國際涉水條約中跨界水條約和界水條約的異同點(diǎn)

董 芳

(武漢大學(xué)中國邊界與海洋研究院,湖北 武漢 430072)

國際河流是指流經(jīng)兩個或兩個以上國家的跨國河流以及分隔兩個國家的邊界河流的統(tǒng)稱,跨越或形成國家邊境河流的均為國際河流。其中的國際界河,是指一條河流或某一河段為兩個或兩個以上國家的邊境分界線[1]。

國際涉水條約是規(guī)制主權(quán)國家之間在跨境或界水水資源利用、保護(hù)和管理上的關(guān)系的各種法律規(guī)范的總稱。自19世紀(jì)末至今,已在263條國際河流形成或簽訂了305條有關(guān)國際河流水資源利用的條約或慣例[2]。許多早期的有關(guān)國際河流的協(xié)定,主要是處理邊界、航運(yùn)及漁業(yè)問題;而在近代,特別是第二次世界大戰(zhàn)后形成的協(xié)定,更多地集中于國際水道的水分配、控制污染、控制洪水和綜合水資源管理的多目標(biāo)利用。

1 國際涉水條約的共同點(diǎn)

隨著世界和平進(jìn)程的演進(jìn)、一些國家的政治經(jīng)濟(jì)制度改革、全球與區(qū)域的經(jīng)濟(jì)一體化趨勢、高新技術(shù)的發(fā)展與進(jìn)步,以及可持續(xù)發(fā)展思想的滲透,國際各類涉水條約規(guī)制范圍均呈現(xiàn)不斷擴(kuò)大的趨勢。由于水資源的多重價值和人類需求的多重目標(biāo),國際河流的管理目標(biāo)隨著需求變化而不斷轉(zhuǎn)變,包括從單一目標(biāo)向社會、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)多目標(biāo)轉(zhuǎn)變,從短期目標(biāo)向長期的、可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)轉(zhuǎn)變等, 所涉及的因素不僅包括自然要素,還包括與其相關(guān)的社會、經(jīng)濟(jì)及人文要素,以促進(jìn)流域上下游、左右岸之間相鄰國家公平合理的共享和保護(hù)水資源[3]。如20世紀(jì)80年代以后,萊茵河流域各國開始注意該河的生態(tài)問題,1986年各流域國部長級會議擬定“萊茵河行動計(jì)劃”,以恢復(fù)萊茵河日趨破壞的生態(tài)?，F(xiàn)在國際社會已形成對國際河流生態(tài)問題的普遍關(guān)注。對18世紀(jì)以來國際涉水條約的分析可以清晰地看出這一演變過程(圖1～圖4)。

圖1 18—19世紀(jì)國際涉水條約各主題所占百分比變化

圖5 國際河流的地理形態(tài)

圖2 20世紀(jì)涉水條約各主題數(shù)量變化

圖3 1901—1950 年涉水條約各主題所占百分比

圖4 1951—2000年涉水條約各主題所占百分比

2 國際河流地理形態(tài)及國際涉水條約類型

在討論國際水法的兩個重要分支即跨界水條約和界水條約的異同點(diǎn)前,了解跨界水和界水的地理形態(tài)差異顯得尤為重要,國際河流的地理形態(tài)匯總?cè)鐖D5所示。

在本文開頭所提及的263個可評估且被列入書目的涉水協(xié)定中,其中有95個協(xié)定有詳細(xì)的內(nèi)容分析且有針對水權(quán)利沖突及相應(yīng)沖突解決方案的具體條款,這對通過運(yùn)用比較的方法分析界水條約和跨界水條約的異同點(diǎn)有重要的實(shí)際參考價值,統(tǒng)計(jì)結(jié)果見表1。

表1 國際涉水條約類型

3 補(bǔ)償性支付和均等支付在跨界水條約和界水條約中的不同應(yīng)用

3.1 補(bǔ)償性支付在穿越邊界型河流管理中的應(yīng)用

補(bǔ)償性支付是指由獲益一方彌補(bǔ)給受損方的一種補(bǔ)償方式,它體現(xiàn)了價值耗費(fèi)與效益的相關(guān)性。

穿越邊界型河流,其流域所在各國在地理位置的優(yōu)勢地位不一致,補(bǔ)償性支付在不相稱國家間的合作中更具有存在的土壤,從表2中可以看出在穿越邊界型的河流中,補(bǔ)償性支付是一種慣用的策略工具。

表2 穿越邊界型河流情況統(tǒng)計(jì) 個

在有爭議的領(lǐng)域,補(bǔ)償性支付顯得尤為重要。事實(shí)上,因?yàn)殛P(guān)系到兩個國家水權(quán)的分配,大部分的協(xié)定都和用水量有關(guān)。下面列出不同爭議領(lǐng)域的具體表現(xiàn)形式,表3是水質(zhì)協(xié)定,表4是水力發(fā)電、洪水控制和設(shè)施使用等協(xié)定,表5是污染協(xié)定。每一個表格都標(biāo)明了流域國的經(jīng)濟(jì)地位是否相稱及上下游國家富裕程度等這些重要的影響因子。

