我國國有資產(chǎn)管理中的委托代理關(guān)系及其改革

摘要：我國的國有資產(chǎn)管理體制，實(shí)際上就是一種三個層級的委托代理關(guān)系。這種多層級的委托代理關(guān)系，使得國有資產(chǎn)管理存在委托代理鏈冗長、代理成本高、國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)不夠明晰、國有資產(chǎn)監(jiān)管效率低下以及國有企業(yè)腐敗導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失等問題。解決這些問題必須推動國有資產(chǎn)管理體制的改革與創(chuàng)新，不但要優(yōu)化代理鏈、強(qiáng)化對委托-代理的監(jiān)管，也要建立完善的國有資產(chǎn)出資人制度、系統(tǒng)化的代理人業(yè)績考核體系，還要強(qiáng)化對代理人的激勵和約束機(jī)制。

關(guān)鍵詞：委托代理關(guān)系；國有資產(chǎn)；國有企業(yè)；國有資產(chǎn)管理體制；

目前，我國的國有資產(chǎn)管理體制依然存在諸多問題，特別是在多層級委托代理的管理模式下，國有資產(chǎn)所有人監(jiān)管缺位、代理人存在尋租腐敗風(fēng)險致使國有資產(chǎn)流失的現(xiàn)象時有發(fā)生，對國家經(jīng)濟(jì)利益和群眾福利造成重大損失。因此，如何改革和創(chuàng)新國有資產(chǎn)管理體制，進(jìn)一步激發(fā)國有企業(yè)活力，是今后改革中必須思考的一個問題。從委托代理理論入手，探索國有資產(chǎn)管理的新體制、新模式是學(xué)術(shù)界的一個共識。

一、我國國有資產(chǎn)管理體制中的委托代理關(guān)系

委托代理理論（Principal-agent Theory）是由，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家伯利和米恩斯在上世紀(jì)30年代提出的（Berle and Means，1932），是為解決企業(yè)的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)關(guān)系問題，實(shí)現(xiàn)企業(yè)所有者與經(jīng)營者分離、企業(yè)所有者保留剩余索取權(quán)、企業(yè)經(jīng)營者職業(yè)化的理論工具?！八袡?quán)與經(jīng)營權(quán)分離以后，所有者（出資者）與經(jīng)營者出現(xiàn)了委托—代理關(guān)系。委托代理關(guān)系的出現(xiàn)是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果，是社會化大生產(chǎn)對所有權(quán)社會化和管理專業(yè)化客觀要求的一種必然反應(yīng)。”委托代理理論有一個核心問題，那就是在所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離之后產(chǎn)生利益沖突和信息不對稱情況下，委托人如何監(jiān)管代理人。

改革開放以后，我國開啟國有企業(yè)改革進(jìn)程，通過國有企業(yè)轉(zhuǎn)型、轉(zhuǎn)制，國有企業(yè)逐步從生產(chǎn)型企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營型企業(yè)，國有資產(chǎn)的管理體制也經(jīng)歷了數(shù)次改革。目前，我國的國有資產(chǎn)管理體制，是按照“國家所有，分級管理”的原則確立的，基本內(nèi)容就是中央政府和地方政府分別代理國家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益，即“雙層出資結(jié)構(gòu)體制模式”?！斑@一體制表明國有資產(chǎn)國家所有的中央政府統(tǒng)一所有權(quán)分解為中央政府與地方政府兩級所有，從法律上賦予各級地方政府國有資產(chǎn)所有權(quán)主體地位，從而在履行出資人職責(zé)的同時，享有所有者權(quán)益?！边@種國有資產(chǎn)管理體制，實(shí)際上就是一種三個層級的委托代理關(guān)系，形成一個較長的委托代理鏈條。第一層委托代理關(guān)系是全體人民和政府之間的委托代理關(guān)系，在這個層次的委托代理關(guān)系中，國有資產(chǎn)作為公有制經(jīng)濟(jì)成分屬全民所有，政府作為國有企業(yè)的出資人，其權(quán)力是受全體人民的委托。但是，全體人民作為國有資產(chǎn)的所有者并不能行使所有者的職能，每個公民不可能直接參與國有資產(chǎn)的經(jīng)營和管理，這無論是在制度上還是在實(shí)際操作上都行不通。因此，政府作為公共權(quán)力的行使者，經(jīng)過人民代表大會授權(quán)，成為全民財(cái)產(chǎn)的天然代理者。第二層次的委托代理關(guān)系是中央和地方各級政府將行使國有資產(chǎn)管理的權(quán)力委托給具有國有資產(chǎn)管理職能的國資委及國有資產(chǎn)運(yùn)營公司，國資委及國有資產(chǎn)運(yùn)營公司將國有資產(chǎn)投資于企業(yè)，形成國有獨(dú)資公司、有限責(zé)任公司或股份有限公司，由國有企業(yè)的經(jīng)營者具體對企業(yè)進(jìn)行經(jīng)營和管理。第三個層次的委托代理關(guān)系，是國有企業(yè)作為國有資產(chǎn)的經(jīng)營者參與市場活動，按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求在企業(yè)內(nèi)部建立由股東大會、董事會、監(jiān)事會及經(jīng)理層組成的具體委托代理關(guān)系鏈條，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值。這種委托代理關(guān)系在實(shí)際的國有資產(chǎn)管理和國有企業(yè)經(jīng)營中，體現(xiàn)為政府的國有資產(chǎn)管理部門擁有企業(yè)的剩余索取權(quán)和剩余控制權(quán)。這種多層級委托代理關(guān)系解決了我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，國有資產(chǎn)的存在、運(yùn)營和管理問題，實(shí)現(xiàn)了國有資產(chǎn)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離。

