大氣治理行進(jìn)在理想與現(xiàn)實之間

楊小明

楊小明 環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心高級工程師

9月12日國務(wù)院公布的《大氣污染防治行動計劃》（簡稱《行動計劃》）劍指PM2.5，被稱為史上最嚴(yán)厲的大氣治理行動計劃。但是，伴隨著《行動計劃》的出臺，疑慮之聲也不絕于耳：《行動計劃》是否真能解決中國多年來的大氣污染問題？在地方財政收入的影響下，地方政府會積極配合還是消極對待？現(xiàn)行的環(huán)保手段能否扼住PM2.5的咽喉？這一系列的疑問擺在了《行動計劃》面前，也擺在了未來的行動者面前。

“穩(wěn)增長”和“調(diào)結(jié)構(gòu)”的平衡

從《行動計劃》的內(nèi)容來看，其從污染減排、調(diào)整產(chǎn)業(yè)、能源結(jié)構(gòu)等十個方面都提出了明確的行動目標(biāo)，且措施嚴(yán)厲。例如，在調(diào)結(jié)構(gòu)中提出要淘汰煉鐵1500萬噸、煉鋼1500萬噸、水泥1億噸、平板玻璃2000萬重量箱，在能源結(jié)構(gòu)上要控制煤炭消費總量等。但也因此有人擔(dān)心，在目前經(jīng)濟(jì)增長速度放緩（2013年第一季度GDP增速為7.7%，第二季度為7.5%）的背景下，《行動計劃》可能對“穩(wěn)增長”產(chǎn)生一定的負(fù)面影響。

李克強總理曾表示，當(dāng)經(jīng)濟(jì)運行保持在合理區(qū)間時，主推調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革；當(dāng)經(jīng)濟(jì)運行逼近下限時，要以穩(wěn)增長、控風(fēng)險為主，同時兼顧調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革。

目前經(jīng)濟(jì)增速雖然下滑，但仍處在合理的區(qū)間內(nèi)，產(chǎn)能擴張受限意味著大量低效率企業(yè)可能被逼向破產(chǎn)，這對于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整而言是好的信號。舊的低效率的生產(chǎn)模式無法持續(xù)，新生力量才會誕生，市場中那些優(yōu)質(zhì)企業(yè)才會涌現(xiàn)出來。

其次，從淘汰過剩產(chǎn)能的角度看，我國粗鋼冶煉、水泥、平板玻璃等多個行業(yè)的產(chǎn)量已經(jīng)超過全球產(chǎn)量的50%，由于各地的無序競爭，爭上項目，這些產(chǎn)能嚴(yán)重過剩的行業(yè)仍有強烈的增長趨勢，如果不及時控制其非理性的產(chǎn)量增速，在未來多變的國際市場形勢下，這對穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長的目標(biāo)將造成潛在威脅。大氣行動計劃中提出的調(diào)結(jié)構(gòu)不僅是針對大氣污染，同時也與國家重大發(fā)展規(guī)劃相銜接，通過行動計劃還推動了“十二五”落后產(chǎn)能淘汰的速度，實現(xiàn)減污和調(diào)結(jié)構(gòu)的雙贏。

以長遠(yuǎn)發(fā)展因素考核地方政府

在國家大氣行動計劃出臺后，各地也紛紛出臺了各自的大氣行動計劃或貫徹落實大氣行動計劃的實施方案，其中北京市出臺了《北京市2013—2017年清潔空氣行動計劃》，河北省出臺了《河北省大氣污染防治行動計劃實施方案》等。但地方政府將在多大程度上推動防治大氣污染方案的實施呢？

有人認(rèn)為，地方政府短期經(jīng)濟(jì)利益與國家的長遠(yuǎn)利益之間的矛盾是當(dāng)前嚴(yán)重的環(huán)境問題的重要原因：地方政府注重短期的經(jīng)濟(jì)利益，而中央政府注重產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、環(huán)境保護(hù)等長遠(yuǎn)利益。