表3 關(guān)于水質(zhì)的條約

表3、表4、表5分析表明,補(bǔ)償性支付這種規(guī)制具有指標(biāo)性,跨界水條約中將這種規(guī)制明確化,以鼓勵通過合作來解決水權(quán)爭端問題。

表4 關(guān)于水力發(fā)電、洪水控制、設(shè)施使用、大壩建設(shè)、監(jiān)管的條約

續(xù)表4

表5 關(guān)于污染的條約

補(bǔ)償性支付被用作抵消上下游之間地理位置的不相稱性,這在3個表格中均有體現(xiàn)。尤其值得一提的是在表5(污染協(xié)定)中,富裕的下游國對無能力消減污染影響的貧窮下游國實(shí)施補(bǔ)償性支付政策比較常見。

當(dāng)下游國的某個工程建立主要是為了自身利益且對上游國領(lǐng)土管轄造成影響時,下游國給上游國的補(bǔ)償性支付是理所當(dāng)然的。相反地,由于上游國家在地理上的優(yōu)勢,上游國家缺乏補(bǔ)償性支付的動機(jī)。然而,當(dāng)經(jīng)濟(jì)因素尚不明確時,富裕國家“補(bǔ)償性支付意愿”也同樣不具有明確性。經(jīng)濟(jì)上的差異能夠解釋為什么“補(bǔ)償性支付”并非總是遵循地理優(yōu)勢地位的假設(shè),其表現(xiàn)在有的上游國家對下游國家執(zhí)行補(bǔ)償性支付,有的則根據(jù)自身利益不執(zhí)行補(bǔ)償性支付而直接開始行動。

在38個有具體條款的跨界水條約中,分析發(fā)現(xiàn)其中的66%涉及從下游國到上游國的補(bǔ)償性支付。

例如,1961年1月17日訂于華盛頓的《加拿大和美國關(guān)于合作開發(fā)哥倫比亞河流域水資源條約》[4]第六條“為防洪的償付”中規(guī)定：

a.對于加拿大根據(jù)第四條第2款第(1)項(xiàng)進(jìn)行的防洪,美國要用本國的資金償付給加拿大,即:

(1)上述第(1)項(xiàng)第①點(diǎn)提及的庫容開始使用,美國要償付120萬美元;

(2)上述第(1)項(xiàng)第②點(diǎn)提及的庫容開始使用,美國要償付5 210萬美元;

(3)上述第(1)項(xiàng)第③點(diǎn)提及的庫容開始使用,美國要償付1 110萬美元。

b.如果在第四條規(guī)定的時間內(nèi)庫容未充分使用,就要按下述各項(xiàng)減去本條款對那部分庫容規(guī)定的償付金,即:

(1)根據(jù)第1款第(1)項(xiàng)過了要求的時間,每月要扣除4 500美元;

(2)根據(jù)第1款第(2)項(xiàng)過了要求的時間,每月要扣除192 100美元;

(3)根據(jù)第1款第(3)項(xiàng)過了要求的時間,每月要扣除40 800美元。

c.對于加拿大根據(jù)第四條第2款第(2)項(xiàng)提供的防洪,美國僅按頭四個汛期的各次汛期償付給加拿大的資金,每次償付加拿大187.5萬美元。對于每次償付及全部償付,美國都要向加拿大輸電,其電量等于加拿大為滿足提出的防洪需求進(jìn)行蓄水所損失的水電量。

d.對于加拿大根據(jù)第四條第3款進(jìn)行防洪的各汛期,美國要償付給加拿大的資金,即:

(1)加拿大進(jìn)行防洪承擔(dān)的管理費(fèi)用;

(2)對加拿大使用上述替代庫容進(jìn)行防洪而直接使加拿大造成的經(jīng)濟(jì)損失的賠償。

e.加拿大可以選擇以電能的形式接受第4款第(1)項(xiàng)表示的加拿大水電損失的補(bǔ)償?shù)娜炕蛉魏我徊糠帧?/p>

以上條款是補(bǔ)償性支付條款的典型例子。

3.2 均等支付在分界型河流中的應(yīng)用

經(jīng)分析,幾乎所有的界水條約都不包含補(bǔ)償性支付內(nèi)容。但大部分協(xié)定包含了協(xié)議方之間均等的成本分?jǐn)倷C(jī)制。由于界水條約為數(shù)不多(表6),無法像跨界水條約那樣按主題分類(表7)。

表6 分界型河流情況統(tǒng)計(jì) 個

由于界水在地理上的對稱性有別于跨界水在地理上的非對稱性,在水權(quán)爭端上,用來鼓勵合作和解決水權(quán)爭端的補(bǔ)償性支付沒有在界水條約中體現(xiàn)。在水資源開發(fā)與利用上,對界水工程項(xiàng)目的聯(lián)合統(tǒng)一開發(fā)牽涉到的成本分?jǐn)倓t代替了跨界水的補(bǔ)償性支付。相似地,由于界水污染對沿岸國的影響的對等性,界水的污染議題也同樣不涉及補(bǔ)償性支付。

