城管為何掉進(jìn)“塔西佗陷阱”

城管為何得不到理解？看看今年的網(wǎng)絡(luò)，心里大致就有了判斷：《人民日報(bào)》法人微博6月5日發(fā)布了一篇關(guān)于城管打傷高考學(xué)生致其放棄高考的新聞，評論接近2000條，幾乎一邊倒地罵城管是“流氓”“黑社會”。

同樣是該微博，3月30日發(fā)布了一篇為勸離占道經(jīng)營，城管隊(duì)員湊錢買下所有商品的微博，評論數(shù)不足800條，其中有一大半都在質(zhì)疑城管的行為。

從原來的“做壞了是錯(cuò)，做好了也是錯(cuò)”，到如今的“做不做，都是錯(cuò)”。城管似乎掉進(jìn)了“塔西佗陷阱”。古羅馬歷史學(xué)家塔西佗認(rèn)為：當(dāng)失去公信力時(shí)，無論說真話還是假話，做好事還是壞事，都會被認(rèn)為是說假話、做壞事。

缺乏統(tǒng)一法律

城管成為“亂罰款”的代名詞

城管，到底管什么？這個(gè)問題大概沒有多少人能夠回答出來。在社會公眾的印象中，城管似乎只有一項(xiàng)職責(zé)：管理亂擺攤的流動小商販。

“實(shí)際上，城管行使市政市容管理相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)的大部分行政處罰權(quán)?！焙笔∠尻柺谐枪軋?zhí)法局局長伍義兵說，城管執(zhí)法的職能包括建設(shè)行政主管部門（如市政、園林、規(guī)劃、市容環(huán)境衛(wèi)生等）的全部或部分行政處罰權(quán)；工商行政管理部門對無照商販的行政處罰權(quán)；環(huán)境保護(hù)行政主管部門對社會生活噪聲污染和建筑施工污染的行政處罰權(quán)；公安部門對侵占道路行為的行政處罰權(quán)等。

細(xì)細(xì)算起來，城管手中的行政執(zhí)法權(quán)共涉及幾十部法律法規(guī)和政府規(guī)章。這其中，既有全國人大及其常委會通過的法律、國務(wù)院制定的行政法規(guī)、部委制定的規(guī)章制度，也有各省人大、政府發(fā)布的地方性法規(guī)、規(guī)章及政策性文件。

“城管涉及的法律數(shù)量眾多，而有些法律、法規(guī)、規(guī)章并不完善，要么缺乏可操作性，要么相互打架，罰則不一致，還有的只有禁止條款而沒有處罰條款。這些給城管的執(zhí)法工作帶來了相當(dāng)大的難度。”伍義兵說，因?yàn)槿狈σ徊拷y(tǒng)一的、完整的城管法規(guī)，導(dǎo)致城管在具體執(zhí)法工作中常常處于“借法執(zhí)法”的尷尬處境，僅行使處罰權(quán)而不直接參與事務(wù)管理，最終形成“末端執(zhí)法”的惡性循環(huán)。城管也因此給社會公眾留下了一個(gè)“亂罰款”的惡劣印象。

“中國經(jīng)過30多年的法制建設(shè)，大多數(shù)行業(yè)執(zhí)法都有一個(gè)法律框架，唯獨(dú)城管至今還沒有專門的法律。其實(shí)，城管是面上的執(zhí)法，是大庭廣眾下的執(zhí)法，更需要一套規(guī)范的法律?！眹倚姓W(xué)院法學(xué)部教授、中國法學(xué)會行政法學(xué)研究會副會長楊小軍表示，應(yīng)該制定一部規(guī)范城市管理的基本法律，主要解決兩個(gè)方面的問題：一是解決城管所管的事情，二是解決城管的權(quán)限和城管的執(zhí)法方式、執(zhí)法程序、法律責(zé)任等問題。

工作職責(zé)所在

城管無奈變成“討厭鬼”

2011年，由武漢大學(xué)教授沈陽主編的國內(nèi)首份“城管網(wǎng)絡(luò)形象分析報(bào)告”認(rèn)為，不善于“聲譽(yù)管理”、放大效應(yīng)和公眾形象刻板化，是城管網(wǎng)絡(luò)形象呈現(xiàn)負(fù)面的重要原因。而部分城管隊(duì)員在執(zhí)法中的行為失當(dāng)，則造成了城管網(wǎng)絡(luò)形象被妖魔化。報(bào)告建議：城管人員可利用多種媒介手段，主動親民，用詼諧、幽默的方式改善公眾形象。沈陽表示：“從調(diào)研的情況來看，我們發(fā)現(xiàn)，城管的形象主要和暴力執(zhí)法、小販等詞相關(guān)聯(lián)?！?/p>

