作為政治議題的國企改革

蕭武

自改革開放以來，國企始終是改革的重點(diǎn)領(lǐng)域之一。近年來，對(duì)于國企的批評(píng)始終不絕于耳。2012年3月“兩會(huì)”期間及前后，由于恰逢鄧小平南巡講話發(fā)表二十周年，深化改革的呼聲再度成為媒體關(guān)注的熱點(diǎn)話題，世行報(bào)告中關(guān)于國企改革的提法也引發(fā)社會(huì)公眾和媒體的高度關(guān)注。

在就國企改革進(jìn)行的討論中，是否應(yīng)當(dāng)私有化始終是主線。甚至有人斷言，新一輪改革的重點(diǎn)即國企改革，而國企改革的方向應(yīng)當(dāng)是重拾2000年前后的私有化，舍此別無出路。在當(dāng)下中國的語境中，這已經(jīng)成為泛左翼與泛右翼之間進(jìn)行的政治辯論的主要議題之一。在主張私有化的泛右翼看來，反對(duì)國企私有化就等于反對(duì)改革，是改革的阻力之一。但作為國資國企改革的主要負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)各級(jí)國資委系統(tǒng)及國資國企內(nèi)部，卻極少參與此種討論。

國資與國企

在媒體上討論的時(shí)候，一般都被稱為國企，但在國資委系統(tǒng)內(nèi)，并不這樣稱呼，而是稱為“國資國企”，因?yàn)樵S多國企現(xiàn)在并不是完全意義上的國企，而是國資控股企業(yè)，在股市上流通的股份并不屬于國家。也正是因此，在常規(guī)的財(cái)政部和國資委發(fā)布的國資國企運(yùn)營數(shù)據(jù)中，我們不僅能夠看到企業(yè)的經(jīng)營情況、營業(yè)收入、毛利潤、凈利潤等，還有一個(gè)非常重要的數(shù)據(jù)是“歸屬母公司的收益”，因?yàn)檫@才是真正屬于國資的收益。

我們現(xiàn)在統(tǒng)稱為國企的企業(yè)，在最早的時(shí)候分為全民所有制企業(yè)和集體所有制企業(yè)，經(jīng)過改制后，統(tǒng)一變?yōu)閲衅髽I(yè)。經(jīng)過股份制改革之后，由于個(gè)人、社會(huì)機(jī)構(gòu)等成分加入，原來的國有企業(yè)也逐漸變?yōu)閲Y企業(yè)。現(xiàn)在統(tǒng)稱為國企的企業(yè)，實(shí)際上多數(shù)是國資企業(yè)，即國資控股的企業(yè)。

1990年代的國企改革以減員增效、關(guān)停并轉(zhuǎn)為主要方式，由此造成了大批原有國有企業(yè)工人下崗，同時(shí)也產(chǎn)生了大量侵吞國有資產(chǎn)的腐敗案件。以上海為例，原上海儀表局、紡織工業(yè)局1994年整系統(tǒng)改制為企業(yè)，從此開始改革。起初，這兩個(gè)系統(tǒng)都是職工人數(shù)超過五十萬人的龐大工業(yè)系統(tǒng)，而現(xiàn)在的上海儀電集團(tuán)人數(shù)不到三萬人，其中近一半人還是在改革過程中從外部招聘進(jìn)入的。2004年，由郎咸平引發(fā)的關(guān)于國企MBO（管理者收購）的辯論對(duì)政府造成了巨大的輿論壓力，之后，MBO被叫停，以關(guān)停并轉(zhuǎn)為核心的國企改革過程也就此結(jié)束。

2003年，在進(jìn)行政府機(jī)構(gòu)改革的時(shí)候，國家成立了國資委。隨后，到2007年前后，各級(jí)政府都成立了國資委，對(duì)本級(jí)政府所屬國有企業(yè)行使國有資本出資人的監(jiān)管職能，并且初步形成了“管人、管事、管資產(chǎn)”的監(jiān)管思路。但國資委是代表政府行使出資人職能的政府特設(shè)機(jī)構(gòu)，以資本收益率為核心的統(tǒng)計(jì)評(píng)價(jià)考核體系考評(píng)國企領(lǐng)導(dǎo)人的業(yè)績，所以更重視國有資本的收益率，從而使國有資本的資本屬性更加突出。

從這個(gè)意義上說，國資企業(yè)與民營企業(yè)一樣，都是以追求較高的資本收益為主要訴求。在運(yùn)作方式上，國企與民企也越來越趨同。民企為了控制成本，盡可能壓低工人待遇與福利，國企同樣如此。在過去幾年貨幣政策寬松的時(shí)期，民企將現(xiàn)金從制造業(yè)抽離出來進(jìn)入金融，以追求更高的資本回報(bào)，國企也同樣如此。不同的只是，國有資本屬于國家，而民營資本屬于出資人個(gè)人。

但在關(guān)于國企是否應(yīng)當(dāng)私有化的辯論中，無論反對(duì)國企的右翼，還是支持國企的左翼，都忽視了今天的國企早已不是原來意義上的國企，而是國有資本。民營資本與國有資本一樣，都是中國的市場主體，既有競爭，也有合作。而左右翼在辯論中，有意無意地充當(dāng)了雙方的代理人。在這樣的辯論中，雙方過分夸大了國資與民資的競爭性，而忽視了二者的合作。

而在國企改革的過程中，“盤活國有資產(chǎn)”所采取的主要方式就是企業(yè)關(guān)停并轉(zhuǎn)，迫使工人下崗再就業(yè)，空出來的工廠用于房地產(chǎn)開發(fā)，由此造成的結(jié)果是，國有資產(chǎn)雖然盤活了，資本收益率提高了，企業(yè)也提高了經(jīng)營效益，但主要承擔(dān)代價(jià)的下崗工人卻成了改革的失敗者，而留下的則成為既得利益者。在左右翼關(guān)于國企改革的辯論中，右翼經(jīng)常指責(zé)左翼是在為既得利益者辯護(hù)，但他們忘記了，那些利益失去者恰恰是在他們所主張的國企市場化改革過程中成為下崗工人的；而左翼在捍衛(wèi)今天的國資國企的時(shí)候也忘記了，國資國企能夠取得今天的地位所依賴的道路，正是他們當(dāng)初所堅(jiān)決反對(duì)的。

