論基層檢察院反貪局內(nèi)部機構(gòu)的設(shè)置與運行

檢察機關(guān)的反貪局是在我國反貪污賄賂犯罪工作實踐中應(yīng)運而設(shè)的，有力的促進(jìn)了我國反腐倡廉建設(shè)。從當(dāng)前檢察機關(guān)的反貪實際狀況來看，80%的反貪案件在基層，80%的反貪干警在基層。基層檢察機關(guān)與廣大群眾聯(lián)系最緊密，基層檢察院的反貪力度如何直接代表了檢察機關(guān)的社會形象和社會公信力。

隨著反貪斗爭不斷向縱深發(fā)展，反貪任務(wù)越來越艱巨，對反貪機構(gòu)的要求也越來越高。反貪局內(nèi)部機構(gòu)的設(shè)置是事關(guān)反貪局能否正常、高效發(fā)揮職能作用的重大問題。系統(tǒng)論原理告訴我們，反貪局作為一個查辦貪污賄賂案件的職能部門，應(yīng)該是自成系統(tǒng)的，必須建立一個符合反貪工作規(guī)律和偵查規(guī)律的統(tǒng)一、規(guī)范、科學(xué)、權(quán)威、高效的反貪局內(nèi)部機構(gòu)才能充分發(fā)揮基層檢察機關(guān)反貪的職能作用。

一、當(dāng)前基層院反貪局內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置及運行中存在的主要問題

從各地基層檢察機關(guān)反貪局內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置來看，一般是設(shè)置兩個偵查科、一個綜合科，共三個科。每個科一般四人左右。偵查科負(fù)責(zé)案件的初查、偵查工作。綜合科實質(zhì)上也是偵查科，主要從事案件的初查、偵查工作。從全局的人員組成來看，全局除設(shè)置一名反貪局內(nèi)勤具體負(fù)責(zé)報表、各項文字材料的上報工作外，全局人員都屬于偵查人員。

從當(dāng)前基層檢察機關(guān)反貪辦案的運行現(xiàn)狀來看，基本上采取的運行模式是領(lǐng)導(dǎo)交派線索后交偵查科或綜合科，由科長確定兩人組成的辦案組開展初查工作，其中確定一人主辦，另一人協(xié)辦。主辦人從線索材料的審查、案件的初查、偵查，一直到移送審查起訴等一系列刑事訴訟活動“一竿子插到底”。

隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，貪污賄賂犯罪的變化，傳統(tǒng)意義上的基層反貪局內(nèi)部機構(gòu)的設(shè)置和運行模式，已經(jīng)很難適應(yīng)目前職務(wù)犯罪偵查工作量大、突破困難的局面，已經(jīng)不符合當(dāng)前反貪查辦案的現(xiàn)實需要。

（一）兩人的辦案模式已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前反貪的需要

實踐證明以兩人組成的辦案組這種辦案形式，工作效率低，突破能力差，缺乏監(jiān)督與制約，同時以兩人組成的辦案組辦案方式，明顯存在責(zé)任不明確，主辦人員和協(xié)辦人員責(zé)、權(quán)劃分不清，結(jié)構(gòu)不夠穩(wěn)定的狀況，已經(jīng)無法辦理當(dāng)前賄賂案件犯罪突出，窩案、串案多發(fā)狀態(tài)下的反貪案件。

（二）辦案人員“一竿子插到底”，業(yè)務(wù)分層不明顯

往往是案件突破階段快但是后期取證、固證存在拖沓、辦案效率低下情況，同時，“一竿子插到底”也使得在當(dāng)前案多人少的情況下，使一些辦案干警長期超負(fù)荷辦案，辦案壓力大，無法做到人盡其用發(fā)揮每個干警特長，全面提高反貪辦案效率。當(dāng)前必須迅速改變原有的“作坊式”的陳舊工作模式，用精細(xì)分工的現(xiàn)代模式開展反貪工作。

