新型城鎮(zhèn)化與福建省小城鎮(zhèn)綜合改革建設(shè):基于對(duì)首批省級(jí)試點(diǎn)鎮(zhèn)的評(píng)價(jià)

黃靜晗，鄭傳芳 ，陳菲菲

(1.福建農(nóng)林大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院;2.福建農(nóng)林大學(xué);3.福建農(nóng)林大學(xué)軟科學(xué)研究所，福建福州350002)

城鎮(zhèn)化是我國(guó)未來(lái)發(fā)展的最大空間與潛力。2011年，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率首次超過(guò)50%，但戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率只在35%左右[1]，大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鄉(xiāng)之間遷徙流動(dòng)，與真正市民化還有很大差距。傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化道路產(chǎn)生了許多突出問(wèn)題，亟待進(jìn)行重大戰(zhàn)略調(diào)整。在總結(jié)和反思過(guò)去推進(jìn)城鎮(zhèn)化經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，立足新的國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)和環(huán)境，黨的十八大提出要走中國(guó)特色的新型城鎮(zhèn)化道路，釋放出了未來(lái)城鎮(zhèn)化發(fā)展方向上轉(zhuǎn)型的新信號(hào)。

小城鎮(zhèn)是連接城鄉(xiāng)和工農(nóng)的紐帶，也是城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)與產(chǎn)業(yè)銜接的重要載體，還是承接農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的重要空間。作為城鎮(zhèn)化進(jìn)程中極具活力的組成部分和基層單元，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，要充分發(fā)揮小城鎮(zhèn)的作用。

福建省2010年把小城鎮(zhèn)綜合改革建設(shè)作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化、加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的一項(xiàng)重要舉措，首批選擇了21個(gè)重點(diǎn)小城鎮(zhèn)開(kāi)展綜合改革建設(shè)試點(diǎn)，截至2012年底已先后啟動(dòng)了43個(gè)小城鎮(zhèn)綜合改革建設(shè)試點(diǎn)。

本文結(jié)合對(duì)福建省首批21個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)中的19個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)的評(píng)價(jià)，從新型城鎮(zhèn)化的視角分析試點(diǎn)鎮(zhèn)改革建設(shè)成效和存在問(wèn)題，充分肯定小城鎮(zhèn)綜合改革建設(shè)在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的重要作用，提出要按照新型城鎮(zhèn)化要求深化小城鎮(zhèn)綜合改革建設(shè)。

一、走新型城鎮(zhèn)化道路是小城鎮(zhèn)綜合改革建設(shè)的本質(zhì)要求

走中國(guó)特色的新型城鎮(zhèn)化道路是我國(guó)未來(lái)城鎮(zhèn)化，包括小城鎮(zhèn)建設(shè)的根本要求。小城鎮(zhèn)綜合改革建設(shè)的本質(zhì)是，以新型城鎮(zhèn)化的要求把握小城鎮(zhèn)建設(shè)的發(fā)展方向，發(fā)揮小城鎮(zhèn)建設(shè)的重大作用，實(shí)現(xiàn)新時(shí)期的“小城鎮(zhèn)、大戰(zhàn)略”。

(一)新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵、特征與作用

黨的十八大提出要走中國(guó)特色的新型城鎮(zhèn)化道路;2012年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議又進(jìn)一步提出，要積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)化，著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，把有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化作為重要任務(wù)，走集約、智能、綠色和低碳的新型城鎮(zhèn)化道路[2]。

新型城鎮(zhèn)化是以人的城鎮(zhèn)化為核心，以城市群為主體形態(tài)，大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，城鎮(zhèn)化與新型工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相輔相成，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、多元形態(tài)、綠色低碳、集約發(fā)展的城鎮(zhèn)化道路。新型城鎮(zhèn)化具有以下幾個(gè)特點(diǎn):(1)本質(zhì)是實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展;(2)以城市群為主體形態(tài)，大中小城市和小城鎮(zhèn)多元化協(xié)調(diào)發(fā)展，形成科學(xué)合理的城鎮(zhèn)格局;(3)與工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步，著力提高城鎮(zhèn)綜合承載力和質(zhì)量;(4)與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)，走資源節(jié)約、環(huán)境友好的可持續(xù)發(fā)展道路。

