農(nóng)地非農(nóng)化過程中的利益沖突及政策研究

摘要：隨著武漢市城市化進(jìn)程加速，武漢市的農(nóng)地非農(nóng)化的面積日益擴(kuò)大，農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的利益沖突問題也逐漸顯現(xiàn)。如何解決這些利益沖突問題成為了武漢市經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。本文從武漢市農(nóng)地非農(nóng)化利益沖突存在的問題入手，并對土地農(nóng)轉(zhuǎn)非過程中產(chǎn)生的利益沖突問題提出了相關(guān)的政策建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地非農(nóng)化；利益沖突問題；政策建議

現(xiàn)在關(guān)于農(nóng)地非農(nóng)化問題的研究大多數(shù)是對全國農(nóng)地非農(nóng)化問題的研究，而針對不同地區(qū)的研究很少，并且很多都是利用定性分析方法對農(nóng)地非農(nóng)化過程中存在的問題進(jìn)行分析。因此，我們有必要根據(jù)不同地區(qū)的實(shí)際情況，系統(tǒng)分析農(nóng)地非農(nóng)化過程中利益沖突產(chǎn)生的問題。本文僅限于對武漢市農(nóng)地流轉(zhuǎn)中利益沖突問題的研究。

一、武漢市土地利用概況

武漢市是湖北省的省府，處于江漢平原的東部，東經(jīng)113°-115°，北緯29°- 31 °之間，占地面積為8549089公頃，包括武昌、江岸、江漢、硚口、漢陽、青山、洪山7個(gè)主城區(qū)和東西湖、漢南、蔡甸、江夏、黃陂、新洲6個(gè)新城區(qū)。武漢市內(nèi)地勢北高南低，中部地區(qū)比較低而且平坦，以丘陵和平原交替的波狀起伏地貌為主；土地適宜性廣泛，利用程度較高。根據(jù)武漢市國土局土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2011年武漢市耕地面積206.52千公頃，比上年減少0.55千公頃，其中，土地流轉(zhuǎn)面積92.00千公頃，比上年增加14.69千公頃；2010年武漢市耕地面積為207.07千公頃，其中年內(nèi)減少的耕地面積為2.64千公頃，國家基地占地1.33千公頃，其他基地占地0.44千公頃；2009年年末耕地面積208.94千公頃，其中，當(dāng)年土地流轉(zhuǎn)面積22.01千公頃，年內(nèi)耕地減少2.15千公頃；2008年武漢市農(nóng)用地面積為556.7千公頃，占武漢市土地總面積的65.12%，其中耕地面積為210.23千公頃，占土地總面積的39.58%，年內(nèi)耕地減少面積為1.58千公頃。如表1：

二、武漢市農(nóng)地非農(nóng)化過程中的利益沖突問題

一直以來，武漢市土地非農(nóng)化用以滿足快速工業(yè)化和城市化對非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地的需求，對盤活武漢土地資產(chǎn)、籌集武漢城市發(fā)展和建設(shè)資金、推動國民經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展起到十分重要的作用。然而，武漢的土地非農(nóng)化過程中也出現(xiàn)了一系列值得注意的問題，這些問題很大程度上影響了武漢的經(jīng)濟(jì)增長和和諧穩(wěn)定的大局，也為武漢的長期可持續(xù)的發(fā)展增添了許多不確定因素。這些問題組要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）土地非農(nóng)化濫用現(xiàn)象嚴(yán)重