二、國有資產(chǎn)管理委托代理關(guān)系中存在的問題

委托代理關(guān)系本身就容易出現(xiàn)逆向選擇或代理人的道德風(fēng)險、尋租風(fēng)險等問題，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，我國國有資產(chǎn)管理體制中這種多層級的委托代理關(guān)系，使得國有資產(chǎn)的監(jiān)督和管理都存在一定的問題。

（一）委托代理鏈冗長、代理成本高

現(xiàn)有國有資產(chǎn)管理體制下的委托代理關(guān)系表現(xiàn)為間接性、多層性、復(fù)雜性，復(fù)雜的委托代理關(guān)系，國有產(chǎn)權(quán)代表與各級產(chǎn)權(quán)代理間存在著權(quán)利和行為的界定問題，這使得協(xié)調(diào)產(chǎn)權(quán)所有者與代理者目標(biāo)不一致的代理成本較高。同時，冗長的委托代理鏈條，導(dǎo)致信息傳遞緩慢，加大了委托人對代理人的監(jiān)督難度，必然導(dǎo)致“委托風(fēng)險”和“代理風(fēng)險”的產(chǎn)生。各地方或部門不可避免地按照各自利益規(guī)劃和使用國有資產(chǎn)，產(chǎn)生重復(fù)建設(shè)、重復(fù)生產(chǎn)、條塊分割和地區(qū)封鎖等弊端，生產(chǎn)要素得不到合理流動和有效配置，存在大量國有資產(chǎn)被閑置浪費(fèi)、國有資產(chǎn)的不合理利用、國有資產(chǎn)被私人的嚴(yán)重侵占等問題。“人民作為國有資產(chǎn)的最終所有者，不可能對眾多的國有企業(yè)直接行使監(jiān)督權(quán)，只有借助多層代理關(guān)系間接加以管理，但是這種所謂的監(jiān)督并沒有起到實(shí)質(zhì)性的作用?！?/p>