新型城鎮(zhèn)化是我國(guó)擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力，也是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、促進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、緩解資源環(huán)境壓力的有效途徑，對(duì)于繼續(xù)順利推進(jìn)我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)、加快建成全面小康社會(huì)具有至關(guān)重要的作用[3]。新型城鎮(zhèn)化是符合我國(guó)國(guó)情的特色城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，也是當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)選擇。

(二)小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展是新型城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)容

新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵是人的城鎮(zhèn)化。近年來(lái)，我國(guó)大中城市在促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化上發(fā)揮了重要作用。但是，城市的規(guī)模急劇擴(kuò)張、人口快速增長(zhǎng)、土地等要素成本持續(xù)上升，導(dǎo)致公共資源供給不足、勞動(dòng)就業(yè)不充分、環(huán)境持續(xù)惡化等一系列“城市病”，城市的綜合承載能力越來(lái)越滿(mǎn)足不了快速城鎮(zhèn)化的人口轉(zhuǎn)移需求。同時(shí)，我國(guó)城鄉(xiāng)二元體制的破解需要一個(gè)過(guò)程，農(nóng)民要真正融入城市的門(mén)檻依然較高。僅依靠城市來(lái)吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口是不現(xiàn)實(shí)的，不利于城鎮(zhèn)化的空間拓展和潛力挖掘。積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)化需要大中小城市和小城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展，需要克服對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑重“城”輕“鎮(zhèn)”的片面認(rèn)識(shí)。在新型城鎮(zhèn)化背景下，小城鎮(zhèn)建設(shè)重新得到重視是必然趨勢(shì)。

小城鎮(zhèn)是“城尾鄉(xiāng)頭”，關(guān)聯(lián)度高、影響面大，既能有效承接大中城市的輻射，也能對(duì)周邊農(nóng)村地區(qū)發(fā)揮延伸和帶動(dòng)作用，在城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中地位和作用突出。小城鎮(zhèn)尤其是縣城、重點(diǎn)鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)一般是當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的經(jīng)濟(jì)、政治、文教中心，以及農(nóng)村社會(huì)公共品的提供基地和服務(wù)載體，其地理位置較為優(yōu)越，基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)完善，人口聚集度較高，有一定的產(chǎn)業(yè)支撐，土地成本也相對(duì)低廉。這些小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)總量提升、社會(huì)事業(yè)發(fā)展、綜合實(shí)力增強(qiáng)，在集聚人口、帶動(dòng)農(nóng)村地區(qū)發(fā)展方面作用比較突出，拓展內(nèi)需的潛力大，有利于培育發(fā)展新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。

小城鎮(zhèn)是農(nóng)民轉(zhuǎn)移和就業(yè)的重要空間，對(duì)推動(dòng)人的城鎮(zhèn)化優(yōu)勢(shì)明顯。生活成本和文化認(rèn)同是影響農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流動(dòng)的重要因素。農(nóng)民就地就近進(jìn)入小城鎮(zhèn)，可以降低外出務(wù)工的經(jīng)濟(jì)成本，其心理和生活習(xí)慣的融入會(huì)更加順暢，也減少了大規(guī)模異地流動(dòng)的社會(huì)代價(jià)，有助于緩解“留守兒童”、“留守老人”等一系列社會(huì)問(wèn)題。有學(xué)者認(rèn)為，如果下決心建設(shè)一批縣城和重點(diǎn)鎮(zhèn)，至少可以就地吸納2.5－4億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。如果這些鎮(zhèn)的建成區(qū)面積以每平方公里投資1－2億元計(jì)算，每年就能帶動(dòng)不少于1.5萬(wàn)億元的關(guān)聯(lián)投資，增加2億人的市場(chǎng)消費(fèi)[4]。