土地非農(nóng)化在一些年份存在失控，濫用、濫占農(nóng)地的圈地現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生，導(dǎo)致寶貴耕地資源流失和土地利用效率低下。僅僅在武漢市2006年土地調(diào)查執(zhí)法檢查中顯示：實(shí)際的衛(wèi)星圖斑有2050個(gè)，涉及土地面積有10萬多畝，在這些土地中違法用地有729件，面積3萬余畝，占了涉及土地面積的70%。在這些土地利用違法案件中，有的是武漢市政府當(dāng)局為了發(fā)展武漢市經(jīng)濟(jì)而采用不合理的方式利用土地，進(jìn)行大QsoZdWO1axY5eJIHFV2R9Q==規(guī)模的“圈地”，導(dǎo)致寶貴的農(nóng)地資源限制和浪費(fèi)。例如在1992年到2000年之間武漢市一共出讓土地1844.5公頃，平均每年出讓土地有204.9公頃。而主要城區(qū)閑置的土地總量（1450.3公頃）相當(dāng)于整個(gè)武漢市平均每年出讓土地面積的7倍之多。到2006年末，武漢市主城區(qū)經(jīng)審批的土地共有2846宗，初步認(rèn)定有65宗地屬于閑置土地，面積達(dá)到2971.4畝，如此之多的土地閑置，說明武漢市土地濫用現(xiàn)象嚴(yán)重。

（二）在土地農(nóng)轉(zhuǎn)非過程中武漢市耕地資源占用不合理

當(dāng)前我國正進(jìn)行的“城市化”和“工業(yè)化”建設(shè)的進(jìn)程中，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的背后隱藏著一個(gè)很不容忽視的問題——耕地資源漸漸被侵蝕，同樣，武漢市在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)也是無可避免地蠶食農(nóng)用地。在1996年至2004年，武漢市城鎮(zhèn)建設(shè)用地新增了17985.80公頃，每年平均增加1998.42公頃，城鎮(zhèn)建設(shè)占地?cái)U(kuò)展明顯過快。隨著非農(nóng)建設(shè)用地不斷增加，農(nóng)用地逐年減少。在農(nóng)用地中，耕地面積的減少占絕大部分。根據(jù)詳查資料，1996-2004年，武漢市農(nóng)用地面積共減少14185.39公頃，耕地面積減少了29482.15公頃，耕地面積年均減少3275.79公頃。而到了2008年，根據(jù)武漢市土地利用變化分析報(bào)告得知在2008年度武漢市耕地一共減少3萬多畝。其中，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整減少兩千多畝；其他減少147畝，占0.41%；建設(shè)占用耕地30400多畝，占94.04%。

（三）土地非農(nóng)化后的失地農(nóng)民的生存和發(fā)展問題

國家有關(guān)土地利用資料統(tǒng)計(jì)顯示，在農(nóng)用地土地收益分配中，農(nóng)民只得收益中10%以內(nèi)，村一級得30%，政府各級部門得百分之六七十之多。地方政府擁有很大的決定權(quán)，村集體和農(nóng)民幾乎沒有任何權(quán)利，從而導(dǎo)致了他們之間的權(quán)益相差巨大。根據(jù)調(diào)查，征地補(bǔ)償費(fèi)用不足以維持農(nóng)民的實(shí)際生活費(fèi)用和長遠(yuǎn)的生計(jì)。失地農(nóng)民得到的勞動力安置補(bǔ)助費(fèi)、土地補(bǔ)償費(fèi)一般只夠維持6—7年的基本生活。如果是公益性占地，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)更低，一般只夠3—5年的生活費(fèi)。一些失地農(nóng)民淪為了沒有農(nóng)地養(yǎng)活自己，想去上班卻又沒有職位，農(nóng)村低保也沒有自己的份這樣的“三無”農(nóng)民。