國資的類型

到2004年前后，原來的國企改制基本完成，地級(jí)市以下的國有企業(yè)基本上被全部清理掉，接下來就是省級(jí)國企和中央企業(yè)，而這些企業(yè)一般規(guī)模較大，歷史問題較多，資產(chǎn)情況復(fù)雜，處理起來較為困難。也就是在那時(shí)，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)學(xué)界出現(xiàn)了“改革正在過大關(guān)”、“改革進(jìn)入深水區(qū)”等聲音。

目前，國企被分為中央企業(yè)和地方國企，地方國企又由省、市二級(jí)分別成立國資委監(jiān)管（部分縣級(jí)政府也成立了相應(yīng)的國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)），分屬于不同的層級(jí)。地方國企經(jīng)歷了之前的改革之后，已經(jīng)所剩無幾，尤其是市縣兩級(jí)，留下來的企業(yè)極少，縣一級(jí)國資委在很多地方有名無實(shí)，實(shí)際上不能發(fā)揮任何作用，因?yàn)闆]有企業(yè)可以監(jiān)管。但省市兩級(jí)，各地都不同程度地保留了一些企業(yè)。

2003年，國務(wù)院國資委成立，原國家經(jīng)貿(mào)委主任李榮融出任首任國資委主任。李榮融的任期到2010年結(jié)束，他在國資委主任任上約八年。李榮融上任時(shí)，央企總數(shù)近二百家。李榮融認(rèn)為不需要這么多，因此一直極力推動(dòng)央企重組，減少數(shù)量，而提高質(zhì)量。所以，李榮融在央企內(nèi)部提出，央企必須進(jìn)入所在行業(yè)的前三甲，否則就將進(jìn)行重組。在此壓力之下，為了避免被重組，央企在大力擴(kuò)張。擴(kuò)張主要是投資和收購，收購對(duì)象主要是國內(nèi)各級(jí)地方國企。

近幾年，經(jīng)常有人批評(píng)國進(jìn)民退。實(shí)際上，真正的國進(jìn)民退的過程并不是國企收購民企，而是在收購地方國企。MBO被叫停后，民資低價(jià)收購國企的進(jìn)程也被打斷，這就為央企的擴(kuò)張?zhí)峁┝藱C(jī)會(huì)。央企因?yàn)橐?guī)模大，從銀行獲得貸款比民企要容易得多（從銀行的角度看，這是一個(gè)符合市場規(guī)則的選擇）。而且，在收購后的處置方式上，很多民企主要意圖是獲取土地或技術(shù)，所以選擇強(qiáng)迫原有的國企工人下崗，甩掉包袱，因此很容易引發(fā)大規(guī)模群體性事件。在“維穩(wěn)是硬任務(wù)”的壓力下，這也使地方領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)民資收購國企持較為謹(jǐn)慎的態(tài)度。央企收購后在人員處置上經(jīng)驗(yàn)比較豐富，也比較謹(jǐn)慎，在對(duì)資產(chǎn)的處置上，也往往采取重組業(yè)務(wù)的方式，能夠?yàn)楫?dāng)?shù)貛斫?jīng)濟(jì)利益。所以，地方上對(duì)央企收購一般持比較歡迎的態(tài)度。如2009年的通鋼事件，即因?yàn)槊褓Y收購后的人員處置方案有問題，造成國企工人打死民企派駐的主要管理人員的惡性事件，最后的協(xié)商結(jié)果是由北京國企首鋼集團(tuán)收購?fù)ㄤ摗?/p>

同時(shí)，過去十年是中國經(jīng)濟(jì)的新一輪高速增長期，這也為央企的業(yè)務(wù)擴(kuò)張?zhí)峁┝藯l件。但這一輪高速增長期對(duì)國企和民企來說，機(jī)會(huì)是均等的，雖然國企的資產(chǎn)規(guī)模、盈利水平、技術(shù)研發(fā)能力都比十年前有非常大的提高，但民企同樣獲得了空前的發(fā)展。而且，在許多新興行業(yè)中，實(shí)際上都是由國企帶動(dòng)一個(gè)新興產(chǎn)業(yè)，隨后民企進(jìn)入，而在民企帶動(dòng)的行業(yè)如電子商務(wù)、新能源等行業(yè)，國企的擴(kuò)張是有限的，并未擠壓民企的生存空間。房地產(chǎn)行業(yè)雖然也存在不少國企，但這些國企均是在行業(yè)增長期與民企一樣發(fā)展起來的，也不占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。

雖然如此，地方國資國企在過去十年中無論在數(shù)量上還是質(zhì)量上，都有非常大的提高。一些原來劃歸地方國資委監(jiān)管的裝備制造業(yè)、鋼鐵、軍工、能源、重工業(yè)等領(lǐng)域的企業(yè)也在這一輪經(jīng)濟(jì)高速增長期中獲得了較大的發(fā)展，甚至一些原來瀕臨破產(chǎn)邊緣的企業(yè)，也起死回生。典型的如鋼鐵業(yè)、機(jī)械工程行業(yè)，都經(jīng)歷了這一過程。