實(shí)現(xiàn)中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化的奮斗目標(biāo)，大中小城市和小城鎮(zhèn)梯次、協(xié)同發(fā)展是關(guān)鍵。小城鎮(zhèn)是新型城鎮(zhèn)化的基層單元和重要節(jié)點(diǎn)，小城鎮(zhèn)的建設(shè)發(fā)展將完善我國(guó)的城市格局，夯實(shí)城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量。新型城鎮(zhèn)化是我國(guó)當(dāng)前及未來(lái)發(fā)展的戰(zhàn)略選擇，小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展作為新型城鎮(zhèn)化的重要組成部分和戰(zhàn)略抓手，應(yīng)承擔(dān)起新的歷史使命。

(三)新型城鎮(zhèn)化為推進(jìn)小城鎮(zhèn)綜合改革建設(shè)指明方向

為推進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展，1995年國(guó)家啟動(dòng)小城鎮(zhèn)綜合改革試點(diǎn)，地方各省市也先后開(kāi)展試點(diǎn)。小城鎮(zhèn)綜合改革建設(shè)試點(diǎn)的開(kāi)展，在加快小城鎮(zhèn)建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和第二、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就地轉(zhuǎn)移，提高農(nóng)村居民生活質(zhì)量，縮小城鄉(xiāng)差別，實(shí)現(xiàn)小康目標(biāo)上發(fā)揮了重要作用。浙江省的中心鎮(zhèn)、廣東省的專(zhuān)業(yè)鎮(zhèn)都成為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“排頭兵”。但是，小城鎮(zhèn)綜合改革建設(shè)距離新型城鎮(zhèn)化的要求還有較大差距。

新型城鎮(zhèn)化的提出為小城鎮(zhèn)綜合改革建設(shè)指明了方向:從關(guān)注發(fā)展速度轉(zhuǎn)向關(guān)注質(zhì)量，從要素的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)向人的城鎮(zhèn)化，從空間城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)向人口城鎮(zhèn)化[5];使小城鎮(zhèn)改革發(fā)展過(guò)程成為推進(jìn)新經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)培育的過(guò)程，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的過(guò)程，生產(chǎn)要素和人口合理集聚、人民生活提高、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的過(guò)程，走具有當(dāng)?shù)靥厣男滦统擎?zhèn)化道路。

以緊緊圍繞人的城鎮(zhèn)化來(lái)深化小城鎮(zhèn)綜合改革建設(shè)。把小城鎮(zhèn)改革建設(shè)作為消除城鄉(xiāng)二元體制，破解戶(hù)籍管理制度、土地管理制度、行政管理體制等制度性障礙的試驗(yàn)田，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在就業(yè)、醫(yī)療、教育、保障性住房、養(yǎng)老等方面與城鎮(zhèn)人口享受平等的權(quán)利，獲得完整的市民權(quán)，加快推進(jìn)共享式增長(zhǎng)和參與式發(fā)展。

以著力提升綜合承載能力來(lái)深化小城鎮(zhèn)綜合改革建設(shè)。促進(jìn)小城鎮(zhèn)改革建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相融合，發(fā)展壯大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)支撐功能，夯實(shí)小城鎮(zhèn)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。促進(jìn)小城鎮(zhèn)改革建設(shè)與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口相結(jié)合，根據(jù)資源條件、功能定位、環(huán)境容量合理界定小城鎮(zhèn)規(guī)模，關(guān)注小城鎮(zhèn)發(fā)展的內(nèi)在質(zhì)量，健全公共服務(wù)體系，提升小城鎮(zhèn)的生活便捷性和宜居度。

以堅(jiān)持推進(jìn)特色發(fā)展來(lái)深化小城鎮(zhèn)綜合改革建設(shè)。根據(jù)小城鎮(zhèn)自身的區(qū)位特點(diǎn)和資源稟賦，因地制宜，發(fā)揮特色，創(chuàng)造優(yōu)勢(shì)。立足小城鎮(zhèn)扎根農(nóng)村、連接城鄉(xiāng)的優(yōu)勢(shì)以及原有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。保護(hù)傳統(tǒng)文化，凸顯地域特色，促進(jìn)城市文明與鄉(xiāng)村文明相融合。保持小城鎮(zhèn)自然環(huán)境優(yōu)勢(shì)，保留田園風(fēng)光，注重生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)，優(yōu)化人居環(huán)境。

