韓國(guó)“陽光化”路線圖

◎張鷺

韓國(guó)“陽光化”路線圖

◎張鷺

獨(dú)立的反腐機(jī)構(gòu)、司法調(diào)查、行政督查、媒體監(jiān)督、公務(wù)員教育以及“以腐為恥”的國(guó)民教育，近20年來韓國(guó)建立起各司其職又環(huán)環(huán)相扣的預(yù)防與懲治腐敗體系，頗有成效，很多辦法值得我們借鑒。

在任期倒數(shù)第二個(gè)月的2012年11月，時(shí)任韓國(guó)總統(tǒng)李明博一家終于擺脫了檢方指控。差點(diǎn)連累其“晚節(jié)不保”的官司，緣起于此前一年，李明博夫妻在首爾南郊置地建宅供退休后居住。這塊土地以其子李時(shí)炯的名義購(gòu)得，此事被曝光后，公眾懷疑此舉有違實(shí)名購(gòu)置房地產(chǎn)的規(guī)定，或存在規(guī)避繳納遺產(chǎn)稅和贈(zèng)與稅的嫌疑；亦有猜測(cè)認(rèn)為，總統(tǒng)之家可能存在腐敗行為。

首爾地方檢察廳在調(diào)查后，于2012年6月公布結(jié)果，認(rèn)為總統(tǒng)李明博之子李時(shí)炯等人沒有違法，不予起訴。為平息政界、媒體與公眾隨后發(fā)起的質(zhì)疑，李明博此后不得不同意啟動(dòng)特檢程序，依據(jù)自己批準(zhǔn)的《內(nèi)谷洞私宅特別檢查法》臨時(shí)設(shè)立由60多人組成的特別檢察官小組。歷時(shí)30天復(fù)查此案后，該特別檢察官小組于11月宣布，因掌握證據(jù)不充分，放棄對(duì)總統(tǒng)一家的起訴。

如今，中國(guó)的財(cái)產(chǎn)公示立法或?qū)⑼菩?。全?guó)人大常委會(huì)于2012年12月表示，將研究論證建立國(guó)家公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)方面的法律制度。緊接著，中央紀(jì)委、國(guó)家預(yù)防腐敗局就此問題展開了新一輪的研究論證。因此對(duì)于反腐敗斗爭(zhēng)形勢(shì)嚴(yán)峻的中國(guó)而言，韓國(guó)的“陽光化”路徑具有重要參考借鑒價(jià)值。

“陽光法案”

據(jù) “透明國(guó)際”2012年全球清廉指數(shù)排名，在全球176個(gè)國(guó)家和地區(qū)中，韓國(guó)排名第45位，中國(guó)排名第80位。中國(guó)的名次低于日本和韓國(guó)，但高于印度、越南、蒙古和大多數(shù)亞洲國(guó)家。

韓國(guó)朝野上下普遍將腐敗問題視為阻礙其躍升為發(fā)達(dá)國(guó)家的障礙，但在反腐的征途中仍只是行至半程。2006年7月至2010年6月期間，韓國(guó)230名民選地方政府領(lǐng)導(dǎo)中，有92名在任期中因涉腐被起訴。這也與其整個(gè)社會(huì)的廉政潔癖有關(guān)，在韓國(guó)，違規(guī)收受小額政治獻(xiàn)金便足以被起訴。上至總統(tǒng)，下至基層公務(wù)員，韓國(guó)官員面對(duì)的是一整套從預(yù)防到懲治的法律與制度，首當(dāng)其沖便是關(guān)于官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的《公職人員倫理法》。

在韓國(guó)100萬名公務(wù)員 （包括教師和公立醫(yī)院醫(yī)生）中，大概有10萬名公務(wù)員需要申報(bào)財(cái)產(chǎn)。申報(bào)的范圍不僅包括本人，還包括配偶、直系親屬，申報(bào)內(nèi)容涵蓋以本人和家人名義在境內(nèi)外擁有的所有財(cái)產(chǎn)和非營(yíng)利法人捐贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)。對(duì)于特定公職人員，除申報(bào)財(cái)產(chǎn)外，在申報(bào)一個(gè)月內(nèi)，還應(yīng)當(dāng)在官方報(bào)紙或其他媒體上公開財(cái)產(chǎn)狀況。這些人員包括地方道知事、議員、一級(jí)公務(wù)員及司法、警察等部門的高級(jí)公務(wù)員，全國(guó)有l(wèi)萬多人。