與此同時(shí)，地方國資委也效法國務(wù)院國資委，推動(dòng)本地企業(yè)合并重組，利用本地優(yōu)勢(shì)資源或原有工業(yè)基礎(chǔ)，組建大型國企集團(tuán)。如山東合并原萊蕪鋼鐵集團(tuán)與濟(jì)南鋼鐵集團(tuán)，成立了山東鋼鐵集團(tuán)；河北合并原唐鋼集團(tuán)與邯鋼集團(tuán)，成立了河北鋼鐵集團(tuán)；河南成立了鶴煤集團(tuán)，山西也組建了幾個(gè)較大的煤炭工業(yè)集團(tuán)。這些集團(tuán)成立后，都受益于經(jīng)濟(jì)高速增長期帶來的市場空間膨脹，迅速發(fā)展為市場競爭力較強(qiáng)的大型企業(yè)集團(tuán)。

這十年中成長起來最多的國企是地方投融資平臺(tái)企業(yè)，也就是近兩年媒體上經(jīng)常討論的平臺(tái)公司債務(wù)危機(jī)的主體。投融資平臺(tái)公司又叫城投類企業(yè)，上海最早采用了這種模式。一般的做法是，在城市擴(kuò)張較快的時(shí)期，地方上成立一個(gè)國企，給予一部分土地和少量啟動(dòng)資金，由企業(yè)負(fù)責(zé)對(duì)土地進(jìn)行開發(fā)和經(jīng)營，在此過程中形成的債務(wù)由企業(yè)承擔(dān)。過去十年是經(jīng)濟(jì)高速增長期，也是城市化高速發(fā)展期，因此各地普遍成立了此類企業(yè)，進(jìn)行城市土地開發(fā)和經(jīng)營。各地省市級(jí)國資國企中，此類企業(yè)占比相當(dāng)高。尤其是各省的省會(huì)城市和較大的市級(jí)城市，一些在上一輪國企改革中幾乎將全部國資都處理掉的城市，也由此重新建立了龐大的國資體系。甚至在廣東、浙江、江蘇這些民企最活躍的省份，過去十年也是國資的高速發(fā)展期。

還有一類地方國企是公益性企業(yè)，主要負(fù)責(zé)地方上的交通、供水、路橋和市政建設(shè)的企業(yè)。這些企業(yè)一般經(jīng)營狀況較差，營利能力也較低，很多需要地方財(cái)政補(bǔ)貼才能維持運(yùn)轉(zhuǎn)。如各地的公交企業(yè)，均須地方財(cái)政給予高額補(bǔ)貼，才能維持運(yùn)轉(zhuǎn)。

因此，如果要討論國資的進(jìn)退，必須要分類討論，應(yīng)該探討國資在哪些領(lǐng)域應(yīng)該進(jìn)、在哪些領(lǐng)域應(yīng)該退，而不是籠統(tǒng)地說國進(jìn)民退就是不好，就不是市場經(jīng)濟(jì)。當(dāng)然，有些市場原教旨主義者認(rèn)為，國資應(yīng)該退出一切經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，連宏觀調(diào)控都不要有，所有的公用事業(yè)都可以在市場上購買，通過市場化方式，讓民營企業(yè)提供，這就不是討論問題的態(tài)度了。所以，有人提出，國資應(yīng)當(dāng)逐步收縮，退出競爭性領(lǐng)域，主要保留在公益性領(lǐng)域。這實(shí)際上也不可能，因?yàn)槟承╆P(guān)系國家利益的戰(zhàn)略性行業(yè)，至少目前來看，如果民營化，就等于被外資收購，這顯然是不可接受的。同樣，在為國企辯護(hù)的人也在籠統(tǒng)地為國企辯護(hù)，而沒有區(qū)分不同領(lǐng)域、不同類型、不同性質(zhì)的國資，應(yīng)當(dāng)有不同的態(tài)度。如受到社會(huì)上廣泛關(guān)注的房地產(chǎn)行業(yè)，也存在不少國企，雖然這些國企承擔(dān)了如保障性住房的開發(fā)建設(shè)等一些社會(huì)責(zé)任，但在更多的時(shí)候，與民營企業(yè)并無不同，這當(dāng)然與民眾期待的國企的社會(huì)角色相去太遠(yuǎn)，應(yīng)當(dāng)改進(jìn)。而且，在戰(zhàn)略性行業(yè)及關(guān)系到國計(jì)民生的行業(yè)的國企，國企所發(fā)揮的作用也不盡如人意，這也是應(yīng)當(dāng)批評(píng)的。

結(jié)構(gòu)性調(diào)整與壟斷問題

按照官方口徑，比如在中共中央機(jī)關(guān)刊物《求是》的網(wǎng)站上，國企改革被分為三個(gè)階段：1978年到1992年的核心為擴(kuò)權(quán)讓利與承包制，1992年到2002年為建立現(xiàn)代企業(yè)制度與三年脫困，2002年以來為國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性結(jié)構(gòu)調(diào)整與國有資產(chǎn)管理體制改革。

但實(shí)際上，在國資委成立之前的“三年脫困”時(shí)期，國資改革的整體傾向是大踏步、全面性地退出，在所有能夠退出的領(lǐng)域都以最快的速度退出。國資委成立后，也就是2004年MBO被叫停之后，這種盲目的退出停止了，進(jìn)入戰(zhàn)略性結(jié)構(gòu)調(diào)整期。所謂戰(zhàn)略性結(jié)構(gòu)調(diào)整，也就是指國資收縮戰(zhàn)線，從國資國企競爭力較差的行業(yè)退出，但在關(guān)鍵性、基礎(chǔ)性領(lǐng)域和競爭優(yōu)勢(shì)較為明顯的行業(yè)則要保持和增強(qiáng)行業(yè)主導(dǎo)力。

具體而言，什么是國資委要保持優(yōu)勢(shì)的“國民經(jīng)濟(jì)命脈、國家安全和國計(jì)民生的重要行業(yè)與領(lǐng)域”呢？2006年，國資委曾經(jīng)做過一個(gè)解釋。