二、福建省小城鎮(zhèn)建設(shè)沿革與進(jìn)展

(一)改革開(kāi)放以來(lái)福建省小城鎮(zhèn)建設(shè)的歷史沿革

改革開(kāi)放以來(lái)，福建省小城鎮(zhèn)的發(fā)展大致經(jīng)歷了以下3個(gè)階段。

1.恢復(fù)發(fā)展階段(1978－1985年)。改革開(kāi)放后，伴隨家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)走出停滯困境，向多種經(jīng)營(yíng)、全面放活邁進(jìn)。國(guó)家提出發(fā)展小城鎮(zhèn)的戰(zhàn)略方針，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制得到恢復(fù)，小城鎮(zhèn)數(shù)量得以增加。福建城鄉(xiāng)多種經(jīng)濟(jì)成分迅速發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，成為農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的巨大吸收器，僅1985年全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就地消化農(nóng)村剩余勞動(dòng)力203.63萬(wàn)人，占全省農(nóng)村總勞動(dòng)力的23%[6]，帶動(dòng)了小城鎮(zhèn)的繁榮。

2.快速發(fā)展階段(1985－2000年)。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的持續(xù)深入，農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)力得到極大發(fā)展，越來(lái)越多的農(nóng)民向第二、第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。黨的十五屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問(wèn)題的決定》提出，“發(fā)展小城鎮(zhèn)，是帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的一個(gè)大戰(zhàn)略”[7]。政府繼續(xù)把發(fā)展小城鎮(zhèn)作為推進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)化的重要途徑，各省市先后開(kāi)展小城鎮(zhèn)綜合改革試點(diǎn)。福建外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不斷提升，閩東南地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)繼續(xù)蓬勃發(fā)展，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)實(shí)力較為雄厚，為小城鎮(zhèn)繁榮發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，小城鎮(zhèn)數(shù)量大增，到1999年底福建有縣城44個(gè)、建制鎮(zhèn)524個(gè)、省級(jí)“百鎮(zhèn)試點(diǎn)”100 個(gè)[8]。

3.調(diào)整提升階段(2000年至今)。隨著大中城市核心帶動(dòng)作用的凸顯，小城鎮(zhèn)受不規(guī)模不集約等問(wèn)題的制約，在城鎮(zhèn)化發(fā)展中的戰(zhàn)略地位開(kāi)始下降，小城鎮(zhèn)的簡(jiǎn)單擴(kuò)張受到抑制。進(jìn)入21世紀(jì)以后，國(guó)家層面對(duì)小城鎮(zhèn)發(fā)展有了新的表述，提出“有重點(diǎn)地發(fā)展小城鎮(zhèn)”[9]，堅(jiān)持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)化。福建擇優(yōu)發(fā)展基礎(chǔ)較好的中心鎮(zhèn)，2010年啟動(dòng)實(shí)施“小城鎮(zhèn)改革發(fā)展戰(zhàn)役”，選擇重點(diǎn)小城鎮(zhèn)開(kāi)展綜合改革建設(shè)試點(diǎn)。小城鎮(zhèn)發(fā)展開(kāi)始從數(shù)量的擴(kuò)張轉(zhuǎn)向質(zhì)量的提升。