（三）存在同一承辦人偵查、預(yù)審一體化的弊端

從現(xiàn)行的辦案運轉(zhuǎn)流程來看，是同一承辦人獨立完成案件的初查、偵查，一直到移送審查起訴等一系列刑事訴訟活動。各級主管基于案件數(shù)量的增多很難有充裕的時間和精力對案件的所有訴訟階段都進(jìn)行把關(guān)，即使有把關(guān)也是通過事后審查的方式進(jìn)行事后把關(guān)。由此可見，反貪內(nèi)部缺乏相互的監(jiān)督和制約機制。

當(dāng)前，隨著反貪工作的深入開展，反貪局作為反貪污賄賂的專門機構(gòu)必須積極適應(yīng)修訂后的新刑訴法需要，按照建立專業(yè)化的反貪隊伍要求，建立起“統(tǒng)一規(guī)范、責(zé)任明確；程序優(yōu)化、確保質(zhì)量；精簡高效、運轉(zhuǎn)有序；強化監(jiān)督、相互配合”的反貪局內(nèi)設(shè)機構(gòu)。通過反貪內(nèi)設(shè)機構(gòu)的科學(xué)設(shè)置，保證反貪各項制度建設(shè)的落實，推進(jìn)反貪工作向?qū)I(yè)化的深度開展，確保反貪工作的健康、平穩(wěn)、有序、持續(xù)發(fā)展。

二、反貪局內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置的具體構(gòu)想

針對當(dāng)前基層檢察院反貪局內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置現(xiàn)狀及運行中存在的問題，結(jié)合反貪偵查工作的新變化和適應(yīng)刑訴法修改對反貪偵查的需要，當(dāng)前基層檢察院反貪局內(nèi)部應(yīng)設(shè)置以下四個機構(gòu)：

（一）偵查信息科

其具體職能是負(fù)責(zé)案件線索的收集、整理、儲備、分析、經(jīng)營。

設(shè)立偵查信息科是實現(xiàn)由“訊問引導(dǎo)辦案”向“信息引導(dǎo)偵查”的全面轉(zhuǎn)變的需要。當(dāng)前隨著貪污賄賂犯罪手段、方法的轉(zhuǎn)變，隱蔽性的加強，犯罪人員的智能化，反貪工作必須實現(xiàn)由過去的依賴群眾舉報查辦案件的原始狀態(tài)向主動發(fā)現(xiàn)犯罪、主動出擊打擊犯罪的轉(zhuǎn)變，這就要求我們加強偵查中的信息建設(shè)，在反貪局成立專門的信息機構(gòu)來負(fù)責(zé)偵查信息工作，通過全面掌控本地區(qū)各類信息，努力做到一個地方的相關(guān)情況能在反貪部門的掌控之中，通過隨時調(diào)集相關(guān)信息，隨時發(fā)現(xiàn)貪污賄賂犯罪線索，實現(xiàn)向主動發(fā)現(xiàn)犯罪的轉(zhuǎn)變。通過專門的機構(gòu)來負(fù)責(zé)偵查信息的收集、整理、儲備、分析、經(jīng)營，全面收集辦案所需的基礎(chǔ)資料，準(zhǔn)確把握貪污賄賂犯罪的動態(tài)、規(guī)律、特點和趨勢，隨時為偵查部門提供線索分析和提供相關(guān)偵查信息，為偵查決策和偵查辦案服務(wù)。

設(shè)立偵查信息科是加強反貪基礎(chǔ)工作建設(shè)，推進(jìn)反貪工作長遠(yuǎn)發(fā)展的需要。偵查信息專門機構(gòu)的設(shè)置是查處反貪案件信息系統(tǒng)機制正常運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，當(dāng)前許多國家和地區(qū)的反貪機關(guān)都設(shè)有固定的部門從事信息工作，如新加坡貪污調(diào)查局就專門設(shè)有信息情報組。目前，我國多數(shù)的檢察機關(guān)沒有建立起自己的偵查信息專門機構(gòu)，這些已經(jīng)嚴(yán)重不符合反貪發(fā)展的需要和新時期辦案的要求。當(dāng)前必須在反貪局內(nèi)部設(shè)置專門的偵查信息機構(gòu)并下設(shè)若干信息工作小組，分別負(fù)責(zé)偵查信息的收集、整理、分析、研判、利用等工作，從而服從、服務(wù)于反貪局查辦反貪案件的需要。

