（作者單位：東營(yíng)市財(cái)政局）