(二)福建省小城鎮(zhèn)綜合改革建設(shè)進(jìn)展

福建省小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和發(fā)展水平總體相對(duì)薄弱，需要發(fā)展一批帶動(dòng)能力強(qiáng)的試點(diǎn)鎮(zhèn)進(jìn)行帶動(dòng)提升，以促進(jìn)全省整體實(shí)力的大幅發(fā)展。2010年，福建省委、省政府將“小城鎮(zhèn)改革發(fā)展戰(zhàn)役”納入推動(dòng)福建科學(xué)發(fā)展跨越發(fā)展的“五大戰(zhàn)役”之中，省政府出臺(tái)了《關(guān)于開(kāi)展小城鎮(zhèn)綜合改革建設(shè)試點(diǎn)的實(shí)施意見(jiàn)》，到2012年底先后啟動(dòng)了43個(gè)小城鎮(zhèn)綜合改革建設(shè)試點(diǎn)，力求通過(guò)3－5年的努力，建成一批“規(guī)劃先行、功能齊備、設(shè)施完善、生活便利、環(huán)境優(yōu)美、保障一體”的宜居城市綜合體，以提高小城鎮(zhèn)綜合承載能力，促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康有序發(fā)展。

2010年福建小城鎮(zhèn)建設(shè)完成投資308億元，2011年完成投資954億元[10]，2012年完成投資1635.7億元[11]。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，試點(diǎn)工作開(kāi)展 2年多來(lái)，43個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)的財(cái)政收入同比增長(zhǎng)84%，工業(yè)增加值增長(zhǎng)106%，建成區(qū)面積擴(kuò)大110 km2，常住人口增長(zhǎng)8%，農(nóng)民人均純收入增長(zhǎng)30%，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增長(zhǎng)27%[10]。

三、福建首批小城鎮(zhèn)綜合改革建設(shè)試點(diǎn)評(píng)價(jià)

為確保試點(diǎn)小城鎮(zhèn)有效推進(jìn)綜合改革建設(shè)，科學(xué)合理發(fā)展，2011年福建省發(fā)展和改革委員會(huì)、省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳、省國(guó)土資源廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于印發(fā)小城鎮(zhèn)綜合改革建設(shè)試點(diǎn)考核方案的通知》，開(kāi)展對(duì)試點(diǎn)鎮(zhèn)的考核。本文根據(jù)福建省發(fā)展和改革委員會(huì)、省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳、省國(guó)土資源廳等3個(gè)部門(mén)對(duì)第一批中的19個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)的考核結(jié)果展開(kāi)評(píng)價(jià)。

(一)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系與數(shù)據(jù)來(lái)源

1.評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。按照“導(dǎo)向性、系統(tǒng)性、可操作性、可比性”原則，該指標(biāo)體系包括發(fā)展看增幅、建設(shè)看標(biāo)志、政策看運(yùn)用、管理看效益、工作看力度5個(gè)大類(lèi)、28個(gè)指標(biāo)。發(fā)展看增幅類(lèi)指標(biāo)主要反映小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平、質(zhì)量和效益，建設(shè)看標(biāo)志類(lèi)指標(biāo)主要反映小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和環(huán)境景觀整治情況，政策看運(yùn)用類(lèi)指標(biāo)主要反映小城鎮(zhèn)改革建設(shè)的政策措施運(yùn)用情況，管理看效益類(lèi)指標(biāo)主要反映規(guī)劃編制及公共服務(wù)情況，工作看力度類(lèi)指標(biāo)主要反映工作落實(shí)力度及所取得的效果。

2.數(shù)據(jù)來(lái)源。測(cè)算數(shù)據(jù)來(lái)源于各小城鎮(zhèn)的旬報(bào)、實(shí)地調(diào)研以及統(tǒng)計(jì)等相關(guān)部門(mén)。評(píng)價(jià)依托小城鎮(zhèn)改革發(fā)展情況旬報(bào)制度，通過(guò)省、市、縣、鎮(zhèn)四級(jí)信息旬報(bào)網(wǎng)絡(luò)獲取試點(diǎn)鎮(zhèn)綜合改革建設(shè)工作情況的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與評(píng)估數(shù)據(jù)。福建省發(fā)展和改革委員會(huì)、省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳、省國(guó)土資源廳組成的考核小組通過(guò)實(shí)地考察、聽(tīng)取匯報(bào)、查閱資料、結(jié)合相關(guān)數(shù)據(jù)等對(duì)試點(diǎn)鎮(zhèn)進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。