（二）國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)不夠明晰

根據(jù)現(xiàn)行國有資產(chǎn)管理體制，國資委作為國有資產(chǎn)的出資人代表，對企業(yè)中的國有資產(chǎn)依法行使所有者的資產(chǎn)收益、重大決策和選擇管理者三項(xiàng)權(quán)力，不行使政府的公共管理職能；政府其他部門、機(jī)構(gòu)不履行企業(yè)國有資產(chǎn)出資人職責(zé)。但是在實(shí)際運(yùn)作中，由于國有資產(chǎn)管理中管事權(quán)與管財(cái)權(quán)不明確、不完善使得國有資產(chǎn)經(jīng)營與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營無法完全分離。國資委在“管資產(chǎn)、管人、管事”的過程中存在一定的行政干預(yù)和行政審批式的管理，“越位”現(xiàn)象仍然存在。同時，其權(quán)力沒有受到有效的制約，容易發(fā)生干預(yù)出資企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)的現(xiàn)象。在這樣的條件下，國資委不能充分行使出資人的權(quán)力和職責(zé)，無法實(shí)現(xiàn)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的徹底分離，導(dǎo)致政企不分，許多監(jiān)管不能落實(shí)到位。再有，中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責(zé)、享受所有者權(quán)益的國有資產(chǎn)管理體制，實(shí)際上是將“分級管理”改為“分級行使所有權(quán)”，也就是說，在法律上沒有明確地方政府是同級國有資產(chǎn)的所有者，但在國有資產(chǎn)管理的實(shí)際工作中，地方政府卻在國有企業(yè)改制、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等環(huán)節(jié)中獲得了國有資產(chǎn)的實(shí)際所有權(quán)和處置權(quán)。“這實(shí)際上就是在法律上模糊了國有資產(chǎn)的國家所有權(quán)和地方所有權(quán)之間的界限，雖然這在一定程度上刺激了地方的積極性，但從長遠(yuǎn)來看，這種‘模糊產(chǎn)權(quán)’，導(dǎo)致了國有資產(chǎn)管理過程中的許多矛盾?！?/p>

（三）國有資產(chǎn)監(jiān)管效率低下

目前的國有資產(chǎn)管理體制，確立了國資委為國有資產(chǎn)監(jiān)管的明確法定主體，但由于多層級的委托代理削弱了國資委的監(jiān)督職能，導(dǎo)致我國國有資產(chǎn)監(jiān)督效率并不高，良性運(yùn)轉(zhuǎn)的國有資產(chǎn)監(jiān)督機(jī)制尚未真正建立起來。政府在企業(yè)經(jīng)營層次上已經(jīng)基本退出，但資本管理層次上完全沒有退出。當(dāng)前實(shí)行的國有資產(chǎn)管理體制，理論上是政府授權(quán)國資委行使出資人職能，現(xiàn)實(shí)中國資委雖作為政府一個特設(shè)機(jī)構(gòu)，但它與政府之間不是經(jīng)濟(jì)契約關(guān)系，而是行政授權(quán)關(guān)系。政府常常將其社會經(jīng)濟(jì)管理職能與國有資產(chǎn)所有者的職能混為一談，在利用所有者身份對國有資產(chǎn)實(shí)施監(jiān)督管理的同時，又往往利用行政手段，對國有企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動直接加以干預(yù)。同時，國有資產(chǎn)管理體制中委托人和代理人具有信息的非對稱性， 要監(jiān)督代理人的行為，初始委托人必須付出監(jiān)督成本， 但委托代理鏈初始端的委托人不是剩余索取權(quán)的直接擁有者，他們不能直接從國有資產(chǎn)的監(jiān)督中收益，缺乏監(jiān)督動力，加之大量條塊分割現(xiàn)象和市場不規(guī)范行為使我國產(chǎn)品、產(chǎn)權(quán)和證券等價格信號被扭曲加劇了信息不對稱，從而加劇了兩權(quán)分離條件下的所有者與經(jīng)營者之間的矛盾，進(jìn)而導(dǎo)致國有資產(chǎn)監(jiān)督乏力。

（四）國有企業(yè)腐敗導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失

國有企業(yè)是我國國有資產(chǎn)經(jīng)營的基本形式，也是我國國民經(jīng)濟(jì)的支柱，是公有制經(jīng)濟(jì)的主要實(shí)現(xiàn)形式，是我國國民經(jīng)濟(jì)安全和中國特色社會主義制度的重要保障。然而，我國國有企業(yè)“統(tǒng)一所有、分級管理”的權(quán)力體制看，國有企業(yè)的權(quán)力關(guān)系表現(xiàn)為多層級的委托-代理，即人民→人大→政府→國資委→國有集團(tuán)公司→國有企業(yè)→企業(yè)管理者，這樣一個委托代理框架，實(shí)際上就是層層委托-代理的權(quán)力關(guān)系，中間每個層次的主體都既是委托人，又是代理人，過長的“委托-代理”鏈條使權(quán)力監(jiān)督不能有效傳導(dǎo)至最終端的代理人，極容易造成權(quán)力腐敗，進(jìn)而導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失?！八^國有資產(chǎn)流失，就是在國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)變更過程中，由于不規(guī)范的管理、改制、轉(zhuǎn)讓等行為導(dǎo)致國有資產(chǎn)價值量的絕對減少。例如，在國有企業(yè)改革過程中，一些國有資產(chǎn)管理者的貪污、侵吞、揮霍、轉(zhuǎn)售國有資產(chǎn)的行為。”這些都是由于國有企業(yè)管理人員特別是高層管理者權(quán)力腐敗的結(jié)果，造成這種舉報(bào)的根本原因就在于國有資產(chǎn)管理委托代理鏈條的冗長與復(fù)雜。