設(shè)立偵查信息科是當(dāng)前反貪線索科學(xué)管理的需要。當(dāng)前檢察機關(guān)舉報線索的受理、管理、分流統(tǒng)一由舉報中心或控申科負(fù)責(zé)，由于案件偵查工作有其自身的特殊性，這種案件線索的受理、管理、分流模式已經(jīng)隔斷了舉報線索與偵查的聯(lián)系，已經(jīng)不符合當(dāng)前信息引導(dǎo)偵查工作的需要。從加快偵查部門的反應(yīng)速度和有利于保密上看，還是由反貪部門設(shè)置專門的偵查信息科來統(tǒng)一受理和管理舉報線索較為適宜。

（二）偵查科

具體負(fù)責(zé)反貪案件的初查以及偵查工作。

設(shè)立偵查科是當(dāng)前反貪“大偵查”辦案格局的需要。目前各地基層院一般設(shè)置兩至三個偵查科，每個偵查科三至四人不等。在當(dāng)前的辦案現(xiàn)狀下，以各科的單獨辦案幾乎不可能，除案件初查時可以由兩人負(fù)責(zé)外，一旦進(jìn)入偵查程序，所有的偵查人員必須“兵團(tuán)作戰(zhàn)”，這就需要人員眾多的偵查人員系統(tǒng)“作戰(zhàn)”，在現(xiàn)實中往往也會出現(xiàn)一個局幾個偵查科在共同作戰(zhàn)時會發(fā)生科與科之間相互扯皮情況，影響反貪內(nèi)部的戰(zhàn)斗力。反貪辦案的管理有其自身的科學(xué)性，必須減少部門層次，形成“大偵查”的辦案格局，在“大偵查”的格局下偵查人員相互之間才能形成指揮有力、協(xié)調(diào)合作、高效運轉(zhuǎn)的局面。當(dāng)前要整合偵查人員資源，在反貪局設(shè)置一個人員眾多的大偵查科。

設(shè)立偵查科是培養(yǎng)專門的偵查人才的需要。反貪偵查是一個專業(yè)性很強的工作，具有法律性、強制性的特點，必須實現(xiàn)專業(yè)化。設(shè)置專門的偵查科就是使偵查人員做到專業(yè)化、專門化，下大力氣培養(yǎng)專門的偵查人才。目前，偵查隊伍在偵查能力和偵查水平上還亟待提高，如自偵案件訊問過程中實施全程同步錄音錄像，一些偵查人員過去“揮灑自如”，而面對攝像機訊問起來不再“灑脫”了，說話磕磕巴巴，表現(xiàn)得十分拘謹(jǐn)，這些都需要我們?nèi)婕訌妭刹閷ｉT人才的培養(yǎng)。

（三）案件審查科

具體負(fù)責(zé)案件偵查過程中需要對犯罪嫌疑人采取拘留、逮捕措施時材料的審查和對案件偵查終結(jié)時的案件事實和證據(jù)審查工作，并做出是否移送起訴的意見。

設(shè)立案件審查科是健全反貪局內(nèi)部的管理機制和內(nèi)部監(jiān)督的需要。偵查、預(yù)審一體化導(dǎo)致反貪局內(nèi)部在案件方面缺乏相互的監(jiān)督和制約，這些已經(jīng)明顯與當(dāng)前反貪局擔(dān)負(fù)的艱巨任務(wù)不相適應(yīng)，越來越不適應(yīng)反貪現(xiàn)實的需要，當(dāng)前必須做到偵查、預(yù)審的分離。按照監(jiān)督理論，通過把立案、偵查與預(yù)審、審核證據(jù)等訴訟活動由不同的檢察官負(fù)責(zé)，全面實行偵審分離辦案模式，有利于強化偵查活動中的自我監(jiān)督。設(shè)立案件審查科的目的就是通過建立偵審分離的辦案模式，健全反貪局內(nèi)部的管理機制、提高辦案效率、確保辦案質(zhì)量，實現(xiàn)反貪局內(nèi)部的自我控制、自我監(jiān)督和自我完善。把案件偵查過程中需要對犯罪嫌疑人采取拘留、逮捕措施材料的審查由案件審查科負(fù)責(zé)，其目的也是對偵查活動的內(nèi)部監(jiān)督。