(二)首批小城鎮(zhèn)綜合改革建設(shè)試點(diǎn)評(píng)價(jià)分析

19個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)2011年改革建設(shè)進(jìn)展情況的評(píng)價(jià)結(jié)果顯示:福建省小城鎮(zhèn)綜合改革建設(shè)試點(diǎn)啟動(dòng)以來(lái)，基本按照建設(shè)“規(guī)劃先行、功能齊備、設(shè)施完善、生活便利、環(huán)境優(yōu)美、保障一體”的宜居城市綜合體步伐邁進(jìn)，各試點(diǎn)鎮(zhèn)的發(fā)展速度與質(zhì)量得以提升，集聚效應(yīng)得以顯現(xiàn)，帶動(dòng)發(fā)展成效突出，但也存在發(fā)展不平衡等亟待解決的問(wèn)題。

在發(fā)展看增幅類(lèi)指標(biāo)中，“項(xiàng)目數(shù)情況”指標(biāo)完成較好，說(shuō)明當(dāng)年新開(kāi)工項(xiàng)目比例高;“農(nóng)民人均純收入增長(zhǎng)率”標(biāo)準(zhǔn)差系數(shù)超過(guò)0.3，說(shuō)明各試點(diǎn)鎮(zhèn)差異性較大;“鎮(zhèn)財(cái)政收入”指標(biāo)完成情況明顯好于“農(nóng)民人均純收入”指標(biāo)，說(shuō)明經(jīng)濟(jì)發(fā)展與民生改善尚須協(xié)調(diào)推進(jìn)(表1)。

表1 發(fā)展看增幅類(lèi)指標(biāo)完成情況表Table 1 Completion results of development indexes

在建設(shè)看標(biāo)志類(lèi)指標(biāo)中，“園林綠化建設(shè)情況”和“道路建設(shè)情況”指標(biāo)完成率為滿(mǎn)分值;“規(guī)劃展示廳建設(shè)情況”、“街道景觀綜合整治”、“公用事業(yè)建設(shè)情況”等指標(biāo)完成情況較好，說(shuō)明試點(diǎn)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和景觀建設(shè)見(jiàn)成效;“污水處理廠(chǎng)或污水管網(wǎng)建設(shè)情況”指標(biāo)完成情況差，說(shuō)明環(huán)境衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)進(jìn)度亟待加快(表2)。

表2 建設(shè)看標(biāo)志類(lèi)指標(biāo)完成情況表Table 2 Completion results of construction indexes

在政策看運(yùn)用類(lèi)指標(biāo)中，“房地產(chǎn)政策運(yùn)用情況”、“‘三舊’改造進(jìn)展情況”、“土地交易情況”、“招商引資情況”等指標(biāo)完成較好;而“舊村復(fù)墾新增耕地情況”指標(biāo)完成率僅為0.41，標(biāo)準(zhǔn)差系數(shù)高達(dá)0.88，說(shuō)明耕地復(fù)墾面積不足，拆舊復(fù)墾的質(zhì)量有待提高，各試點(diǎn)鎮(zhèn)進(jìn)展情況極不平衡(表3)。

表3 政策看運(yùn)用類(lèi)指標(biāo)完成情況表Table 3 Completion results of policy application indexes

在管理看效益類(lèi)指標(biāo)中，“總體規(guī)劃編制情況”、“專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃編制情況”等指標(biāo)完成率高，說(shuō)明規(guī)劃編制執(zhí)行情況較好;“綜合執(zhí)法社會(huì)管理情況”指標(biāo)完成較差，說(shuō)明社會(huì)管理水平有待提升(表4)。