由于行賄的方式日趨隱蔽和復(fù)雜，韓國(guó)關(guān)于財(cái)產(chǎn)申報(bào)的立法規(guī)定深入到每一個(gè)細(xì)節(jié)，以至于有些瑣碎，但在執(zhí)行過程中卻因此較為明確。

為促進(jìn)財(cái)產(chǎn)登記制度的實(shí)施和檢查，韓國(guó)在國(guó)會(huì)、法院、憲法裁判所、中央選舉管理委員會(huì)、行政部下設(shè)公職人員倫理委員會(huì)，地方自治機(jī)構(gòu)共建立246個(gè)公職人員倫理委員會(huì)。每年6月末之前，各級(jí)公職人員倫理委員會(huì)依法對(duì)申報(bào)情況完成審查，對(duì)審查中發(fā)現(xiàn)的過失漏報(bào)、不實(shí)申報(bào)等行為和不正當(dāng)甚至違法獲得財(cái)產(chǎn)等行為，區(qū)別情況分別給予警告、罰款、解除職務(wù)等懲戒措施，或移送司法機(jī)關(guān)進(jìn)行處理。

政府公職者倫理委員會(huì)直接向總統(tǒng)負(fù)責(zé)，并要向國(guó)會(huì)報(bào)告財(cái)產(chǎn)審查情況，具有相當(dāng)?shù)莫?dú)立性。各部的公職人員倫理委員會(huì)相對(duì)于各部長(zhǎng)來說，也有一定的獨(dú)立性，但因其人員主要在各部工作，有點(diǎn)類似于我國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)，實(shí)際上獨(dú)立性并不強(qiáng)，韓國(guó)學(xué)者也多有非議。信息核查主要由各部門倫理委員會(huì)負(fù)責(zé)，有時(shí)中央政府倫理委員會(huì)接到舉報(bào)，要求各部核查上報(bào)，有時(shí)也直接核查。

雖然所需成本為財(cái)政撥款，但這些委員會(huì)的獨(dú)立性主要來源于倫理法，法律對(duì)機(jī)構(gòu)的地位、職能及工作關(guān)系有明確規(guī)定。

很多中國(guó)人以為韓國(guó)對(duì)于不如實(shí)申報(bào)財(cái)產(chǎn)的，一經(jīng)查實(shí)，會(huì)將隱瞞部分直接認(rèn)定為貪腐財(cái)產(chǎn)。實(shí)際上，韓國(guó)對(duì)這些行為的處理十分慎重，在操作中會(huì)區(qū)別各種情況，對(duì)過失漏報(bào)行為僅僅作警告處理，對(duì)于情節(jié)較重的行為，也只作罰款等處理。只有對(duì)特別嚴(yán)重的行為才追究刑事責(zé)任。

全方位監(jiān)督

韓國(guó)公務(wù)員的工資性收入較大型企業(yè)職員略低。統(tǒng)計(jì)顯示，韓國(guó)公務(wù)員2009年平均月收入約為374萬韓元（約合2.2萬元人民幣），是100人以上規(guī)模企業(yè)員工平均月收入的84.4%左右。但因?yàn)榉€(wěn)定有保障，近年來吸引越來越多的青年報(bào)考。

這一公務(wù)員薪酬制度的設(shè)計(jì)頗具“期權(quán)”色彩。進(jìn)入公務(wù)員系統(tǒng)后，若無大的過失，可以一直工作到退休，享受到比普通小公司優(yōu)厚得多的退休金。

與中國(guó)相近，深受儒家文化影響的韓國(guó)人，倫理觀同樣呈“差序格局”。韓國(guó)不少在校大學(xué)生，會(huì)在企業(yè)和政府中“認(rèn)校友”。韓國(guó)企業(yè)在招聘員工面試時(shí)，通常都會(huì)詢問應(yīng)聘者在政府機(jī)關(guān)有什么特殊關(guān)系，并登記在冊(cè)。類似的現(xiàn)象都是裙帶關(guān)系產(chǎn)生的溫床。

為防止官員與商人交往過密，尤其是經(jīng)濟(jì)往來，韓國(guó)國(guó)會(huì)2001年通過的《防止腐敗法》甚至規(guī)定，不許官員與商人一起打高爾夫球。2011年6月實(shí)施的《公務(wù)員行動(dòng)綱領(lǐng)》則規(guī)定，公務(wù)員和與職務(wù)相關(guān)人員一起吃飯或接受禮品饋贈(zèng)時(shí)，金額不得超過3萬韓元（約合人民幣180元）。這一系列的法律規(guī)章，通過相應(yīng)的司法與行政體系運(yùn)轉(zhuǎn)。據(jù)韓國(guó)《憲法》，行政權(quán)屬于政府，立法權(quán)屬于國(guó)會(huì)，司法權(quán)屬于法院。

