土地資源需“精簡(jiǎn)”

本刊記者 賈飛龍

湖南祁陽(yáng)市耕地

全國(guó)人大代表、湖北省文聯(lián)副主席、知名作家池莉2012年走訪了國(guó)內(nèi)外十幾個(gè)城市、26個(gè)村莊，其中有20個(gè)是國(guó)內(nèi)的村莊。所看到的景象讓人意外，更讓人擔(dān)心。與文學(xué)作品中描述的一望無(wú)際的莊稼地不同，她看到的農(nóng)田都是一小塊一小塊的零散土地。她很困惑，記憶中成片的農(nóng)田到哪里去了? “我在英國(guó)、加拿大、新西蘭、南非都看到大片的土地。”池莉說(shuō)。

在城鎮(zhèn)化加速的中國(guó)，土地使用的矛盾正在加劇。城市與農(nóng)村對(duì)土地使用的矛盾正在加劇。當(dāng)進(jìn)入城市的人口一天天增多，對(duì)土地的需求就在一天天加大。不可避免，越來(lái)越多的農(nóng)村土地成為城市用地。18億畝耕地是國(guó)家規(guī)定的紅線，在此之外的用地只會(huì)越來(lái)越緊張。

“我看到的矛盾更大。”全國(guó)人大代表、民盟中央常委、國(guó)土資源部規(guī)劃司司長(zhǎng)董祚繼認(rèn)為，按照慣常的理解，城鎮(zhèn)化的推進(jìn)有利于節(jié)約土地。但在我國(guó)的實(shí)踐中，城鎮(zhèn)化推進(jìn)，城市用地大量增加，可沒想到的是農(nóng)村用地也在擴(kuò)大。農(nóng)村和城市，兩頭都在爭(zhēng)搶土地。不僅如此，在已經(jīng)確定用途的土地中，閑置、浪費(fèi)的情況屢見不鮮。據(jù)董祚繼介紹，我國(guó)現(xiàn)在40%～50%的工業(yè)用地都是粗放型的使用管理。地方政府為了更好地招商引資，往往在土地供應(yīng)中拿出相當(dāng)大一部分用于工業(yè)生產(chǎn)，而這些工業(yè)用地的價(jià)格非常低廉。低廉的價(jià)格又導(dǎo)致企業(yè)對(duì)土地使用的浪費(fèi)。

作為專業(yè)的土地規(guī)劃專家，董祚繼給出的解決方案是要集約用地。集約、和諧發(fā)展是新型城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)涵，我們至今走的城鎮(zhèn)化遠(yuǎn)不是集約型城鎮(zhèn)化。

據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，目前從城鎮(zhèn)居民點(diǎn)用地看，首先，土地的城鎮(zhèn)化速度顯著快于人口的城鎮(zhèn)化速度。2001～2010年全國(guó)城鎮(zhèn)建成區(qū)用地年均增長(zhǎng)5.97%，而城鎮(zhèn)人口年均增長(zhǎng)僅有3.78%。特別是“十五”期間，全國(guó)城鎮(zhèn)建成區(qū)用地平均每年保持7.70%的增速，遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)人口年均4.13%的增速。其次，城鎮(zhèn)人口密度下降、人均用地面積上升。城鎮(zhèn)建成區(qū)的人口密度，由2000年的0.85萬(wàn)人/平方公里下降到2010年的0.73萬(wàn)人/平方公里。城鎮(zhèn)建成區(qū)人均用地面積由2000年的117平方米/人提高到2010年的137平方米/人，已遠(yuǎn)超有關(guān)規(guī)定的上限標(biāo)準(zhǔn)。再次，城市人均建設(shè)用地遠(yuǎn)高于世界平均水平。我國(guó)城市人均建設(shè)用地遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國(guó)家人均82.4平方米和發(fā)展中國(guó)家人均83.3平方米的平均水平。

從農(nóng)村居民點(diǎn)用地看，1990年全國(guó)農(nóng)村居民點(diǎn)人均用地面積高達(dá)191平方米，遠(yuǎn)超國(guó)家規(guī)定的最高標(biāo)準(zhǔn)(人均150平方米)。根據(jù)2011年2月16日國(guó)土資源部提供的數(shù)據(jù)，將統(tǒng)計(jì)公布的7.13億農(nóng)村人口和1.5億進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民加在一起，2011年人均農(nóng)村居民點(diǎn)用地仍達(dá)到214平方米。