表4 管理看效益類(lèi)指標(biāo)完成情況表Table 4 Completion results of management indexes

在工作看力度類(lèi)指標(biāo)中，“專(zhuān)項(xiàng)政策配套”、“專(zhuān)項(xiàng)資金設(shè)立”等指標(biāo)完成情況好，“特色經(jīng)驗(yàn)做法”指標(biāo)總體完成情況不佳，說(shuō)明各試點(diǎn)鎮(zhèn)存在差距，發(fā)展定位明確、特色優(yōu)勢(shì)明顯的試點(diǎn)鎮(zhèn)綜合發(fā)展水平名列前茅，小城鎮(zhèn)的發(fā)展定位與特色優(yōu)勢(shì)需要進(jìn)一步明晰(表5)。

表5 工作看力度類(lèi)指標(biāo)完成情況表Table 5 Completion results of work efforts indexes

四、按照新型城鎮(zhèn)化要求推進(jìn)福建小城鎮(zhèn)綜合改革建設(shè)

(一)完善和提升規(guī)劃，優(yōu)化小城鎮(zhèn)發(fā)展布局

完善和提升規(guī)劃，保證前瞻性和科學(xué)性，突出產(chǎn)業(yè)特色、布局特色、生態(tài)特色、文化特色和建筑特色。注重發(fā)揮地理優(yōu)勢(shì)、資源優(yōu)勢(shì)和傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)，確立符合本地實(shí)際的發(fā)展路徑。引導(dǎo)小城鎮(zhèn)與周邊城市群的分工、聯(lián)動(dòng)和開(kāi)放式發(fā)展，積極融入中心城市，聯(lián)結(jié)區(qū)域市場(chǎng)，輻射農(nóng)村腹地，形成全省統(tǒng)一、布局合理的城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)體系。

(二)城鎮(zhèn)建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展聯(lián)動(dòng)，培育壯大特色產(chǎn)業(yè)

強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城鎮(zhèn)建設(shè)的聯(lián)動(dòng)和融合，主動(dòng)爭(zhēng)取與周邊區(qū)域的產(chǎn)業(yè)梯度合作，著力培育壯大與小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展聯(lián)動(dòng)的特色產(chǎn)業(yè)。以農(nóng)業(yè)為主的小城鎮(zhèn)要大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)，加快傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)跨越;以第二產(chǎn)業(yè)為主的小城鎮(zhèn)要培育支柱產(chǎn)業(yè)，提升技術(shù)水平，努力提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量和效益;以第三產(chǎn)業(yè)為主的小城鎮(zhèn)可結(jié)合自身實(shí)際在商貿(mào)流通、文化旅游、社區(qū)服務(wù)等方面探索自身發(fā)展的特色領(lǐng)域。

(三)加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造小城鎮(zhèn)宜居環(huán)境

按照城市綜合體要求建設(shè)小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施，提高小城鎮(zhèn)人居環(huán)境和生活品質(zhì)。完善道路、水電、通訊和環(huán)衛(wèi)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快城鎮(zhèn)化與信息化融合，突出功能配套，提高鎮(zhèn)域承載能力。加強(qiáng)與周邊大中城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)相協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施的共建共享。城鎮(zhèn)間保留一定農(nóng)田、林地等綠色空間，形成自然和諧的區(qū)域生態(tài)環(huán)境。

(四)推進(jìn)公共服務(wù)均等化，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民變市民

以強(qiáng)化公共服務(wù)和管理為重點(diǎn)，推動(dòng)小城鎮(zhèn)文教體衛(wèi)等社會(huì)事業(yè)發(fā)展，促進(jìn)城市公共服務(wù)向小城鎮(zhèn)延伸，有條件的試點(diǎn)鎮(zhèn)要建成區(qū)域性公共服務(wù)中心。創(chuàng)新社會(huì)管理服務(wù)體制，加大戶(hù)籍改革力度，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)與戶(hù)口、戶(hù)籍地分離，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享受與城鎮(zhèn)居民同等的公共服務(wù)，加快融入城鎮(zhèn)。