法律規(guī)定地方政府對轄區(qū)內(nèi)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，但同時地方政府還必須保持較高的經(jīng)濟(jì)增長和財政收入，以完成提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平、保障就業(yè)、促進(jìn)民生等任務(wù)。

地方政府追求短期經(jīng)濟(jì)利益，其根源可以追溯到我國的稅制體系。在我國的財稅體系中，中央拿走了稅收中的大部分，地方的固定收入只有土地使用稅、耕地占用稅及共享稅中增值稅的25%，企業(yè)所得稅的40%以及資源稅等。

這樣的稅收分成比例決定了地方政府往往更傾向于土地財政，通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資帶動對產(chǎn)能的需求和拉動就業(yè)。此外，過分強調(diào)GDP的政績考核機制也使環(huán)境保護(hù)等一系列見效慢的工作不受重視。

雖然促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型也是地方政府的任務(wù)之一，但由于其轉(zhuǎn)型紅利的顯現(xiàn)有一定周期性，促進(jìn)轉(zhuǎn)型升級的程度難以納入到政績考核體系之中，這也就導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型難以真正得到推動。因此必須要在“營改增”試點以及下一步稅制改革中，完善中央地方財權(quán)事權(quán)匹配的稅制體系，同時將產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、環(huán)境保護(hù)效果等一系列涉及長遠(yuǎn)發(fā)展的因素納入到官員考核體系中，從財政體制和組織機制兩方面入手，正確引導(dǎo)地方政府的整體行為。

對企業(yè)賞罰分明

《行動計劃》提出了一系列振奮人心的目標(biāo)，然而這些措施能否有效實施，各界還處于觀望狀態(tài)。如何杜絕在企業(yè)界常見的“上有政策、下有對策”的現(xiàn)象，是行動計劃成功與否的關(guān)鍵之一。從目前我國的環(huán)境治理體系來看，法制偏軟偏弱，規(guī)定寬泛、不具體，政策措施行政化色彩重，社會監(jiān)督參與不足等問題普遍存在。

環(huán)保政策要擺脫目前的尷尬境地，必須在以下幾個方面取得重大突破：一是將行動計劃任務(wù)以法律形式固定下來，嚴(yán)格明確污染者必須承擔(dān)污染治理全部費用的責(zé)任，并認(rèn)定企業(yè)經(jīng)營者及產(chǎn)權(quán)擁有者的環(huán)境責(zé)任是一種終身責(zé)任。推動環(huán)?！皟筛摺彼痉ń忉岅P(guān)于環(huán)境污染罪的追究和懲罰，推進(jìn)行政執(zhí)法與刑事司法的高效銜接，加大對污染行為的懲罰力度。

二是用一系列促進(jìn)環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)政策，合理引導(dǎo)企業(yè)的環(huán)境行為，推進(jìn)各項環(huán)境優(yōu)惠政策的落實，如脫硫、脫硝、除塵電價優(yōu)惠；加大對污染治理運營的稅收優(yōu)惠力度；推進(jìn)綠色信貸，將企業(yè)的環(huán)境行為納入銀行征信系統(tǒng)，切斷污染企業(yè)的資金來源渠道。

三是強化地方政府的環(huán)境責(zé)任，確保環(huán)境政策的有效實施，建立行動計劃實施情況的信息公開制度，建全公眾獲取企業(yè)環(huán)境信息的法律渠道，地方人大、政協(xié)要定期聽取地方行動計劃完成情況，并提出推進(jìn)建議。

四是要保障人民群眾對大氣行動計劃相關(guān)工作的監(jiān)督權(quán)力。一方面促進(jìn)地方政府目標(biāo)的切實完成，另一方面鼓勵群眾對環(huán)境違法進(jìn)行舉報，加大公益訴訟主體的范圍。在現(xiàn)代社會中，媒體特別是互聯(lián)網(wǎng)的作用十分巨大，如果能改變單一的政府主導(dǎo)模式，構(gòu)建政府部門和企業(yè)、社區(qū)公眾、環(huán)境NGO、環(huán)境專家和媒體在大氣行動計劃實施過程中的合作伙伴關(guān)系，大氣污染防治工作恐怕能取得事半功倍的效果。