似乎是為了印證這份報(bào)告的建議是否可行，武漢城管近幾年頻頻推出新舉措、新思維。舉牌執(zhí)法、圍觀執(zhí)法、眼神執(zhí)法、招聘碩士城管、推出“大城管”工作格局……前不久，又來了一招“體驗(yàn)式執(zhí)法”：讓兩名城管隊(duì)員扮演小商小販，“白天執(zhí)法，晚上占道擺攤”。然而，這些做法卻招來媒體和公眾的猛烈批評，有人質(zhì)疑“體驗(yàn)式執(zhí)法”的真實(shí)性，有人認(rèn)為“體驗(yàn)式執(zhí)法”并非知法犯法的借口，還有人認(rèn)為城管“換位思考”的方法有待斟酌。嘗試了許多新做法，進(jìn)行了許多改革，一心想要改變城管形象的武漢市城管部2ab0c4f7f34f666982860c7050a22846門恐怕也沒有想到，迎接他們的會是社會公眾更加猛烈的質(zhì)疑聲。

“城管工作本身就吃力不討好。”從招商局長轉(zhuǎn)任城管局長的伍義兵對此深有體會。城管的工作職責(zé)大都是各個(gè)部門管不好或者不愿管的“麻煩事”，而所管理的又基本上是社會弱勢群體。當(dāng)“嚴(yán)格執(zhí)法”遭遇“法外人情”時(shí)，城管一邊倒地被批判、抨擊也就可以理解了。

此外，城管的工作任務(wù)就是維護(hù)城市公共秩序，維護(hù)城市市容市貌整潔?？闪硪环矫妫?dāng)小商小販在城市中流動的時(shí)候，得到最大方便的還是城市市民，這與城管的工作恰好是矛盾的。小商小販們見到城管就像老鼠見到貓一樣消失得無影無蹤，老百姓自然沒法在家門口買東西了，給他們的生活徒增了些許不便。久而久之，城管在公眾的心目中，也就變成了“討厭鬼”。

個(gè)別城管粗暴執(zhí)法

城管形象被玷污

環(huán)衛(wèi)工人、交通警察、園林工人等同樣是維護(hù)城市干凈整潔的職業(yè)，他們都有過被冠以“最美”名頭的經(jīng)歷，只有城管隊(duì)員，似乎還從來沒有人被稱為“最美城管”。反倒是“黑社會”“流氓”等詞匯頻繁地成為城管的代名詞，甚至還有的媒體搞出了所謂“最差城管”的評選。

延安城管雙腳跳踩男子頭部，武昌城管十幾人毆打開顱手術(shù)者，哈爾濱城管暴力執(zhí)法導(dǎo)致千人圍毆，昆明城管毆打懷孕婦女……媒體上頻頻曝出的城管暴力執(zhí)法事件，挑動著社會大眾敏感的神經(jīng)。部分城管存在的不文明執(zhí)法現(xiàn)象，使得城管整個(gè)群體都被嚴(yán)重地“污名化”。

“城管之所以成為社會攻擊的靶子，與一小部分人的粗暴執(zhí)法作風(fēng)有關(guān)，再往下追究，則是與城管隊(duì)員身份不明確、數(shù)量極度匱乏有關(guān)。”伍義兵說。

一個(gè)城市到底有多少城管執(zhí)法人員才算科學(xué)合理？公安民警的配置一般按照轄區(qū)總?cè)丝诘娜f分之十五確定，消防人員為萬分之四，而城管則是參照市容監(jiān)察人員定員數(shù)的比例確定的，多為城市人口的萬分之二左右?！昂凸?、消防承擔(dān)比較明確的職責(zé)相比，城管的職責(zé)可謂一個(gè)筐，想裝什么就裝什么?！蔽榱x兵說，國家規(guī)定的城管職能為“7+X”，這就造成了城管職能的不確定性，在有些地方，城管承擔(dān)的職能甚至超過100項(xiàng)。與繁重的工作任務(wù)相比，城管隊(duì)員的配置顯然難以滿足城市管理工作的需要。因此，除了提高城管隊(duì)伍素質(zhì)外，還須盡快找到干活的人。于是，實(shí)習(xí)生、臨時(shí)工等就常常出現(xiàn)。

此外，城管隊(duì)員的性質(zhì)也是一個(gè)糾結(jié)的問題。國務(wù)院有關(guān)文件明確規(guī)定，集中行使行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)執(zhí)法人員必須具備公務(wù)員身份。按照這一規(guī)定的要求，城管隊(duì)員首先必須是公務(wù)員。然而，很多地方幾乎都沒有做到這一點(diǎn)。目前，普遍采取的做法是公務(wù)員與事業(yè)編混編、混崗，這既影響了執(zhí)法的嚴(yán)肅性，又給隊(duì)伍建設(shè)、人員管理、工資福利待遇等帶來許多難題。

“加大對城管隊(duì)員的管理教育，盡快提高整體素質(zhì)?！泵慨?dāng)?shù)胤狡爻龀枪荜?duì)員粗暴執(zhí)法的新聞時(shí)，管理部門總會這樣表態(tài)。然而，城管的現(xiàn)實(shí)問題決定了“提高素質(zhì)”既不是一蹴而就的過程，更不是一帖“包治百病”的良藥。要改變城管在社會公眾心目中的形象，還有很長的路要走。