關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟(jì)命脈的關(guān)鍵領(lǐng)域主要包括軍工、電網(wǎng)電力、石油石化、電信、煤炭、航空運(yùn)輸、航運(yùn)等行業(yè)。這一領(lǐng)域當(dāng)時(shí)有四十多戶中央企業(yè)，資產(chǎn)總額占全部中央企業(yè)的75%，國有資產(chǎn)占82%，利潤占79%。國有經(jīng)濟(jì)在這一領(lǐng)域要保持絕對(duì)控制力，國有資本總量增加、結(jié)構(gòu)優(yōu)化，其中重要骨干企業(yè)發(fā)展成為世界一流企業(yè)，由國有資本保持獨(dú)資或絕對(duì)控股。

基礎(chǔ)性和支柱產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域包括裝備制造、汽車、電子信息、建筑、鋼鐵、有色金屬、化工、勘察設(shè)計(jì)、科技等行業(yè)。這一領(lǐng)域當(dāng)時(shí)約有七十戶中央企業(yè)，資產(chǎn)總額占全部中央企業(yè)的17%，國有資產(chǎn)占12%，利潤占15%。國有經(jīng)濟(jì)要對(duì)這一領(lǐng)域的重要骨干企業(yè)保持較強(qiáng)控制力，國有資本比重適度下降，國有經(jīng)濟(jì)影響力和帶動(dòng)力增強(qiáng)，行業(yè)內(nèi)有較強(qiáng)影響力和帶動(dòng)力的重要骨干企業(yè)由國有資本絕對(duì)控股或有條件地相對(duì)控股，同時(shí)汽車、機(jī)械、電子行業(yè)的重要骨干企業(yè)要為成為世界一流企業(yè)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

但在后來的實(shí)際操作過程中，并未完全堅(jiān)持這些原則。尤其是后面的九大領(lǐng)域，實(shí)際上對(duì)民資是開放的，國企雖然仍然有競爭力，但并未取得預(yù)期的行業(yè)較強(qiáng)控制力。

國務(wù)院國資委黨委稱，通過國有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)調(diào)整，國有企業(yè)“小散亂”的格局根本改觀，國有資產(chǎn)逐步向關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域集中。目前，分布在食品制造、紡織、木材加工等一般生產(chǎn)加工行業(yè)的國有企業(yè)資產(chǎn)比重下降至11.9%，分布在基礎(chǔ)性行業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)的國有企業(yè)資產(chǎn)比重上升到50.6%。經(jīng)過多年產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和布局優(yōu)化，國有經(jīng)濟(jì)在國民經(jīng)濟(jì)命脈、國家安全和國計(jì)民生的重要行業(yè)與領(lǐng)域占有主導(dǎo)地位。在軍工、電信、民航、石油及天然氣開采和電力供應(yīng)領(lǐng)域，國有經(jīng)濟(jì)占90%以上。

按照原先的國資戰(zhàn)略性結(jié)構(gòu)調(diào)整的方案，在加強(qiáng)關(guān)鍵性、基礎(chǔ)性領(lǐng)域的控制力的同時(shí)，國資要加快從一般競爭性行業(yè)退出。但在實(shí)際操作過程中，并未完全做到這一點(diǎn)。因?yàn)樵S多國企本身主業(yè)的盈利能力較低，而作為副業(yè)的競爭性領(lǐng)域的資產(chǎn)的盈利能力較強(qiáng)，或能為企業(yè)帶來較多的現(xiàn)金流，所以國企并不愿意輕易退出。同時(shí)，在實(shí)際的改革過程中，原來被定義為一般競爭性行業(yè)的領(lǐng)域可能因?yàn)橥话l(fā)事故或其他原因，突然變得十分重要，從而不得不由國資進(jìn)入，以穩(wěn)定局勢(shì)。最典型的如山西的煤炭資源開發(fā)，曾經(jīng)一度向民營企業(yè)開放，造成礦難頻發(fā)、環(huán)境惡化，山西省不得不采取措施，提高門檻，實(shí)際上是由國企接管了那些規(guī)模較小、技術(shù)水平較低的民企。對(duì)企業(yè)自身來說，有時(shí)也會(huì)因?yàn)樽陨淼陌l(fā)展需要而進(jìn)入競爭性領(lǐng)域。如中糧集團(tuán)，因?yàn)槠潢P(guān)系國計(jì)民生，因此不能退出，但在發(fā)展過程中，由于外資和民營企業(yè)造成的市場壓力，中糧提出全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展戰(zhàn)略，進(jìn)入食品加工領(lǐng)域，并在乳業(yè)經(jīng)歷危機(jī)之后斥資入股了民營乳業(yè)企業(yè)蒙牛。近年食品安全事件頻發(fā)，國企反而成為質(zhì)量的保證，受到消費(fèi)者的歡迎。

再如工程機(jī)械行業(yè)，在1990年代曾對(duì)外資開放，引入外資和國企組建合資企業(yè)，但在2004年和2007年的兩次關(guān)于徐工集團(tuán)的并購案中，反對(duì)并購的三一集團(tuán)的理由都是工程機(jī)械企業(yè)在戰(zhàn)時(shí)可以轉(zhuǎn)產(chǎn)坦克因此關(guān)系到國家安全，不能由外資并購。但在國家公布的禁止外資進(jìn)入的行業(yè)名單上，并沒有列入工程機(jī)械行業(yè)。2008年以來的大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)高潮中，既造就了三一、中聯(lián)重科這樣的企業(yè)，也造就了山東重工、中國重汽、陜西重汽這樣的國有工程機(jī)械企業(yè)集團(tuán)。

國企被指責(zé)最多的問題就是壟斷。但實(shí)際上，真正處于壟斷性行業(yè)的國企，在地方國企中極少，在央企中也只有約三分之一。其他國企都處在競爭性行業(yè)，與民企一樣，要面對(duì)市場競爭的壓力，應(yīng)對(duì)變化多端的市場環(huán)境，會(huì)受到宏觀調(diào)控政策的影響。比如造船、鋼鐵、建材、工程機(jī)械這些制造業(yè)領(lǐng)域，都是既有民企也有國企，國企的生存和競爭壓力并不比民企小多少。而且，壟斷要分自然壟斷與行政壟斷，央企中的壟斷企業(yè)在一定程度上帶有行政壟斷色彩，但這種壟斷對(duì)中國目前來說，是必要的壟斷，這一方面是中國獨(dú)特的現(xiàn)代化歷史造成的，也是中國目前面臨的內(nèi)外環(huán)境所需要的。