對(duì)此，國(guó)土資源部認(rèn)為，未來(lái)十年(約到2020年)，隨著城鎮(zhèn)人口基數(shù)的不斷擴(kuò)大，在土地集約利用水平不斷提高的情況下，預(yù)計(jì)城鎮(zhèn)建設(shè)所需用地仍在4000萬(wàn)畝以上。按人均保留150平方米用地上限測(cè)算，全國(guó)農(nóng)村居民點(diǎn)用地可騰退出8000萬(wàn)畝左右。因此，提高城鄉(xiāng)居民點(diǎn)特別是農(nóng)村居民點(diǎn)用地的集約度，不僅不需要新增城鄉(xiāng)居民點(diǎn)用地，還可通過(guò)復(fù)墾整理增加耕地。

河南省漯河市召陵區(qū)試點(diǎn)新農(nóng)村建設(shè)

河南省漯河市召陵區(qū)青年村鄉(xiāng)紡車劉村，共有265戶1280口人，耕地面積1510畝，村莊占地面積680畝，2010年11月被確定為河南省農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)。新型社區(qū)建設(shè)項(xiàng)目本著拆舊建新、先拆后建、邊拆邊建、整合土地的原則，共規(guī)劃住宅280戶，規(guī)劃新村占地面積140畝，可通過(guò)復(fù)耕節(jié)約土地500畝。一期工程規(guī)劃建設(shè)住戶100戶，用地30畝，總投資1600萬(wàn)元。

青年村鄉(xiāng)黨委書記鄭學(xué)浩介紹說(shuō)：“紡車劉村新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)項(xiàng)目也是農(nóng)村土地綜合整治試點(diǎn)項(xiàng)目，是資源整合性的新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)項(xiàng)目。這是個(gè)原來(lái)有大片空地的空心村，土地浪費(fèi)現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重。我們的初衷是靠?jī)?yōu)惠政策和鄉(xiāng)村干部做思想工作讓村民把老房子拆了，按照規(guī)劃建新房，把空心村變成基礎(chǔ)設(shè)施完備的緊縮型新型農(nóng)村社區(qū)，已經(jīng)拆除舊房子187所，剩下的會(huì)在3個(gè)月內(nèi)拆完。我們準(zhǔn)備在拆除舊房騰出來(lái)的220畝新增耕地上搞招投標(biāo)承包經(jīng)營(yíng)，建成適合種植煙葉等經(jīng)濟(jì)作物的高效農(nóng)業(yè)示范園區(qū)?！?/p>

湖南省綏寧縣耕地

在地處老窩鎮(zhèn)郭陳村的老窩鎮(zhèn)中心新型社區(qū)，成行成排的連體兩層獨(dú)家小院已經(jīng)建成，社區(qū)邊沿是文化廣場(chǎng)等公共設(shè)施。根據(jù)設(shè)置在工地上的中心新型社區(qū)規(guī)劃牌透出的信息，老窩鎮(zhèn)中心新型社區(qū)前身是郭陳社區(qū)，涵蓋郭陳、雙楊、廟王、下堤劉、下堤于5個(gè)行政村，涉及農(nóng)民2580戶10922人、耕地13869畝。中心社區(qū)項(xiàng)目建設(shè)分兩期實(shí)施，一期工程占地140畝，規(guī)劃建設(shè)連體兩層獨(dú)家小院194套，以及社區(qū)幼兒園、中心廣場(chǎng)、服務(wù)中心、文化中心及配套基礎(chǔ)設(shè)施，預(yù)計(jì)總投資2900萬(wàn)元；二期工程占地120畝，規(guī)劃建設(shè)多層(5層)住宅樓36幢，1080套住房，總建筑面積10.8萬(wàn)平方米，可供5000人入住。

據(jù)了解，青年村鄉(xiāng)紡車劉村新型農(nóng)村社區(qū)和老窩鎮(zhèn)郭陳村中心社區(qū)項(xiàng)目建設(shè)可以整理出新增耕地800畝以上。召陵區(qū)扎扎實(shí)實(shí)地開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作，用前幾年區(qū)里復(fù)墾后上報(bào)省廳備案的廢棄磚瓦窯場(chǎng)用地為周轉(zhuǎn)指標(biāo)，以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤方式報(bào)批土地1730畝，掛鉤建設(shè)用地逾2000畝，共向上爭(zhēng)取各類用地指標(biāo)11931畝。

為確保新型農(nóng)村社區(qū)項(xiàng)目建設(shè)順利推進(jìn)，國(guó)土資源部門與區(qū)委、區(qū)政府和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府配合聯(lián)動(dòng)，在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)選擇環(huán)節(jié)首選紡車劉這樣的空心村，把新型農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃建設(shè)成緊縮型新村。