表7 分界型河流條約

例如1972年4月15日訂于渥太華的《美國和加拿大關(guān)于大湖水質(zhì)的協(xié)定》[5]第七條指出，委員會應(yīng)當(dāng)將完成本協(xié)定規(guī)定的各項(xiàng)職責(zé)所需費(fèi)用的年度預(yù)算報告提交締約雙方批準(zhǔn)。締約各方應(yīng)當(dāng)承擔(dān)經(jīng)過批準(zhǔn)的年度預(yù)算費(fèi)用的一半,任何一方可拒絕支付比另一方多的預(yù)算費(fèi)用。該條款是界水條約中成本均等分?jǐn)偟牡湫屠印?/p>

從表7中可以看到,在分界型的河流條約中,基本上看不到補(bǔ)償性支付的存在,在成本分?jǐn)傋h題上,要不就沒有涉及,如果涉及也是平均分?jǐn)?。?dāng)然,界水沿岸國在地理上的對等性所產(chǎn)生的權(quán)利義務(wù)的對等性有時也會因?yàn)楦鲊?jīng)濟(jì)的差異而發(fā)生改變,不排除相對富裕國家為了維護(hù)自身利益如消除污染影響或?yàn)榱嗽诼?lián)合開發(fā)項(xiàng)目上獲得更大的利益而傾向?qū)ω毟F國家實(shí)施補(bǔ)償性支付政策,例如在1996年的《尼泊爾國王陛下政府和印度政府關(guān)于綜合開發(fā)馬哈卡利河的條約》[6]中第二條規(guī)定,作為在吉穆瓦建設(shè)德訥格布爾堰壩東導(dǎo)流堤的交換條件,尼泊爾有權(quán)每年免費(fèi)連續(xù)獲得7 000萬kW·h電力,且印度需為此出資修建一條從德訥格布爾水電站直至尼印邊界的132 kV輸電線。

4 結(jié) 語

對于國際河流中的兩種基本形態(tài)——跨界河流和界河,相關(guān)條約共同表現(xiàn)為其規(guī)制范圍和目標(biāo)的不斷擴(kuò)大。但由于跨界河流和界河地理形態(tài)的不同導(dǎo)致各流域國地理位置上相稱性不同,從而表現(xiàn)在涉水協(xié)定上對等性不盡相同,跨界河流條約偏向采用具有補(bǔ)償性質(zhì)的條約,而界河條約一般為權(quán)利義務(wù)均等型條約。當(dāng)然,偏向性僅表明一種更高的比例,不代表絕對。由于沿岸各國經(jīng)濟(jì)上的差異,在跨界河流中,“補(bǔ)償性支付”并非總是遵循地理優(yōu)勢地位的假設(shè)。同樣,在邊界河流中,不排除相對富裕國家為了維護(hù)自身利益如消除污染影響或?yàn)榱嗽诼?lián)合開發(fā)項(xiàng)目上獲得更大的利益而傾向?qū)ω毟F國家實(shí)施補(bǔ)償性支付政策。

無論是何種支付方式,其最終目的都應(yīng)該是達(dá)成締約方權(quán)利義務(wù)對等的條約或條款,即使是補(bǔ)償性支付也是為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo),界河條約較少出現(xiàn)補(bǔ)償性支付說明界河因?yàn)闆]有所謂的上下游關(guān)系,其條約目標(biāo)較易實(shí)現(xiàn)[7]。

以上討論的理論和假設(shè)僅代表了國際河流上跨界水和界水這兩種單純的地理形態(tài),但國際河流的實(shí)際情況卻遠(yuǎn)比這兩種形態(tài)復(fù)雜,因此補(bǔ)償性支付和成本分?jǐn)傇趶?fù)雜類型的河流中可能會交叉體現(xiàn),這有待后續(xù)作進(jìn)一步的統(tǒng)計(jì)分析研究。

[1]談廣鳴,李奔.國際河流管理[M].北京:中國水利水電出版,2011.

[2]馮彥,何大明,包浩生.國際水法的發(fā)展對國際河流流域綜合協(xié)調(diào)開發(fā)的影響[J].資源科學(xué),2000(1): 81-85.

[3]陳麗暉,李紅,何大明.國際河流開發(fā)和管理趨勢[J].云南地理環(huán)境研究,2001(1): 20-27.

[4]Treaty relating to cooperation development of the water resources of the Columbia River Basin (with Annexes) [EB/OL].[2013-02-05].http://www.ccrh.org/comm/river/docs/cotreaty.htm.

[5]Great Lakes water quality Agreement[EB/OL].[2013-02-03].http://epa.gov/grtlakes/glwqa/1978/index.html.

[6]Treaty between Nepal and India concerning the integrated development of the MahakaliRiver[EB/OL].[2013-02-03].http://www.pca-cpa.org/showfile.asp?fil_id=250.

[7]BARRETT S.Environment and Statecraft: The Strategy of Environmental Treaty-Making[M].Oxford: Oxford University Press, 2003.