與反腐相關(guān)的主要執(zhí)法部門是大檢察廳，該機(jī)構(gòu)由政府的法務(wù)部門領(lǐng)導(dǎo)，屬于政府行政序列，但權(quán)力極大。其下屬的中央搜查部堪稱反腐先鋒，集收集、指揮、偵查、起訴等職能于一身、曾先后逮捕全斗煥、盧泰愚兩位前總統(tǒng)。

盡管檢察廳是行政系統(tǒng)內(nèi)的一個(gè)部分，仍具有一定的獨(dú)立性。檢察官的任免培訓(xùn)、裝備的配置以及經(jīng)費(fèi)預(yù)算的劃撥均由法務(wù)部管理，其他部門一律不能干涉。法務(wù)部長(zhǎng)也只能從整體上對(duì)檢察官進(jìn)行行政管理，無權(quán)干涉具體案件的偵辦。另一與此相關(guān)的國(guó)家監(jiān)查院，類似于中國(guó)的監(jiān)察部加國(guó)家審計(jì)署，主要職能為監(jiān)督公務(wù)員行為、審計(jì)政府資金的使用等。

2008年，韓國(guó)整合國(guó)民信訪委員會(huì)、國(guó)家清廉委員會(huì)、國(guó)務(wù)總理行政審判委員會(huì)職能，成立國(guó)民權(quán)益委員會(huì)(ACRC)，作為獨(dú)立于政府的機(jī)構(gòu)，受總統(tǒng)辦公室領(lǐng)導(dǎo)。其主要職能為處理信訪問題，完善行政制度方面的政策規(guī)定；通過對(duì)公共部門的反腐敗政策及其執(zhí)行情況進(jìn)行調(diào)查和評(píng)價(jià)、對(duì)中央和地方政府部門以及國(guó)有企業(yè)的廉潔程度進(jìn)行評(píng)估等措施，預(yù)防和懲治公職腐敗，樹立清廉的公職作風(fēng)和社會(huì)風(fēng)氣，不斷完善國(guó)家反腐敗政策；實(shí)施行政審判，糾正行政機(jī)關(guān)的違法、不當(dāng)行為，以保護(hù)國(guó)民權(quán)益。

由于實(shí)行多黨制，韓國(guó)各政黨相互牽制，互為監(jiān)督者。

反腐作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，更廣泛的監(jiān)督力量還在上述法律與制度以外——媒體與公眾。

此外，政府鼓勵(lì)民眾舉報(bào)，揭露貪腐行為的舉報(bào)者最高可獲得2億韓元獎(jiǎng)金和徹底的安全保障。

目前，韓國(guó)政府已經(jīng)將預(yù)防腐敗等內(nèi)容引入小學(xué)、初中和高中的教學(xué)中，而且對(duì)于公職人員、大學(xué)生等也都開始實(shí)施預(yù)防腐敗教育，由大學(xué)生組成的“廉政宣講團(tuán)”普遍受到歡迎。對(duì)于《紐約時(shí)報(bào)》《華爾街日?qǐng)?bào)》等外媒關(guān)于韓國(guó)貪腐的揭黑性報(bào)道，韓國(guó)反腐官員十分重視，即便報(bào)道偏激，亦將其作為改變的動(dòng)力。

韓版“陽光化”路線圖

“應(yīng)該看到，韓國(guó)推動(dòng)財(cái)產(chǎn)申報(bào)的歷史過程，與其民主政治的完善、社會(huì)力量的發(fā)展壯大是同步的。”劉重春對(duì)記者表示，后者才是走向“陽光化”更為結(jié)構(gòu)性的因素。

劉重春2007年曾在韓國(guó)延世大學(xué)訪學(xué)一年，據(jù)其分析，韓國(guó)的官員財(cái)產(chǎn)公開雖然是在金泳三總統(tǒng)任內(nèi)實(shí)現(xiàn)，但此前幾位軍人出身的總統(tǒng)，其實(shí)都從不同方面進(jìn)行了鋪墊。

韓國(guó)財(cái)產(chǎn)申報(bào)探索始于1964年，時(shí)值樸正熙任總統(tǒng)。這位軍事強(qiáng)人在造就經(jīng)濟(jì)上“漢江奇跡”的同時(shí)，也花大力氣整治腐敗。不過其申報(bào)方案是以自愿申報(bào)且不予公開的方式，由于缺乏強(qiáng)制性，只實(shí)施了一次便不了了之。

