宋代社會救濟(jì)政策及興衰

◎盧周來

宋代社會救濟(jì)政策及興衰

◎盧周來

北宋時(shí)期社會救濟(jì)機(jī)構(gòu)主要有三類。一類專門收養(yǎng)“鰥寡孤獨(dú)者”，重點(diǎn)是60歲以上無人贍養(yǎng)的老人，還包括孤兒、流浪兒童、殘疾人以及基本生活無著的難民饑民。這類機(jī)構(gòu)的名稱叫居養(yǎng)院。一類是專門負(fù)責(zé)收治無錢治病的病人，這類機(jī)構(gòu)叫安濟(jì)坊，病人進(jìn)安濟(jì)坊后，予以免費(fèi)治療。還有一類機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)埋葬居養(yǎng)院與安濟(jì)坊中故去的人，以及社會上“孤老餒疾致死”后“暴露溝塹者”，叫漏澤園。為此，漏澤園還有專門由官家花錢購買的墓地。

宋代社會救濟(jì)機(jī)構(gòu)設(shè)置是自上而下，遍布全國之“各府、州、縣、軍、監(jiān)”，構(gòu)成一個(gè)網(wǎng)絡(luò)。更難能可貴的是，宋代社會救濟(jì)機(jī)構(gòu)還有一整套以成文法形式規(guī)定的制度。

首先，救濟(jì)對象很明確。其中，在居養(yǎng)院的老人一直供養(yǎng)到送終；兒童供養(yǎng)到15歲成年。而對于在“道路店肆”乞討無門或生病者，入院后，“官給錢米藥餌，候安可日，再給錢米津遣返還鄉(xiāng)”。還有這樣的規(guī)定：軍人退役之后，“殘篤廢疾，不能自存”，則“仰本軍隨營措置收養(yǎng)”。也就是說，軍隊(duì)也建有救濟(jì)機(jī)構(gòu)，用以收養(yǎng)退役后生活無著的曾經(jīng)服役者。當(dāng)然，是否真正符合救濟(jì)條件，還需要“知州、通判、縣令、佐驗(yàn)實(shí)”，發(fā)現(xiàn)有“冒濫不實(shí)”者，不僅本人要治罪，負(fù)責(zé)核實(shí)的官員“與同罪”。法律還鼓勵(lì)人們舉報(bào) “詐冒及保明不實(shí)”者，一旦舉報(bào)被證實(shí)，“立賞錢一百貫”。

其次，救濟(jì)所用費(fèi)用專門由政府列入財(cái)政預(yù)算根據(jù)相關(guān)規(guī)定撥款。比如，仁宗嘉祐二年的“中央預(yù)算書”規(guī)定，用于救濟(jì)機(jī)構(gòu)的財(cái)政撥款額度為：“諸道節(jié)鎮(zhèn)及并、益、慶、渭四州歲賜錢二十萬，余州、軍、監(jiān)十萬”。這一預(yù)算的產(chǎn)生不僅考慮到了各州人口多少，還有更細(xì)的標(biāo)準(zhǔn)，即每名救濟(jì)者接受救濟(jì)的標(biāo)準(zhǔn)。如宣和二年有法規(guī)：“應(yīng)居養(yǎng)人，日就粟米一升，錢十文。十一月至正月，加柴炭錢五文。”

最后，救濟(jì)機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理也有明確的規(guī)定。比如，對于一般乞討者，居養(yǎng)院有規(guī)定：“遇冬寒收養(yǎng)，至春暖放散?！卑矟?jì)坊收養(yǎng)病人，“以病人輕重而異室處之，以防漸染”；同時(shí)，安濟(jì)坊延招醫(yī)生，也有一整套考核制度。漏澤園埋瘵無主死人，規(guī)定也必須立碑記，將其情形及今葬字號、年、月、日悉記碑上，以備其后人查找，等等。