設(shè)立案件審查科是適應(yīng)修訂后刑訴法提高案件質(zhì)量的需要。案件質(zhì)量是生命線，也是司法公正的基本要求。偵查、預(yù)審一體化有違反貪辦案的科學(xué)性，偵查工作主要是收集、提取、固定證據(jù)，側(cè)重于“快”，而預(yù)審工作主要是鑒別、分析、運用證據(jù)，在此基礎(chǔ)上確認(rèn)罪與非罪，此罪與彼罪，側(cè)重于“準(zhǔn)”，是兩個不同階段、不同性質(zhì)的工作。隨著刑訴法的修改，非法證據(jù)排除規(guī)則的確立，要求反貪部門在偵查過程中特別是在移送審查起訴前必須排除所有的非法證據(jù)，但是在辦案中的現(xiàn)實情況是往往偵查人員重在獲取和固定證據(jù)，忽視證據(jù)的審查，有時存在取證不規(guī)范的情況發(fā)生，這就需要一個對案件質(zhì)量進(jìn)行控制的“調(diào)控閥”，設(shè)立案件審查科加強反貪局內(nèi)部對案件質(zhì)量的監(jiān)管。通過案件審查科對反貪案件進(jìn)行審查，一旦在辦案中發(fā)現(xiàn)取證不規(guī)范或者存在非法證據(jù)的情況發(fā)生能夠及時通過反貪內(nèi)部第一時間補強證據(jù)，避免到公訴部門審查起訴環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)問題后，時過境遷無法補正。

設(shè)立案件審查科是進(jìn)一步優(yōu)化辦案實踐的需要。從當(dāng)前反貪形勢和整個訴訟環(huán)節(jié)來看，采用偵、審分離體制，可以提高案件線索的流轉(zhuǎn)、處理速度，避免線索因人力不足、辦案人員參與訴訟時間過長所造成的線索大量積壓；可以利用偵查科力量集中的特長，發(fā)揮大規(guī)?！氨鴪F(tuán)作戰(zhàn)”的優(yōu)勢，提高破案率；可以合理使用人才，做到專才專用，人盡其才，才盡其用；可以加強內(nèi)部監(jiān)督制約。

（四）局長辦公室

具體負(fù)責(zé)辦案過程中的后勤保障工作以及除案件訴訟過程之外的全局實務(wù)保障工作。

設(shè)立局長辦公室是新時期加強反貪工作科學(xué)化管理的需要。目前，各地基層反貪部門基本上是確立一名內(nèi)勤人員具體負(fù)責(zé)報表、信息、反貪辦案過程中的吃、住、行工作。隨著反貪工作的發(fā)展，一個人的內(nèi)勤工作已經(jīng)嚴(yán)重不符合反貪工作科學(xué)管理的需要，必須成立專門的機構(gòu)具體負(fù)責(zé)事務(wù)性工作，如具體辦案時要履行后勤保障組的職能，全面加強與本院相關(guān)科室的協(xié)調(diào)、溝通，如與辦公室的辦公用品保障、與行財部門的車輛使用調(diào)度、與技術(shù)部門的拍照、攝像、全程同步錄音錄像保障等后勤保障組的統(tǒng)籌工作，確保全局工作的有效運轉(zhuǎn)。同時，負(fù)責(zé)案件討論及各種會議的記錄、案卷、文件的歸檔、保管，按期報送各種統(tǒng)計報表及各類信息等的內(nèi)勤統(tǒng)計工作。

