有效政府的改革邏輯

十八屆三中全會的決定指出，政府要優(yōu)化組織結構，深化機構改革，優(yōu)化政府機構設置、職能配置、工作流程，完善決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政運行機制。

十八屆三中全會提出，科學的宏觀調(diào)控，有效的政府治理，是發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟體制優(yōu)勢的內(nèi)在要求。必須切實轉變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設法治政府和服務型政府。筆者認為，要深化政府改革，使之更好地發(fā)揮作用，需要通過行政體制改革、財稅體系改革和推進公共服務改革等多個方面來進行。

行政管理的現(xiàn)代化

有效政府，就是有效率的政府。在技術層面，它意味著行政管理的現(xiàn)代化。它涉及組織結構的設計、管理技術的更新?lián)Q代、人員素質的提升、激勵懲罰結構的合理化等各個方面。顯然，只有現(xiàn)代化的行政管理，才能真正實現(xiàn)有效政府。相反，組織結構不合理，管理技術陳舊過時，人員素質低下，激勵懲罰責任結構不合理，跟不上時代的需要，那么這樣的政府就是無效率的政府。

有效率的政府，還需要有科學的政策過程?？茖W的政策過程，意味著政府能夠運用現(xiàn)代化的技術來發(fā)現(xiàn)存在的政策問題，找到各種政策方案，用科學的方法執(zhí)行政策，然后對政策的實施效果進行合理的評估，最后對不合理的政策進行修正或者終止，合理的政策則繼續(xù)改善并深入推進。顯然，如果政府沒有任何科學的技術來發(fā)現(xiàn)政策問題，找不到各種政策方案，也沒有辦法很好地執(zhí)行政策，對實施效果也沒有任何手段進行合理評估，合理的政策無法持續(xù)，不合理的政策無法修正，也無法終止，卻大行其道，這顯然不是有效的政府。

這些都是公共管理和公共政策需要大發(fā)展的理由，也是需要進行行政管理體制改革的重要原因。十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出，政府要優(yōu)化組織結構，深化機構改革，優(yōu)化政府的機構設置、職能配置、工作流程，完善決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政運行機制。嚴格績效管理，突出責任落實，確保權責一致。積極穩(wěn)妥實施大部門制，優(yōu)化行政區(qū)劃設置，推進省直管縣改革?？刂祁I導職數(shù)，控制編制，推進機構編制管理科學化、規(guī)范化和法制化，是行政管理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。

專家話改革

國家行政學院教授汪玉凱：

行政體制改革要重構三個關系：一是重構政府和市場的關系，二是重構政府和社會的關系，三是重構中央政府和地方政府的關系。只有這三個關系能夠重構起來，才能真正調(diào)動市場的活力，給市場更大的配置資源空間。

中央財經(jīng)大學稅務系教授湯貢亮：

中國的財政稅務改革一直是和稅務立法的發(fā)展腳步相輔相成的。只有稅務改革到位才能推進立法統(tǒng)一，只有推進立法才能推進改革的進一步深化和實施。

中國國際經(jīng)濟交流中心副研究員張茉楠：

此次財稅改革是為建立財政收支平衡制度，推動投資型財政向公共服務型財政轉型。

財稅上的有效政府

有效政府，不僅僅在組織機構和政策層面，更重要的還是在財政層面。因為沒有錢、管不好錢、用不好錢的政府，顯然也不是有效政府。

乘用車通常在一定速度區(qū)間內(nèi)會有最佳燃料經(jīng)濟性表現(xiàn)，該區(qū)間通常在50-90km/h，而根據(jù)優(yōu)步數(shù)據(jù)看出成都中心城區(qū)出行平均車速區(qū)間為10-30km/h，且實際油耗與實際駕駛速度、天氣等因素有著直接的關系。選取同等距離，但不同時間區(qū)間，不同行駛工況下的四次行程進行對比分析其差異性，結果見表3。