(五)創(chuàng)新土地合理利用機(jī)制，釋放土地潛力，保護(hù)農(nóng)民利益

探索集體建設(shè)用地使用權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)形式，釋放農(nóng)村土地潛力。鼓勵(lì)集體土地股份制改革，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。逐步放開(kāi)集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)，同權(quán)同價(jià)參與城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)，使農(nóng)民的土地資產(chǎn)變資本。推進(jìn)舊村改造和村莊整治，規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤操作，高標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)展土地復(fù)耕，提升土地集約利用水平。提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。

(六)強(qiáng)化資金和人才支撐，提升小城鎮(zhèn)發(fā)展保障能力

拓寬投融資渠道。支持組建城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)建設(shè)投融資平臺(tái)，確定一定比例土地出讓凈收益用于支持小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，鼓勵(lì)社會(huì)各方資金參與小城鎮(zhèn)建設(shè)。加快財(cái)稅管理體制改革，增強(qiáng)試點(diǎn)鎮(zhèn)財(cái)政自主權(quán)，擴(kuò)大小城鎮(zhèn)可統(tǒng)籌財(cái)力規(guī)模。加大小城鎮(zhèn)建設(shè)的智力支持力度。制定人力資源保障的專(zhuān)項(xiàng)扶持政策，通過(guò)下派、選調(diào)、聘用和掛職鍛煉等辦法為試點(diǎn)鎮(zhèn)直接輸送急需人才，允許試點(diǎn)鎮(zhèn)在規(guī)定限額內(nèi)自主招聘事業(yè)編制人員和編外緊缺專(zhuān)業(yè)人才。

(七)用足用活試點(diǎn)政策，創(chuàng)新小城鎮(zhèn)管理體制機(jī)制

積極落實(shí)《福建省關(guān)于積極推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的十二條措施》等相關(guān)配套與扶持政策。探索以擴(kuò)權(quán)為核心的體制機(jī)制改革，重心下移，能放則放，實(shí)行人責(zé)統(tǒng)一、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、財(cái)責(zé)統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限與經(jīng)濟(jì)總量、人口規(guī)模相適應(yīng)，賦予小城鎮(zhèn)充分的發(fā)展空間，推動(dòng)小城鎮(zhèn)向小城市轉(zhuǎn)型。

[1]李克強(qiáng).協(xié)調(diào)推進(jìn)城鎮(zhèn)化是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略選擇[J].行政管理改革，2012(11):4 －10.

[2]中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議在北京舉行[N].人民日?qǐng)?bào)，2012－12－17(2).

[3]馬凱.轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展方式，提高城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量，走出一條中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2012(5):4－12.

[4]彭真懷.中國(guó)需要什么樣的新型城鎮(zhèn)化[EB/OL].(2012－12－24)[2013－01－15].http://www.jjckb.cn/opinion/2012 －12/24/content_420121.htm.

[5]付子英，劉錚.過(guò)半城鎮(zhèn)人口會(huì)帶來(lái)什么——三問(wèn)城鎮(zhèn)化[N].人民日?qǐng)?bào)海外版，2012－01－20(1).

[6]張任榮.開(kāi)展多種服務(wù)，扶持鄉(xiāng)鎮(zhèn)創(chuàng)匯企業(yè)發(fā)展[N].福建金融，1989(3):40－41.

[7]中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問(wèn)題的決定[EB/OL].(1998－10－14)[2013－01－10].http://www.people.com.cn/GB/shizheng/252/5089/5093/5174/20010428/454981.html.

[8]洪捷序.福建省小城鎮(zhèn)建設(shè)若干對(duì)策及思考[J].小城鎮(zhèn)建設(shè)，2000(12):50－51.

[9]中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要[EB/OL].(2011－03－16)[2013－01－16].http://news.xinhuanet.com/politics/2011 － 03/16/c_121193916.htm.

[10]王永珍.小城鎮(zhèn)綜合改革建設(shè)[N].福建日?qǐng)?bào)，2012－09－14(1).

[11]福建省發(fā)展和改革委員會(huì).關(guān)于福建省2012年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃執(zhí)行情況及2013年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃草案的報(bào)告[N].福建日?qǐng)?bào)，2013－02－18(7).