所以，籠統(tǒng)而片面地批評(píng)國企壟斷基本沒有意義，籠統(tǒng)而片面地為國企壟斷辯護(hù)也沒有意義。因?yàn)閲蠹扔袎艛嗟?，也有不壟斷的，壟斷的是少?shù)，不壟斷的是大多數(shù)，無論是批評(píng)國企壟斷，還是為之辯護(hù)，都必須先做區(qū)分，而且要區(qū)分哪些壟斷是必要的，哪些是不必要的，只有針對(duì)具體的行業(yè)、具體的企業(yè)，分析其利弊，批評(píng)和辯護(hù)才有意義。

改革改什么？

2012年是鄧小平南巡講話發(fā)表二十周年，年初進(jìn)行了一系列關(guān)于改革的討論。但在討論中，問題被有些人有意無意地引導(dǎo)到了要不要改革的方向上，但實(shí)際上，并沒有反對(duì)改革的人，爭議的核心并不在于要不要改革，而在于改革的方向和路徑。在經(jīng)過二十年的改革之后，需要對(duì)過去的改革經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)，回顧歷史，展望未來，重新確立改革的航向。國企改革問題也一樣，在有些人那里，改革就是私有化，反對(duì)私有化就是反對(duì)改革。實(shí)際上并沒有人反對(duì)國資國企繼續(xù)改革，但改革的方向和路徑需要討論，反對(duì)私有化并不等于反對(duì)改革。

過去十年，也就是官方說的2003年國資委成立以來的戰(zhàn)略性結(jié)構(gòu)調(diào)整和建立國資監(jiān)管體系的時(shí)期，國資國企改革既取得了很大的成績，主要是國有資產(chǎn)的質(zhì)量大大提高，國有資本的收益率也有比較大幅度的提升，公司治理水平也大為提高，但也存在一些問題，而這些問題多數(shù)是觀念問題，也就是導(dǎo)向性問題。這些問題主要包括：

1.黨的領(lǐng)導(dǎo)與董事會(huì)建設(shè)的關(guān)系。

李榮融在卸任時(shí)曾說過，他在任期間最關(guān)心的事情除了進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，就是央企董事會(huì)建設(shè)。過去十年，董事會(huì)不僅在央企迅速推進(jìn)，在地方上，地方國資委也將之當(dāng)作一項(xiàng)重要任務(wù)推動(dòng)。但在推進(jìn)的過程中，已經(jīng)出現(xiàn)的問題，最集中地就反映在國企黨委與董事會(huì)的關(guān)系始終無法理順。

按照公司法的規(guī)定，建立現(xiàn)代企業(yè)制度的標(biāo)志就是要建立董事會(huì)，并將企業(yè)的重大決策權(quán)交給董事會(huì)。但事實(shí)上，幾乎在所有的大型國企集團(tuán)內(nèi)部，最終決策權(quán)都是由黨委決定的，而黨委領(lǐng)導(dǎo)班子一般由國資委或上級(jí)黨組織任命，在企業(yè)內(nèi)部擔(dān)任著各種重要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。而國企集團(tuán)的董事會(huì)，除了企業(yè)內(nèi)部的部分領(lǐng)導(dǎo)班子成員之外，還有由國資委任命的外部董事、獨(dú)立董事等。所以，董事會(huì)往往議而不決，在有些企業(yè)長期根本不召開董事會(huì)議，成為擺設(shè)。但經(jīng)過幾年來的試點(diǎn)，企業(yè)集團(tuán)的權(quán)力也在逐漸從企業(yè)黨組織向董事會(huì)轉(zhuǎn)移，董事會(huì)的地位正在變得越來越重要。

應(yīng)當(dāng)說，董事會(huì)建設(shè)的初衷是好的，主要是為了防止企業(yè)一把手或主要領(lǐng)導(dǎo)人獨(dú)斷專行、貪污腐敗，在事關(guān)企業(yè)改革發(fā)展的重大問題上決策失誤，這與企業(yè)黨組織是一樣的，相互并不排斥。但董事會(huì)發(fā)揮作用，不能以排斥黨組織在企業(yè)中的地位為前提，兩者之間應(yīng)當(dāng)形成良性的互補(bǔ)關(guān)系，而不是互相排斥。

問題在于，企業(yè)的黨組織實(shí)際上大多數(shù)處于癱瘓或半癱瘓狀態(tài)，既沒有組織活動(dòng)，也不吸收新黨員，更不召開會(huì)議。而且，大型國企的黨組織主要領(lǐng)導(dǎo)人都由主要負(fù)責(zé)人兼任，他們又是黨的干部，上級(jí)對(duì)他們的考核評(píng)價(jià)主要看其在任期間企業(yè)的經(jīng)營狀況，所以他們多數(shù)認(rèn)為黨組織可有可無，兼任黨組織主要領(lǐng)導(dǎo)人也只是一種政治待遇，并無實(shí)際作用，主要精力還是應(yīng)當(dāng)放在企業(yè)的發(fā)展上。這樣，企業(yè)黨組織往往由專職的副職領(lǐng)導(dǎo)人負(fù)責(zé)管理，但在實(shí)際操作中，這樣的職位往往是閑職，基本不能發(fā)揮作用。造成的結(jié)果是，企業(yè)的黨組織已經(jīng)變得和以前的工會(huì)類似了，可有可無，除了節(jié)慶或重大活動(dòng)時(shí)組織員工活動(dòng)之外，平時(shí)幾乎不存在。