財政包括收入和支出兩個方面。從收入方面來說，政府獲得收入的方式是征稅、收費、罰款和直接獲得收入。有效政府的收入大小，意味著政府的效率。發(fā)展中國家政府低效率，與它的征稅能力有很大的關系。發(fā)達國家政府的收入很高，所以其政府也比較有效。當然，政府收入高也并不一定都是有效政府。中國過去搞計劃經(jīng)濟，所有的收入都是政府的收入，但是收入水平很低，所以也不是有效政府。因此，政府收入的方式，也是政府是否有效的標志。

有效政府的收入，總是和社會的經(jīng)濟發(fā)展相關的，政府的收入不能與民爭利，而且不能影響社會經(jīng)濟的發(fā)展。所以，政府不能通過超發(fā)貨幣制造通貨膨脹來獲得收入。因為這樣等于是對于擁有貨幣者的掠奪，而且這種掠奪政府只得到了其中一部分收入，大部分收入為社會一部分人所得了，嚴重破壞公平分配，破壞市場經(jīng)濟結構。

政府不能親自經(jīng)營經(jīng)濟來獲得收入。這樣的話，政府權力就會被濫用，從而破壞市場結構。政府不能依賴罰款來獲得收入，比如執(zhí)法部門依靠罰款獲得收入，其結果是執(zhí)法部門不去維護公平的秩序，反而為了收入最大化放任違法行為。政府不能壟斷煙酒生產(chǎn)并依賴煙酒稅等，否則名義上是限制生產(chǎn)和消費，其實卻在大規(guī)模刺激煙酒生產(chǎn)和消費。

政府主要收入應該來自對公共服務的消費，因為公共財政是公共服務的價格。比如房地產(chǎn)的價格和公共服務的消費直接相關，所以城市的收入應該來自房地產(chǎn)稅。企業(yè)和個人的收入，和公共服務也直接相關，所以企業(yè)和個人都應該征收同樣的所得稅。所得稅率實行累進制，看起來很有道理，卻抑制了個人的最辛苦的邊際努力，因為最后幾塊錢，對于企業(yè)和個人來說是最難掙的。最難掙的錢，卻要征收高稅率，其結果是增加了對稅收的遵循成本，也加大了高收入者的逃稅激勵。其實，高收入者全世界的實際稅率都低于中低收入者，這表明累進稅是沒有必要的。所以，應該征收單一稅，也就是所有的人稅率都是一樣的。

從支出方面來說，有人認為有效的政府應該是最能花錢的政府。所以，能夠節(jié)約的政府，能夠實現(xiàn)財政盈余的政府，是無效的政府。這往往導致政府大手大腳，而且還借債無度，與民爭利，最后導致政府違約，財政支出危機。歐洲很多政府陷入財政危機，美國陷入次貸危機，不得不進一步靠借債來維持支出，這顯然不是有效的政府。有效的政府應該能夠靠一般性支出實現(xiàn)當年度收支平衡，項目性支出實現(xiàn)項目周期內(nèi)收支多年度財政平衡。由于公共服務的消費是有范圍的，所以公共財政的支出應該與事權的范圍相適應，建立事權和支出責任相適應的制度。

從制度上來說，有效政府的財政還應該是公開透明民主的財政。國家的稅收，雖然是強制性征收，但這僅僅是就征收的行政過程來說的，它具有強制性和無償性的特征。但是從政治上來說，最好的稅收是公民自愿的稅收，這種自愿性，不是來自強制的自愿，而是來自對公共服務消費的自愿。政府根據(jù)公民和企業(yè)消費公共服務的需求來提供征收稅收并提供公共服務。所以，在政治上，政府是公民和企業(yè)的代理人，公民確定公共服務的量，然后根據(jù)這個量來納稅，政府代理公民征稅并花錢來提供公共服務。所以，這筆稅款歸政府征收，歸政府使用，其最終的產(chǎn)權和決定權應該是公民和企業(yè)，也就是納稅人。納稅人擁有產(chǎn)權，納稅人擁有知情權，決定權和監(jiān)督權。納稅人通過自己的代表來決定財政的盤子和支出的項目和數(shù)量，通過代表來監(jiān)督政府收入和支出。這就是民主制公共財政。這樣的財政顯然是有效政府的重要構成要素。與此相反，公共財政的收入不明確，稅種非常復雜，支出幾支筆說了算，都是國家機密，連公務員的工資和福利都是機密，納稅人只能納稅，對政府的收入和支出一無所知，納稅人的代表也只是用很短的時間來接觸財政預算報告，而且馬上就要表決，這顯然不符合有效政府的財政要求。