三、調(diào)控農(nóng)地非農(nóng)化利益沖突的政策建議

（一）完善土地產(chǎn)權(quán)制度

武漢市的土地產(chǎn)權(quán)制度存在一定的權(quán)責(zé)上的缺陷，我們應(yīng)該改革這種土地制度。應(yīng)該按照權(quán)屬要清晰原則，確保權(quán)利和責(zé)任要明確，嚴(yán)格保護(hù)我國耕地，在農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地時(shí)要保持暢通，舒緩農(nóng)民與政府之間的利益矛盾：首先，我們要在堅(jiān)持公有制為主體前提下，明確城市土地和農(nóng)村集體所有土地的土地所有權(quán)主體和所有權(quán)實(shí)現(xiàn)方式，將如何才能實(shí)現(xiàn)集體土地所有權(quán)和城市土地所有權(quán)的歸屬的問題具體落實(shí)。對于一些農(nóng)民享有的集體土地，應(yīng)該在農(nóng)民承包集體土地承包權(quán)物化的基礎(chǔ)上，探究如何才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)民承包的土地使用權(quán)成為集體所有土地使用權(quán)實(shí)現(xiàn)形式；對于一些城市里屬于是全民所有的土地，我們應(yīng)該正視中央政府產(chǎn)權(quán)利益和武漢市政府產(chǎn)權(quán)利益沖突問題的存在，合理分配他們之間的利益，硬性規(guī)定哪部分是屬于國家所有哪部分是屬于地方政府所有，探索中央政府跟地方政府在土地收益和權(quán)力分配上的委托代理關(guān)系。其次就是要按照擁有同性質(zhì)的土地應(yīng)該是平等的原則，公平和正確對待全民土地所有權(quán)和農(nóng)民集體土地有所有權(quán)和使用權(quán)，在法律范圍內(nèi)允許集體建設(shè)用地使用權(quán)可以進(jìn)入市場交易。

（二）保障農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)，增強(qiáng)農(nóng)民耕地保護(hù)意識

武漢市在1996-2008年間各個(gè)區(qū)的耕地都在不同程度地減少，說明武漢市在耕地保護(hù)方面存在嚴(yán)重的問題，武漢市政府和土地管理部門應(yīng)該采取有效的措施保護(hù)好現(xiàn)有的農(nóng)用地。武漢市應(yīng)該在我國制定的土地法的框架內(nèi)，根據(jù)武漢每個(gè)地區(qū)的不同實(shí)際情況，我們要積極探索如何才能提高農(nóng)民的土地收益使之能改善農(nóng)民的生活水平，促使農(nóng)民主動保護(hù)農(nóng)田；我們還要堅(jiān)持全面落實(shí)集體所有土地的《農(nóng)村土地承包法》，對于集體所有土地的承包經(jīng)營權(quán)證書發(fā)放工作我們要嚴(yán)格審核，有效地保護(hù)農(nóng)民合法收益和權(quán)利。我們只有通過有效的產(chǎn)權(quán)保障，才能增強(qiáng)農(nóng)民的耕地保護(hù)意識，促使農(nóng)民成為抑制土地過度非農(nóng)化的第一道障礙。

（三）嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)民耕地保護(hù)制度

武漢市應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)行剛剛頒布不久的武漢市土地利用規(guī)劃，積極督促農(nóng)民依法對耕地保護(hù)區(qū)進(jìn)行保護(hù)，按照土地利用規(guī)劃把經(jīng)濟(jì)建設(shè)中政府利益跟農(nóng)民利益沖突比較嚴(yán)重的地區(qū)重新劃定為建設(shè)預(yù)留區(qū)，同時(shí)我們要把具有重要保護(hù)價(jià)值的耕地區(qū)域劃定為重點(diǎn)保護(hù)區(qū)，而且根據(jù)不同地區(qū)建設(shè)占用需求情況和耕地資源稟賦，我們要將武漢市耕地保護(hù)重心轉(zhuǎn)移到具有比較優(yōu)勢的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)地區(qū)，在合理安排建設(shè)用地同時(shí)確保耕地總量動態(tài)平衡。以此同時(shí)，武漢市還要建立跟蹤監(jiān)督制度積極跟進(jìn)耕地質(zhì)量，要求在耕地保護(hù)過程中不僅要重視耕地?cái)?shù)量的保護(hù)，還要重視耕地質(zhì)量的保護(hù)。我們還要將耕地的保護(hù)從一次性保護(hù)轉(zhuǎn)變?yōu)殚L期保護(hù)，使子孫后代也能擁有合理的耕地?cái)?shù)量。