所以，在企業(yè)里，還要不要黨的領(lǐng)導(dǎo)，如果要，怎么領(lǐng)導(dǎo)，黨應(yīng)該管什么、怎么管，已經(jīng)成為重要的問題。尤其是在加強(qiáng)董事會(huì)建設(shè)的同時(shí)，如果忽視了國企的黨建工作，后果會(huì)十分嚴(yán)重。目前，黨的領(lǐng)導(dǎo)在國企里最重要的表現(xiàn)是黨管干部，也就是干部的選拔、任用一般由黨組織決定。但這是不夠的，黨不僅要管干部，還應(yīng)該管政治，而且，最重要的就應(yīng)該是管政治。正如軍隊(duì)里有政治委員管政治，軍事主官管軍事，國企董事會(huì)與黨組織的功能區(qū)分，也可以學(xué)習(xí)這種區(qū)分，黨組織管政治，主要是黨建，讓黨在企業(yè)里活躍起來，發(fā)揮應(yīng)有的作用，建立起應(yīng)有的地位，而企業(yè)經(jīng)營方面的決策應(yīng)當(dāng)交給董事會(huì)去討論。

2.企業(yè)干部與黨政干部的交流

毛澤東說，“我們的革命依靠干部，正像斯大林說的：‘干部決定一切’?！眹笸瑯尤绱?，干部是決定因素。干部能否由政府委派、管理，是體現(xiàn)政府對(duì)企業(yè)的控制力的標(biāo)志。由于各級(jí)國資國企都帶有行政級(jí)別，因此，目前各級(jí)國資國企的干部與黨政干部之間的流動(dòng)基本呈現(xiàn)出正常有序的狀態(tài)。國務(wù)院國資委下屬的央企多數(shù)為省部級(jí)或副省部級(jí)，央企領(lǐng)導(dǎo)可以直接調(diào)任地方擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)人，有些還擔(dān)任著主官。如中國鋁業(yè)公司前董事長郭聲琨現(xiàn)為廣西壯族自治區(qū)黨委書記，其繼任者肖亞慶也于2009年調(diào)任國務(wù)院副秘書長；前中石化董事長蘇樹林現(xiàn)為福建省省長。在省級(jí)國資國企中，也大體保持了這一態(tài)勢(shì)，而且，這種流動(dòng)是雙向流動(dòng)，既有國企干部調(diào)任黨政干部，也有黨政干部直接調(diào)任國企領(lǐng)導(dǎo)人，上海尤其如此。如上海電氣現(xiàn)任董事長徐建國曾任上海市政府副秘書長兼經(jīng)委主任，在社保案后調(diào)任上海電氣董事長；上港集團(tuán)現(xiàn)任黨委副書記、總裁曾任上海市普陀區(qū)副區(qū)長；上海市奉賢區(qū)委書記張立平調(diào)任上海國盛集團(tuán)董事長；現(xiàn)任上海副市長艾寶俊曾任寶鋼集團(tuán)總經(jīng)理；現(xiàn)任上海儀電集團(tuán)董事長蔣耀曾任錦江航運(yùn)總經(jīng)理，后調(diào)任青浦區(qū)區(qū)長，2008年又調(diào)任上海儀電集團(tuán)擔(dān)任董事長。

理論上說，干部擔(dān)任一個(gè)職務(wù)的時(shí)間長短確實(shí)存在矛盾。流動(dòng)過于頻繁，會(huì)導(dǎo)致企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略出現(xiàn)短期行為，不流動(dòng)則又容易形成“獨(dú)立王國”，使政府失去對(duì)企業(yè)的控制力。但如果能處理好董事會(huì)與黨委會(huì)的關(guān)系，可形成由外聘職業(yè)經(jīng)理人員管理企業(yè)業(yè)務(wù)、政府委派的干部主管企業(yè)戰(zhàn)略與政治方向的格局。而且，經(jīng)過過去十年的改革，大多數(shù)國企的管理已經(jīng)基本上實(shí)現(xiàn)了規(guī)范化，個(gè)別主要領(lǐng)導(dǎo)人的短期行為并不足以改變這種態(tài)勢(shì)。

但現(xiàn)在存在著另一種危險(xiǎn)，即國企領(lǐng)導(dǎo)人長期化、固定化，成為獨(dú)立王國。而且，一些領(lǐng)導(dǎo)干部的子女在各級(jí)國資國企內(nèi)部擔(dān)任主要部門的干部職務(wù)，使企業(yè)內(nèi)部關(guān)系復(fù)雜化，有些甚至成為某些領(lǐng)導(dǎo)干部子女的封建領(lǐng)地。無論是對(duì)國企發(fā)展來說，還是就政府對(duì)國企的控制來說，這都是嚴(yán)重的危險(xiǎn)。而且，這些人往往是國企內(nèi)部私有化動(dòng)力最強(qiáng)的人群，他們也會(huì)是國企私有化最先得利的那一部分人。因此，就現(xiàn)實(shí)而言，領(lǐng)導(dǎo)干部子女進(jìn)入國企雖然不可阻擋，但是應(yīng)當(dāng)優(yōu)先保持政府對(duì)企業(yè)的控制力，保證干部的流動(dòng)性，避免國企封建化。