十八大三中全會的決定，在財稅體制改革方面要求簡化稅率、完善直接稅比重，加快房地產(chǎn)稅立法，統(tǒng)一稅制、公平稅負，建立事權和指出責任相適應，理順事權關系，區(qū)域性公共服務作為地方事權，中央負責跨區(qū)域公共服務。建立當年度和跨年度預算平衡機制。這些改革都有助于實現(xiàn)財政上的有效政府。

有效政府在組織和政策上有效，在財政上有效，其根本卻是為了在公共服務領域更加有效和公平。如果沒有有效的公共服務，組織、政策和財政上再有效的政府，也是南轅北轍。名義上越有效，實際上卻越無效。

推進公共服務公平

在教育領域，政府幾乎大包大攬，建立全面的公立教育體系，其中九年制義務教育從小學到初中，有的甚至還涵蓋高中教育和幼兒教育。公立大學，國家財政也需要承擔很大一部分。這使得幾乎所有的孩子都能夠接受教育，而且很多國家高達50%以上的年輕人都能夠接受高等教育，導致教育泡沫。

在就業(yè)領域，雖然市場是主要的就業(yè)領域，但是失業(yè)率往往影響選舉和口碑，影響政府的執(zhí)政基礎，所以政府發(fā)揮的作用也越來越大。社會保障，尤其是養(yǎng)老，過去都是個人和家庭養(yǎng)老，現(xiàn)在所有的政府，只要財政好一些，都希望建立囊括一切的養(yǎng)老體系，雖然養(yǎng)老金的邏輯有點像旁氏騙局，很多賬目，甚至是個人賬戶，都是空賬運行，但政府依然樂此不疲。為了降低失業(yè)率，政府很喜歡通過教育擴張，讓更多的人上學，上研究生，甚至延長學制來減少就業(yè)需求，很多人的青春都浪費在校園里。但是為了減少養(yǎng)老金支出，政府卻不得不讓更多的老年人延緩退休，或者延遲領取養(yǎng)老金。

在醫(yī)療領域，政府也起到了越來越重要的作用。政府直接舉辦大醫(yī)院，政府分配醫(yī)療資源。老百姓看病，往往第三方付費，或者政府買單。這導致醫(yī)療資源普遍過度消費，過度醫(yī)療，但財政上卻是供給不足，往往需要排隊、等候。

對中國來說，這些公共服務在改革開放以前都是政府提供，但是質量和水平都很低。市場化改革之后，這些公共服務都需要大規(guī)模的發(fā)展。對政府來說，面臨著多方面的挑戰(zhàn)：要改革計劃經(jīng)濟時期的公共服務體制，使其適應市場社會的需要。要面向市場社會更多的公共服務的需要，充分實現(xiàn)政府的公共服務職能。要實行治理之道的變革，充分發(fā)揮社會、市場和個人的力量，更好地提供公共服務。這三個方面的任務，有些相輔相成，有些卻相互矛盾，解決了這個問題，卻使得另一個問題嚴重化了。

十八大三中全會在這些領域都提出了具體的改革措施，這些措施一方面充分有效實現(xiàn)政府的職能，另一方面充分發(fā)揮市場和社會的能力，這無疑都是正確的改革方向。當然，由于這些問題本身的復雜性，以及中國本身處于發(fā)展中這個階段性的特點，在公共服務領域里，要實現(xiàn)有效政府，即使對發(fā)達國家來說也是大難題，對中國來說，更是難上加難的難題。

所以，有效政府歸根結底就是有利于經(jīng)濟發(fā)展的政府。因為有了更好的經(jīng)濟發(fā)展，個人、社會和政府，才能有更好的收入，更多的收入，才能提供更多數(shù)量和更高質量的公共服務。而要發(fā)展經(jīng)濟，最好的辦法，依然是建設有效政府，讓市場充分發(fā)揮決定資源配置的功能。只有這樣，政府才可能是真正有效的。