（四）完善農(nóng)地征用和補(bǔ)償制度

武漢很多地區(qū)的土地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低、補(bǔ)償依據(jù)不合理已是一個(gè)不爭的事實(shí)。完善土地補(bǔ)償政策應(yīng)由上到下來進(jìn)行，并對《土地管理法》中的相關(guān)條款進(jìn)行完善。例如政府對于公共利益性質(zhì)的征地行為， 雖然《土地管理法》規(guī)定不必對土地發(fā)展權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償， 但必須對于農(nóng)地的社會保障和失業(yè)保險(xiǎn)功能給予部分補(bǔ)償， 為失地農(nóng)民提供基本的重新就業(yè)、養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保障。而對于一些非公共利益性質(zhì)的征地行為， 武漢必須引入市場機(jī)制來調(diào)節(jié)。我們有必要用法律的形式嚴(yán)格規(guī)定土地發(fā)展權(quán)的利益問題， 對于一些非公共利益性質(zhì)的征地行為必須嚴(yán)格補(bǔ)償土地發(fā)展權(quán)收益。在農(nóng)地征用補(bǔ)償?shù)倪^程中， 武漢必須充分考慮農(nóng)地的失業(yè)保險(xiǎn)功能和社會保障功能， 提高失地農(nóng)民勞動就業(yè)與社會保障等方面的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等等來維護(hù)農(nóng)民的合法利益。

（五）調(diào)節(jié)武漢用地布局，對土地利用結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化

武漢市城鎮(zhèn)建設(shè)用地不斷增加，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速和社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，武漢市的城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模擴(kuò)展加速。在武漢城鎮(zhèn)建設(shè)用地的內(nèi)部結(jié)構(gòu)中，城鎮(zhèn)化過程中建設(shè)用地和農(nóng)用地的布局不盡合理，土地級差收益不能充分發(fā)揮作用。因此要調(diào)節(jié)用地布局，對土地利用結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化，在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上達(dá)到最好的土地利用效果。

（六）重構(gòu)土地收益分配機(jī)制，建立土地基金制度

從近期看，武漢市應(yīng)建立更加合理的土地出讓金使用制度，要根據(jù)每個(gè)地區(qū)的特征合理借鑒國內(nèi)外地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，建立土地基金制度，讓土地基金的利用可以有法可依和執(zhí)法必嚴(yán)；將武漢市的土地出讓金收入按土地出讓年度分期使用，要適當(dāng)控制當(dāng)期政府土地收益的使用規(guī)模，使當(dāng)前政府和未來政府都有適量的財(cái)政收入。從長遠(yuǎn)來看，武漢市應(yīng)該建立完善的土地稅收制度，把農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地中的各種費(fèi)用轉(zhuǎn)化為收稅，可以減少各部門的工作量和執(zhí)行起來更加方便。

（七）建立有效的失地農(nóng)民社會保障制度

武漢市應(yīng)該建立合理的失地農(nóng)民社會保障制度，保障失地農(nóng)民能再就業(yè)，若無再就業(yè)就要保證擁有最低生活保障和醫(yī)療保險(xiǎn)養(yǎng)老保險(xiǎn)等，維護(hù)武漢市的社會穩(wěn)定。在建立失地農(nóng)民社會保障制度的過程中我們的重點(diǎn)在于建立法律援助機(jī)制和失地農(nóng)民社會保障體系。首先，我們應(yīng)該加快市場建設(shè)，科學(xué)規(guī)劃征地，在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上從征地補(bǔ)償中提取部分基金，建立再就業(yè)培訓(xùn)基金，制定再就業(yè)的優(yōu)惠政策，促進(jìn)失地農(nóng)民再就業(yè)；其次對于不愿意進(jìn)行再就業(yè)的失地農(nóng)民，政府可以分給失地農(nóng)民一定數(shù)量的經(jīng)營性自用房，促使其從第一產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)向第二、第三產(chǎn)業(yè)；最后，對于那些無力進(jìn)行再就業(yè)或者創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民，政府應(yīng)該給與最低的生活保障和建立醫(yī)療保險(xiǎn)，保證他們的生活水平不降低，使失地農(nóng)民與政府的關(guān)系更加和諧。

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（作者單位：湖北大學(xué)）