3.盈利與戰(zhàn)略作用。

經(jīng)過過去十年的改革，國資國企的定位已經(jīng)基本上明確了，主要是戰(zhàn)略性作用，如在新產(chǎn)業(yè)、新市場拓展中當(dāng)先鋒打頭陣，在國家重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域投資大項(xiàng)目帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，在國家發(fā)展和穩(wěn)定需要的海外資源、能源方面開拓渠道，在經(jīng)濟(jì)危機(jī)面前充當(dāng)國家宏觀調(diào)控政策工具，在重大自然災(zāi)害發(fā)生之后的重建中充當(dāng)經(jīng)濟(jì)重建主力軍等等。但由于國企已經(jīng)基本完成企業(yè)化改制，尤其是有些國企還是上市公司，必須考慮到市場表現(xiàn)和股民的利益，因此不得不將盈利作為首要目標(biāo)。這在現(xiàn)實(shí)中經(jīng)常會(huì)與企業(yè)的戰(zhàn)略性功能的發(fā)揮出現(xiàn)沖突。有些國企的主業(yè)盈利較為困難，因此進(jìn)入了許多非主業(yè)領(lǐng)域，以實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)上的平衡。但這種出于財(cái)務(wù)考慮的投資一旦開始，就很難剎車，在企業(yè)的發(fā)展過程中重要性甚至超過主業(yè)，或者與主業(yè)地位不相上下。而且，這種輔業(yè)多數(shù)處于競爭性行業(yè)，與民營企業(yè)或其他屬性的企業(yè)處在同一市場。而國企由于其規(guī)模優(yōu)勢(shì)，一旦進(jìn)入某一領(lǐng)域，很容易利用自身的資源優(yōu)勢(shì)成為該行業(yè)的強(qiáng)者，對(duì)其他企業(yè)形成較大的競爭壓力。比如國家電網(wǎng)公司，由于主業(yè)經(jīng)常由于自然災(zāi)害或其他原因出現(xiàn)虧損，因而參股了許多金融企業(yè)，但其金融資產(chǎn)已經(jīng)超過2000億元，成為一個(gè)龐大的金融企業(yè)集團(tuán)。中石油、中石化也存在這種情況。尤其是不少國企利用企業(yè)資產(chǎn)重組過程中騰出來的空地發(fā)展房地產(chǎn)，從而進(jìn)入房地產(chǎn)行業(yè)，但房地產(chǎn)行業(yè)本身近年來一直處于高速增長期，能夠?yàn)槠髽I(yè)提供大量的現(xiàn)金流，因而多數(shù)國企將房地產(chǎn)資產(chǎn)視為禁臠，即使國資委三番五次要求剝離輔業(yè)，實(shí)際上也未能做到，甚至連原來的國企下屬的酒店產(chǎn)業(yè)的剝離都遇到非常大的阻力。國資的戰(zhàn)略性調(diào)整，也因此而舉步維艱。但在一些國內(nèi)民營企業(yè)發(fā)展已經(jīng)非常成熟的行業(yè)，如家電等產(chǎn)業(yè)，國資實(shí)際上已經(jīng)完全沒必要存在，應(yīng)當(dāng)加快退出。同時(shí)，國企應(yīng)在戰(zhàn)略性領(lǐng)域保持和增強(qiáng)行業(yè)控制力。尤其是在關(guān)系到國家發(fā)展戰(zhàn)略的新興戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，相關(guān)國企應(yīng)當(dāng)加大投入，加快發(fā)展。在新疆、西藏、西南等老少邊窮區(qū)域的發(fā)展中，國企應(yīng)當(dāng)加大投入力度，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。

此外，還需要在這里提出的是，過去五年來，國資委一直在極力推動(dòng)國企上市。應(yīng)當(dāng)說，這對(duì)提高國企內(nèi)部公司治理水平、提高國企經(jīng)營透明度、幫助國企從市場上融資都是有好處的，但上市本身不應(yīng)當(dāng)成為目的，對(duì)某些沒有必要上市的行業(yè)，不應(yīng)當(dāng)盲目推動(dòng)企業(yè)上市，尤其是發(fā)展中的主要問題并不是資金短缺的企業(yè)，沒有必要強(qiáng)行推動(dòng)上市。從已經(jīng)上市的企業(yè)的情況看，不少企業(yè)在從市場上獲取資金后，并沒有用于推動(dòng)主業(yè)發(fā)展，而是用于購置土地或進(jìn)行股權(quán)投資等其他盈利性項(xiàng)目，這與國企的定位本身是相背離的，值得注意。

4.國企分紅與財(cái)政的關(guān)系。

國企與其他性質(zhì)的企業(yè)的不同之處就在于，國企的股東是國有資本。但在很長一段時(shí)間里，國企只在困難的時(shí)候向股東求援，要股東注資以擺脫困境，而不在盈利較好的時(shí)候，向國有股東分紅。尤其是壟斷性行業(yè)，雖然經(jīng)常受到宏觀調(diào)控的影響，出現(xiàn)虧損，但這種情況下一般都會(huì)由財(cái)政給予補(bǔ)貼，而在經(jīng)營狀況比較好的時(shí)候，卻很少上繳紅利，這顯然是不合理的。

2007年9月，國資委出臺(tái)規(guī)定，國企開始向國有股東分紅。其中，石油石化、電信、煤炭、電力、煙草五個(gè)行業(yè)的上繳標(biāo)準(zhǔn)為稅后利潤的10%；科研院所和軍工企業(yè)三年內(nèi)暫不上繳；其余央企均按照5%的標(biāo)準(zhǔn)上繳紅利。2011年，國企分紅比例提高，原10%的行業(yè)提高到15%，其他不變。2011年兩會(huì)期間，全國人大代表、國務(wù)院參事室參事馬力還提出，煙草行業(yè)應(yīng)當(dāng)以壟斷行業(yè)特別收益金、健康損害特別費(fèi)或中央財(cái)政專項(xiàng)收入調(diào)節(jié)基金等方式上繳國庫。

但到目前為止，上繳紅利的比例仍然偏低，尤其是電信、電力、能源、金融等壟斷性行業(yè)，企業(yè)自身利潤很高，大部分被用于企業(yè)內(nèi)部分配，雖然改善國企員工待遇是應(yīng)當(dāng)?shù)模行┬袠I(yè)畸高也是事實(shí)，因此才會(huì)在被媒體披露后引起社會(huì)公眾的強(qiáng)烈不滿。而且，按照規(guī)定，國資參股的上市公司，按照上市公司董事會(huì)確定的分紅方案分紅，實(shí)現(xiàn)了整體上市的國資控股企業(yè)，也可以適用比較低的上繳比例或者不上繳，這對(duì)資產(chǎn)狀況較好、較易實(shí)現(xiàn)整體上市行業(yè)的國企來說，當(dāng)然是太“便宜”了。