為解決農(nóng)民在新型農(nóng)村社區(qū)建房缺錢的問(wèn)題，召陵區(qū)充分運(yùn)用省里和市里對(duì)新型農(nóng)村社區(qū)項(xiàng)目建設(shè)的獎(jiǎng)勵(lì)政策，同時(shí)拿出資金獎(jiǎng)勵(lì)新型農(nóng)村社區(qū)項(xiàng)目建設(shè)先進(jìn)鄉(xiāng)村，有效地調(diào)動(dòng)了鄉(xiāng)村和農(nóng)戶推進(jìn)和參與新型農(nóng)村社區(qū)項(xiàng)目建設(shè)的積極性、主動(dòng)性。

根據(jù)召陵區(qū)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)總體規(guī)劃，區(qū)里將整合全區(qū)186個(gè)行政村，規(guī)劃建設(shè)45個(gè)新型農(nóng)村社區(qū)，通過(guò)占補(bǔ)平衡騰出土地。目前，全區(qū)已有8個(gè)新型農(nóng)村社區(qū)開工建設(shè)，已完成投資1.6億元。

河北省衡水市整合土地資源見實(shí)效

在河北衡水市安平縣徐疃村，一幢幢漂亮的多層住宅樓正在緊張施工，12幢六層住宅樓主體即將完工。根據(jù)規(guī)劃，每幢樓一層為車庫(kù)，樓前樓后建有標(biāo)準(zhǔn)綠化帶，水、電、暖統(tǒng)一供應(yīng)，有村民文娛活動(dòng)中心供大伙兒學(xué)習(xí)、娛樂、休閑，整個(gè)小區(qū)頗具現(xiàn)代氣息。

近年來(lái)，衡水市在城鄉(xiāng)建設(shè)方面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，整合土地資源，重點(diǎn)實(shí)施村莊聯(lián)建、“一拆兩改”、閑置低效建設(shè)用地復(fù)墾置換和未利用地盤活利用，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體創(chuàng)建，土地置換流轉(zhuǎn)，為城鎮(zhèn)化建設(shè)和中小企業(yè)發(fā)展提供廣闊的用地空間。

衡水市是農(nóng)業(yè)大市，約70%的建設(shè)用地分布在農(nóng)村。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，大量的閑散廢棄地、空心村，擠掉了新農(nóng)村建設(shè)寶貴的發(fā)展空間。為集中建設(shè)新農(nóng)村，推進(jìn)農(nóng)房公寓化進(jìn)程，該市在全省率先提出實(shí)行“村莊聯(lián)建節(jié)地示范工程”，即每個(gè)縣(區(qū)、市)選擇試點(diǎn)村進(jìn)行搬遷改造，同時(shí)發(fā)揮中心村作用，吸納附近的村莊向中心村聚集，以便今后統(tǒng)一進(jìn)行供水、供暖、供電等公共設(shè)施配套建設(shè)。置換出的土地用于城鎮(zhèn)建設(shè)，成為小城鎮(zhèn)化發(fā)展的“雛形”。

目前，該市已確定首批40個(gè)村進(jìn)行村莊聯(lián)建試點(diǎn)。這40個(gè)村因地制宜，采取不同的方法搬遷改造：靠近縣城或?qū)儆诔侵写宓?，納入縣城建成區(qū)統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)；鄉(xiāng)、建制鎮(zhèn)附近的，納入鄉(xiāng)、建制鎮(zhèn)建成區(qū)進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)；小村和弱村分別并入大村和強(qiáng)村；工業(yè)比較發(fā)達(dá)的村莊實(shí)行“以廠建村”，引導(dǎo)農(nóng)民逐步集中居住到新村小區(qū)。據(jù)了解，今年該市40個(gè)試點(diǎn)村完成村莊聯(lián)建后，可節(jié)地12188畝，平均每村節(jié)地300畝。按規(guī)劃，全市3年將改造480個(gè)村莊，可節(jié)地96平方公里。

河南安陽(yáng)市農(nóng)田林網(wǎng)

安徽省淮北市趙樓村耕地

為保障中小企業(yè)用地，衡水把閑置低效建設(shè)用地進(jìn)行復(fù)墾置換，重點(diǎn)開展了以廢棄磚瓦窯為重點(diǎn)的閑置低效建設(shè)用地復(fù)墾置換活動(dòng)。全市新立項(xiàng)磚瓦窯和其他建設(shè)用地復(fù)墾項(xiàng)目2209畝，已通過(guò)省驗(yàn)收磚瓦窯復(fù)墾新增耕地1406.7畝。同時(shí)，通過(guò)盤活廢棄地、未利用地增加土地有效供給，被征地農(nóng)民獲得了經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、增加了就業(yè)機(jī)會(huì)；用地企業(yè)簡(jiǎn)化了跑辦手續(xù)、降低了用地成本；地方也加強(qiáng)了耕地保護(hù)，促進(jìn)了土地節(jié)約集約利用和小城鎮(zhèn)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了一舉三得，互惠共贏。