全斗煥替代樸正熙上臺(tái)后，開展“社會(huì)凈化運(yùn)動(dòng)”，推動(dòng)《公職人員倫理法》于1981年年底出臺(tái)。雖然該法并不完善且執(zhí)行不力，但首次讓官員財(cái)產(chǎn)公開有了法律依據(jù)。全斗煥上臺(tái)之初，韓國(guó)剛爆發(fā)了著名的民主運(yùn)動(dòng)“光州慘案”。此后，他對(duì)社會(huì)的控制比鐵板一塊的樸正熙時(shí)代有所放松，黨禁、報(bào)禁、選舉開放了不少。

1988年盧泰愚上臺(tái)后，數(shù)次推動(dòng)完善修訂《公職人員倫理法》，并在當(dāng)年4月率先公布自己的財(cái)產(chǎn)?！氨R泰愚有想法，但與利益集團(tuán)牽扯太深，本身有局限性?！眲⒅卮赫J(rèn)為，不過他在任內(nèi)進(jìn)一步推出保障民權(quán)的法律和制度。在全斗煥、盧泰愚執(zhí)政的20世紀(jì)80年代，韓國(guó)的民權(quán)運(yùn)動(dòng)風(fēng)起云涌，社會(huì)力量壯大到了相當(dāng)?shù)某潭取?/p>

1993年，首位民選總統(tǒng)金泳三就任。金泳三與政界關(guān)系不深，沒有歷史包袱，不僅帶頭公開財(cái)產(chǎn)，還在當(dāng)年8月對(duì)《公職人員倫理法》進(jìn)行大幅修改，將“財(cái)產(chǎn)公示”的規(guī)定寫入該法。韓國(guó)自此步入官員財(cái)產(chǎn)公開的國(guó)家。

為確保執(zhí)行，金泳三頂住來自官商兩界的巨大壓力，在新法推出一個(gè)月后緊急推出金融實(shí)名制，堵住大規(guī)模轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)和洗錢的通道。

往后的歷屆政府并未停步于此，對(duì)于相關(guān)配套措施與制度的探索一直持續(xù)。2001年金大中擔(dān)任總統(tǒng)后，出臺(tái)了《防止腐敗法》，進(jìn)一步對(duì)公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公開作出規(guī)定。對(duì)制度實(shí)施后不如實(shí)申報(bào)和公開財(cái)產(chǎn)的行為則緊盯不放，許多高官，包括個(gè)別部長(zhǎng)級(jí)高官均因公開的財(cái)產(chǎn)與實(shí)際擁有的財(cái)產(chǎn)嚴(yán)重不符而引咎辭職，這對(duì)官場(chǎng)產(chǎn)生了強(qiáng)大的震懾作用。

此外，還存在一個(gè)很容易被忽視的隱性條件：權(quán)力在資源配置過程中作用的變化。在樸正熙時(shí)代，發(fā)展經(jīng)濟(jì)的邏輯是，以國(guó)有銀行資金、推動(dòng)兼并等方式扶植特定的民營(yíng)企業(yè)做大，這造成韓國(guó)特色的官商一體。這種局面雖至今仍然存在，但經(jīng)濟(jì)生活中的政府色彩已相對(duì)淡化。

曾研究分析比較美國(guó)、韓國(guó)、俄羅斯等國(guó)財(cái)產(chǎn)公示制度的劉重春認(rèn)為，西方國(guó)家是先有民主后有公務(wù)員制度，東方國(guó)家則相反。因此，東方國(guó)家的官員財(cái)產(chǎn)公示能走多遠(yuǎn)，與其民主化進(jìn)程密切相關(guān)，不然走到一定程度就會(huì)遇到 “天花板”。他由此認(rèn)為，目前在俄羅斯由普京推動(dòng)的強(qiáng)人政治式的反腐，前景并不樂觀。

“韓國(guó)的財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公開制度，走過了數(shù)十年的歷程，其最初動(dòng)因就是通過整治腐敗，提高人民對(duì)官員和政府的信任感，維護(hù)政權(quán)的合法性；其成功的關(guān)鍵在于法律和制度的保障、最高領(lǐng)導(dǎo)層的率先垂范、國(guó)民素質(zhì)的整體提升?！睆氖录o(jì)委工作的陸群總結(jié)說。

（摘自《看世界》）