三、我國國有資產(chǎn)管理體制改革與創(chuàng)新的對策

經(jīng)過30多年的改革開放和20年的市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)，國有資產(chǎn)管理體制不斷發(fā)展，國有企業(yè)已經(jīng)基本形成現(xiàn)代公司制度和法人治理結(jié)構(gòu)，國有資產(chǎn)的經(jīng)營管理水平也基本與我國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)。但是，如何在多層委托代理關(guān)系下改革和創(chuàng)新國有資產(chǎn)管理體制、解決多層委托代理形成的各種問題，依然是今后優(yōu)化國有資產(chǎn)管理體制的重要內(nèi)容。

（一）優(yōu)化代理鏈、強(qiáng)化對委托-代理的監(jiān)管

在當(dāng)前的國有資產(chǎn)管理體制下，委托代理鏈條還不能隨意縮短。因此，就要從委托人和代理人兩個層面上對國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓行為進(jìn)行精細(xì)化管理和有效監(jiān)督，也就是要實(shí)現(xiàn)從委托代理的初始環(huán)節(jié)到末端的多級監(jiān)管體系。在國有資產(chǎn)監(jiān)管實(shí)際運(yùn)行過程中，要有效地規(guī)范政府行為，防止權(quán)力與市場經(jīng)營活動的結(jié)合，必須實(shí)行有效的民主監(jiān)督和制約。只有對政府職能、權(quán)力的運(yùn)用進(jìn)行有效的民主監(jiān)督，建立和健全一套完備、有效的民主監(jiān)督制約機(jī)制，約束國有資產(chǎn)的“代理人”高效地監(jiān)管國有資產(chǎn)，進(jìn)一步改善國有資產(chǎn)監(jiān)管效率低下、權(quán)力濫用等不良行為。要建立國有資產(chǎn)保值的責(zé)任制度，實(shí)行國有資產(chǎn)經(jīng)營管理重大決策失誤問責(zé)制度，追究所在代理鏈條中相關(guān)代理人的連帶責(zé)任，進(jìn)一步強(qiáng)化國資委的監(jiān)督管理責(zé)任。同時，還要強(qiáng)調(diào)包括中介機(jī)構(gòu)和債權(quán)人等相關(guān)利益者在內(nèi)的社會監(jiān)督。實(shí)現(xiàn)社會監(jiān)督的有效方式就是建立國有資產(chǎn)管理的信息公開機(jī)制，對國有資產(chǎn)的經(jīng)營管理狀況、保值增值狀況、重大管理決策程序和內(nèi)容、國有企業(yè)財(cái)務(wù)狀況、所有權(quán)狀況和公司治理狀況等及時向社會公開、定期披露，通過建立有效的信息公開機(jī)制，提高國有資產(chǎn)監(jiān)督的效率。