浙江省富陽(yáng)市“六結(jié)合”提升節(jié)約集約水平

對(duì)于浙江省富陽(yáng)這個(gè)“八山半水分半田”的山區(qū)縣級(jí)市來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，用地需求的日益遞增，資源要素的制約成為發(fā)展的主要瓶頸。在很長(zhǎng)一段時(shí)期用地指標(biāo)會(huì)成為富陽(yáng)市項(xiàng)目落地的主要瓶頸制約，保障用地的形勢(shì)越來(lái)越嚴(yán)峻。嚴(yán)格控制新增用地關(guān)緊了一道門，但節(jié)約集約用地卻為富陽(yáng)發(fā)展打開了一扇窗。

據(jù)富陽(yáng)市市長(zhǎng)章舜年介紹，2010年開始，富陽(yáng)市轉(zhuǎn)變過(guò)去“外延擴(kuò)張”的土地整理模式，把重點(diǎn)放在挖掘農(nóng)村內(nèi)部潛力上，以土地開發(fā)整理和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤為平臺(tái)，整合各類涉農(nóng)資金，采取“遷村并點(diǎn)、整村搬遷、舊村改造、城鎮(zhèn)社區(qū)”綜合整治措施，對(duì)農(nóng)村“田、水、林、路、村、房”實(shí)施全面整治。全市共確定39個(gè)農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目，規(guī)劃復(fù)墾面積6570畝，安置占用耕地250余畝，可節(jié)約土地6300余畝。2011年完成復(fù)墾面積2000余畝，通過(guò)杭州市驗(yàn)收面積1500余畝。

富陽(yáng)市采取“六結(jié)合”提升節(jié)約集約水平：一是與“百千工程”整治相結(jié)合。例如，新登鎮(zhèn)昌東村宅基地復(fù)墾整理與村莊環(huán)境建設(shè)同步，既節(jié)約了資金、又提高了生活質(zhì)量。

二是與旅游觀光產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合。例如，新登半山、胥口下練兩村500畝土地開發(fā)項(xiàng)目實(shí)施，既爭(zhēng)取了耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)，而且還節(jié)約了大量建設(shè)資金，為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民增收創(chuàng)造了良好條件。

三是與下山脫貧異地致富工程相結(jié)合。萬(wàn)市五龍、了岸等村宅基地復(fù)墾整理項(xiàng)目實(shí)施中，從海拔500多米的高山上搬遷23戶農(nóng)戶到中心村，通過(guò)項(xiàng)目帶動(dòng)實(shí)現(xiàn)部分農(nóng)戶下山脫貧異地致富。

四是成片土地開發(fā)與零星土地復(fù)墾整理相結(jié)合。經(jīng)批準(zhǔn)立項(xiàng)的宅基地復(fù)墾整理項(xiàng)目都和土地整理相結(jié)合。

五是與地質(zhì)災(zāi)害防治相結(jié)合。如洞橋鎮(zhèn)小塢村，淥渚鎮(zhèn)大同村的宅基地整理項(xiàng)目位于地質(zhì)災(zāi)害點(diǎn)上，項(xiàng)目實(shí)施搬遷農(nóng)戶25戶，產(chǎn)生新增耕地56畝。

六是與新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合。我們結(jié)合地籍調(diào)查開展舊村改造、“空心村”整治，使以前零散不堪的村莊得到了根本改變，出現(xiàn)了新民村、八一村等一大批省級(jí)新農(nóng)村建設(shè)示范點(diǎn)。

通過(guò)實(shí)施土地整治不僅有效增加耕地面積，而且緩解了建設(shè)占用耕地導(dǎo)致耕地不斷減少的壓力，實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡和耕地總量動(dòng)態(tài)平衡。另外，通過(guò)對(duì)田、水、路、村綜合整理，提高了耕地質(zhì)量，土地利用率得到了明顯提高，實(shí)現(xiàn)了節(jié)約集約用地。

我國(guó)是一個(gè)人多地少的發(fā)展中國(guó)家，土地問(wèn)題始終是現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中一個(gè)帶有全局性、戰(zhàn)略性的重大問(wèn)題。切實(shí)保護(hù)耕地，大力促進(jìn)節(jié)約集約用地，走出一條建設(shè)占地少、利用效率高的符合我國(guó)國(guó)情的土地利用新路子，是關(guān)系民族生存根基和國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的大計(jì)，是全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的具體要求，也是我國(guó)必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的一條根本方針。