三、反貪局四個內(nèi)部機構(gòu)的工作運行思路

反貪局作為一個查辦貪污賄賂案件的職能部門，必須是自成系統(tǒng)的，而作為一個系統(tǒng)，其內(nèi)部各要素之間必須是相互聯(lián)系、相互制約的，二者缺一不可。因此，按照建立一個“統(tǒng)一規(guī)范、責(zé)任明確；程序優(yōu)化、確保質(zhì)量；精簡高效、運轉(zhuǎn)有序；強化監(jiān)督、相互配合”的反貪內(nèi)設(shè)機構(gòu)的設(shè)想，對反貪局內(nèi)設(shè)四個機構(gòu)的工作運行提出以下初步運行思路：

（一）從偵查信息科收集案件信息開始，也就是案件初查前的所有案件信息工作都由偵查信息科負(fù)責(zé)，包括控申舉報部門轉(zhuǎn)辦的線索、反貪內(nèi)部摸排的線索、案件中發(fā)現(xiàn)的線索、反貪內(nèi)部建立的各系統(tǒng)信息庫等統(tǒng)一由偵查信息科負(fù)責(zé)管理、儲備、分析，建立一個龐大的信息庫。

（二）偵查信息科通過大量的偵查信息分析后認(rèn)為有涉嫌貪污賄賂犯罪的嫌疑或?qū)σ粋€人的所有信息收集達(dá)到一定的量認(rèn)為有疑點需要核實，及時將所有的案件信息移送到偵查科，由偵查科進(jìn)入初查程序，通過初查認(rèn)為可以立案的進(jìn)入偵查程序。偵查科在辦案過程中發(fā)現(xiàn)的案件線索或者留存的案件線索，一律轉(zhuǎn)偵查信息科作為偵查信息進(jìn)行管理和儲備。

（三）偵查科在偵查過程中需要對犯罪嫌疑人采取拘留、逮捕措施以及偵查終結(jié)后需要移送審查起訴時，偵查科將所有案件材料移送到案件審查科，由案件審查科負(fù)責(zé)審查案件的事實和證據(jù)，特別是對非法證據(jù)的審查作為重點，對凡是存在證據(jù)瑕疵的一律要求偵查科及時補強證據(jù)或與共同補強證據(jù)，確保案件在提請拘留、逮捕措施前以及在移送公訴部門審查起訴前能夠排除所有非法證據(jù)，使得每一份證據(jù)扎實、有效。

（四）辦案過程中的所有后勤保障事務(wù)一律由局長辦公室承擔(dān)。使所有的辦案科和辦案人員能全心全意辦案件。

四、當(dāng)前對基層院反貪局內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置的建議

當(dāng)前在各地的反貪內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置不一的狀況下，檢察機關(guān)反貪部門想設(shè)置一個統(tǒng)一的內(nèi)設(shè)機構(gòu)比較困難，并且設(shè)置統(tǒng)一的機構(gòu)不僅僅是檢察機關(guān)一家的事，還涉及到當(dāng)?shù)攸h委、政府、編辦機構(gòu)等各部門。應(yīng)該說，基層檢察院反貪部門的內(nèi)設(shè)機構(gòu)建設(shè)注定需要很長的一段路要走，需要我們積極探索和有勇氣開拓。

各地檢察機關(guān)積極向當(dāng)?shù)攸h委、政府、編辦機構(gòu)積極匯報爭取盡快設(shè)置規(guī)范統(tǒng)一的反貪局內(nèi)設(shè)機構(gòu)。一時無法設(shè)置相關(guān)機構(gòu)的，也應(yīng)該設(shè)置專門人員負(fù)責(zé)，如案件信息收集組，案件審查組，待一旦有機會在正式建立相關(guān)機構(gòu)。高檢院可以組織政治部和反貪總局加強基層基礎(chǔ)調(diào)研，在充分調(diào)研的基層上，制定一個規(guī)范性指導(dǎo)意見，使各地基層院在下一輪機構(gòu)改革過程中，依據(jù)高檢意見進(jìn)一步規(guī)范反貪內(nèi)設(shè)機構(gòu)。