（二）建立完善的國有資產(chǎn)出資人制度及配套制度

完善國有資產(chǎn)出資人制度是深化國有資產(chǎn)監(jiān)督的一項(xiàng)核心內(nèi)容，完善國有資產(chǎn)出資人制度，是要實(shí)行國有資產(chǎn)出資人職能與政府公共管理職能分開，需要政府、企業(yè)及其他相關(guān)方面的配套改革同時進(jìn)行。國有資產(chǎn)投入企業(yè)，代表全體人民的國家就成為企業(yè)的出資人，但國家不可能直接行使國有資產(chǎn)所有權(quán)，必須將其通過一系列的委托代理鏈條委托給某一特定主體代表國家行使國有資產(chǎn)出資人的權(quán)利。具體的國有資產(chǎn)出資人制度包括出資人代表制度、投資制度、經(jīng)營預(yù)算制度、產(chǎn)權(quán)交易制度、監(jiān)管制度、收益分配制度等諸多方面，是一個相互關(guān)聯(lián)的配套制度體系。通過制度安排，明確出資人的資產(chǎn)管理責(zé)任，明確資產(chǎn)經(jīng)營者的財(cái)務(wù)責(zé)任，規(guī)范企業(yè)的經(jīng)營行為和分配行為，明確獎勵、處罰等考核辦法，把內(nèi)部約束制度與外部監(jiān)督制度有機(jī)結(jié)合起來，確保國有資產(chǎn)的保值增值。

（三）建立系統(tǒng)化的代理人業(yè)績考核體系

對國有資產(chǎn)的收益進(jìn)行有效的管理，是我國國有資產(chǎn)管理的一項(xiàng)重大要求。國有資產(chǎn)委托人作為出資主體對所出資的經(jīng)營主體也就是代理人進(jìn)行業(yè)績考核，可以有效落實(shí)國有資產(chǎn)出資人職責(zé)，既有利于實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的經(jīng)營管理目標(biāo)，又有利于防止國有企業(yè)腐敗和國有資產(chǎn)流失。通過建立系統(tǒng)化的代理人業(yè)績考核指標(biāo)體系，定期對代理人履行委托人賦予的國有資產(chǎn)經(jīng)營管理職能情況進(jìn)行考核，可以促進(jìn)國有資本所有者與經(jīng)營者形成穩(wěn)定而有效的制約關(guān)系。業(yè)績考核指標(biāo)體系應(yīng)從企業(yè)財(cái)務(wù)效益狀況、資產(chǎn)運(yùn)營狀況、償債能力狀況和發(fā)展能力狀況等方面對代理人業(yè)績進(jìn)行考核，并且針對不同行業(yè)、不同特點(diǎn)的企業(yè)建立不同的指標(biāo)體系?！爸笜?biāo)體系的設(shè)計(jì)要盡力做到引導(dǎo)國有資產(chǎn)經(jīng)營者的行為、促進(jìn)委托代理關(guān)系的協(xié)調(diào)，能夠通過指標(biāo)體系的運(yùn)行起到激勵的作用，并通過一定的信息反饋促進(jìn)業(yè)績考核體系的調(diào)整與完善?！?/p>

（四）強(qiáng)化對代理人的激勵和約束機(jī)制

在國有資產(chǎn)管理的委托代理鏈中，由于委托人與代理人不是利益的共同體，而且信息不對稱，委托人無法強(qiáng)迫代理人依照“強(qiáng)制合同”實(shí)現(xiàn)委托人期望，而應(yīng)該是選擇滿足代理人參與約束和激勵兼容的“激勵相容”合同才能實(shí)現(xiàn)自身的最大化期望效用。因此，強(qiáng)化委托人對代理人的激勵機(jī)制和約束機(jī)制也是降低監(jiān)督成本的有效途徑。激勵機(jī)制的設(shè)計(jì)要注重短期激勵與長期激勵的結(jié)合，避免代理人經(jīng)營行為的短期化和消費(fèi)行為的鋪張浪費(fèi)，促使經(jīng)營者從企業(yè)長期發(fā)展的角度制定生產(chǎn)經(jīng)營的決策，使代理人的目標(biāo)和委托人的目標(biāo)得以有機(jī)的結(jié)合和統(tǒng)一。同時注重激勵機(jī)制中負(fù)激勵的作用和功能，不僅要有獎勵制度，還要設(shè)計(jì)相應(yīng)的懲罰制度?！凹s束機(jī)制可以是顯性的規(guī)章制度，要充分發(fā)揮法律法規(guī)的作用，完善相關(guān)制度，增強(qiáng)制度的約束力。同時約束機(jī)制也可以是隱性的道德觀念、市場競爭機(jī)制等，要規(guī)范市場秩序，為國有企業(yè)家提供一個成長的外部環(huán)境”。

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（作者單位：楊鵬系東北師范大學(xué)政法學(xué)院博士研究生；趙連章系東北師范大學(xué)政法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師）