正因?yàn)樗未葷?jì)機(jī)構(gòu)構(gòu)成一個(gè)網(wǎng)絡(luò)，有一套較完備制度，因此，可謂領(lǐng)今日救濟(jì)制度風(fēng)氣之先已日久。宋徽宗在政和二年曾御筆：“鰥、寡、孤、獨(dú)有院以養(yǎng)，病者有坊以安濟(jì)，死者有園以葬，王道之本也?！边@與今日之“老有所養(yǎng)，病有所醫(yī)”等民生目標(biāo)相比不僅毫不顯粗陋，反倒歷久彌新。

總體上看，宋代社會救濟(jì)制度一直較為完備，也非常有價(jià)值，但中間也經(jīng)歷了幾起幾落。而這種起落都與一個(gè)人的命運(yùn)有關(guān)。這個(gè)人就是《宋史》中已蓋棺定論的奸相蔡京。

蔡京為人之奸詐、為官之貪腐、為相之誤國，歷史早有定論。但是，宋代社會救濟(jì)機(jī)構(gòu)之設(shè)置卻有他的功勞。《宋史》有明確記載：“崇寧初，蔡京當(dāng)國，置居養(yǎng)院、安濟(jì)院……三年，又置漏澤園”，以踐行孟子“使民養(yǎng)生喪死無憾”之旨。為推行這一民生舉措，蔡京連下命令，雷厲風(fēng)行，各級救濟(jì)機(jī)構(gòu)迅速得以設(shè)立。崇寧五年，蔡京所代表的新黨右派失勢，自己也被罷相轉(zhuǎn)而任一閑職，保守派迅速全面反擊，連同蔡京推行的民生新政也都受到拖累，社會救濟(jì)機(jī)構(gòu)的擴(kuò)張受到挫折。至大觀元年，蔡京轉(zhuǎn)任尚書右仆射兼門下侍郎，再次回到權(quán)力較中心位置，在其影響下，社會救濟(jì)機(jī)構(gòu)進(jìn)入改進(jìn)和完善時(shí)期。期間為加強(qiáng)對機(jī)構(gòu)的管理，政府還特別在居養(yǎng)院和安濟(jì)坊各派駐軍典一名。大觀三年六月，蔡京再度罷為中太億宮使，離開權(quán)力中心，舊黨再度回潮，蔡京力推的社會救濟(jì)也因此再度廢弛。政和二年五月，蔡京復(fù)輔政，在其心腹何執(zhí)政幫助下，重新恢復(fù)居養(yǎng)、安濟(jì)等法，社會救濟(jì)機(jī)構(gòu)得以重建。宣和二年，蔡京徹底告別權(quán)力中心，社會救濟(jì)制度很快被破壞。一直到南宋王朝建立，又緩慢得到恢復(fù)。

社會救助制度本是得民心之舉，僅因?yàn)橐粋€(gè)人的命運(yùn)而幾度存廢，這充分證明了當(dāng)時(shí)在大制度的人治本色下社會救助制度的尷尬處境。更可嘆的是，舊黨反擊蔡京為代表的新黨推行社會救助的理由竟然是：救助太過、太廣，鼓勵(lì)了偷懶，荒廢了正業(yè)。所謂“不養(yǎng)健兒，反養(yǎng)乞丐”；“天下窮民，飽食暖衣，而使軍旅之士稟食不繼”；“不管活人，只管死戶”云云。還有舊黨人士以少數(shù)冒領(lǐng)、冒濫以及機(jī)構(gòu)內(nèi)部貪腐案例，抓住一點(diǎn)，不及其余，否定整個(gè)救助制度。正因此，雖然舊黨相對于新黨右派總體上占據(jù)道德優(yōu)勢，但后世顧炎武回顧這段歷史時(shí)仍感嘆舊黨“因人廢法”的做法不妥。金中樞教授更直言，“京縱不仁”，但社會救濟(jì)新法則“非私惠、小慈可比”，“實(shí)仁政與現(xiàn)代福利制度之開端”。

（摘自《書屋》）