近幾年來，重慶在實(shí)踐中探索出了一條新的發(fā)展道路，國資國企在其中起著舉足輕重的作用，重慶市長黃奇帆將重慶國企稱為重慶市的“第三財(cái)政”，一些原本應(yīng)由財(cái)政出資的市政建設(shè)項(xiàng)目，由重慶的國資國企承擔(dān)，減輕了財(cái)政的負(fù)擔(dān)，而地方上又可以將節(jié)約出來的用于其他民生項(xiàng)目，從而實(shí)現(xiàn)國資與財(cái)政的互補(bǔ)，這是值得其他地方借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

此外，還需要提出的，央企在全國各地的大舉擴(kuò)張，雖然為地方上創(chuàng)造了就業(yè)，改善了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，但央企除了稅收之外，分紅只向國務(wù)院國資委上繳，因此，對(duì)地方上而言，央企雖然是國企，但實(shí)際上與外資企業(yè)和民企差不多。這對(duì)地方上而言，是不公平的。而且，在建立央企系統(tǒng)時(shí)，資產(chǎn)質(zhì)量較好、盈利能力較強(qiáng)的大型國企基本上都劃歸央企。因此，在央企上繳的紅利分配時(shí)，應(yīng)適當(dāng)給予地方補(bǔ)償。

同時(shí)，在已有國資管理預(yù)算的基礎(chǔ)上，國資國企應(yīng)當(dāng)加快其透明化進(jìn)程，向社會(huì)公眾公布財(cái)務(wù)報(bào)告，接受公眾監(jiān)督。尤其是在目前社會(huì)上對(duì)國企職工高收入、高福利較為不滿的現(xiàn)狀下，這一點(diǎn)尤為緊迫。

國企改革問題的政治化

可以說，國資國企在技術(shù)層面上的改革從未停止過，一直在進(jìn)行。但隨著中國改革開放的深入和媒體的開放程度逐步提高，以及西方經(jīng)濟(jì)學(xué)思想成為社會(huì)主流意識(shí)形態(tài)，媒體上對(duì)國企的批評(píng)越來越多，而且政治化程度越來越高。在當(dāng)下的語境中，國企改革甚至已經(jīng)更多地成為了一個(gè)政治議題，而非技術(shù)層面的議題。

一方面，國企技術(shù)層面的改革雖然一直在持續(xù)進(jìn)行，但由于這些改革往往較為緩慢，所以媒體給予的關(guān)注較少，加上國企本身仍然帶有較強(qiáng)的行政色彩，對(duì)外公開信息不夠及時(shí)，從而使社會(huì)公眾對(duì)國資國企不夠了解，進(jìn)而導(dǎo)致了不少誤解。但媒體過分關(guān)注國企是否即將開始私有化，也遮蔽了國資國企在技術(shù)層面上的進(jìn)步和提高。某些主流經(jīng)濟(jì)學(xué)家實(shí)際上對(duì)國資國企改革并不了解，甚至對(duì)基本問題都缺乏常識(shí)，但在談到國企改革時(shí)，仍然根據(jù)西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的教條和媒體上的只言片語發(fā)言，嘩眾取寵，對(duì)社會(huì)公眾也形成了很大的誤導(dǎo)。

這種政治化的討論表面看似乎十分激進(jìn)，是在推動(dòng)中國社會(huì)的整體進(jìn)步，但實(shí)際上，這些嘩眾取寵的批評(píng)恰恰使社會(huì)公眾忽視了國企中存在的真正的危險(xiǎn)傾向，尤其是國企內(nèi)部的封建化趨勢(shì)，這本應(yīng)是目前國企改革發(fā)展中最大的危險(xiǎn)，但在媒體的引導(dǎo)下，卻從來沒有人關(guān)心，這無疑是放縱了這種傾向的發(fā)展。如果縱容這種傾向發(fā)展下去，最后的結(jié)果便是寡頭壟斷，某些企業(yè)成為某些領(lǐng)導(dǎo)干部的世襲領(lǐng)地，而這些家族也將會(huì)成為真正的但又隱性的資本寡頭，一旦私有化的閘門打開，這些人便會(huì)迅速成為切切實(shí)實(shí)的寡頭，重蹈俄羅斯私有化改革的覆轍。

國企改革的議題被政治化的另一個(gè)重要原因是，由于金融危機(jī)的影響，歐美企業(yè)普遍陷入困境，而中國由于受到的沖擊較小，國企又由于自身優(yōu)勢(shì)得到了銀行等金融機(jī)構(gòu)的支持，資金較為充沛，因此在國際市場上形成了并購的沖擊波。這在某些國家看來，當(dāng)然是對(duì)其國家利益的威脅，從而在西方媒體上形成了長期對(duì)中國國企的跨國并購行為持懷疑乃至敵視態(tài)度的現(xiàn)實(shí)。國內(nèi)某些市場化媒體在這方面又緊跟國外媒體，無形中充當(dāng)了國外媒體的傳聲筒，而忘記了國家利益。

國有企業(yè)對(duì)目前的中國來說，無疑具有重要的政治意義。黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)此多有論述，中共中央總書記、國家主席習(xí)近平近期說過：“國有企業(yè)是中國特色社會(huì)主義的重要支柱，是我們黨執(zhí)政的重要基礎(chǔ)，也是貫徹和實(shí)踐黨的基本理論的重要陣地。”從這個(gè)意義上說，國企私有化看似一個(gè)技術(shù)問題，本質(zhì)上是政治問題，甚至是嚴(yán)肅的政治斗爭。只有從這個(gè)角度出發(fā)，才能對(duì)某些國企私有化論者的真正意圖，做出正確的反應(yīng)。