強(qiáng)化訴訟監(jiān)督的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制研究

我國的訴訟監(jiān)督制度，其基本特色和原則表現(xiàn)在四個方面，即黨的領(lǐng)導(dǎo)、人大監(jiān)督、國家法律監(jiān)督權(quán)由人民檢察院行使、公檢法三機(jī)關(guān)在刑事訴訟中分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約。相對于訴訟監(jiān)督法律行為的內(nèi)部運(yùn)作，中國共產(chǎn)黨和各級人民代表大會對訴訟監(jiān)督工作進(jìn)行外部決策和引導(dǎo)，實(shí)際上是對“訴訟監(jiān)督”工作廣義上的領(lǐng)導(dǎo)。如何看待黨的領(lǐng)導(dǎo)和人大監(jiān)督，如何在服從黨的領(lǐng)導(dǎo)和人大監(jiān)督的基礎(chǔ)上善于利用黨委、人大力量開展訴訟監(jiān)督工作，對訴訟監(jiān)督的正確有效開展，意義十分重大而深遠(yuǎn)。基于憲法定位，人民檢察院對訴訟的監(jiān)督亦可歸入“領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制”的范疇。

一、堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，爭取黨委對訴訟監(jiān)督工作的支持

訴訟監(jiān)督工作必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)是做好訴訟監(jiān)督工作的根本保證[1]。中國共產(chǎn)黨對中國各項(xiàng)事業(yè)包括司法工作的領(lǐng)導(dǎo)，是無須爭議的。在法律規(guī)范層面，黨的領(lǐng)導(dǎo)是我國憲法確立的一項(xiàng)根本性原則。這一原則體現(xiàn)在司法領(lǐng)域，就是黨對司法工作的領(lǐng)導(dǎo)。黨對訴訟監(jiān)督的領(lǐng)導(dǎo)，都是通過黨對司法工作和民主法治工作的全局領(lǐng)導(dǎo)層層傳導(dǎo)和間接體現(xiàn)的。黨領(lǐng)導(dǎo)民主法治、司法建設(shè)的內(nèi)容、方法和途徑，對訴訟監(jiān)督同樣具有適用性。所謂“小局服從大局，小道理服從大道理”[2]。

（一）堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，在我國是具有強(qiáng)大現(xiàn)實(shí)優(yōu)勢的

主要體現(xiàn)在以下三個方面。首先，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，使司法活動從宏觀上更切合民意、更符合人民期待，從而打牢“司法為民”的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。黨作為社會政治事務(wù)的統(tǒng)合總攬者，能從更大的范圍、更宏觀的角度深入體察人民對司法的期待。鑒于司法活動“與生俱來”的慣性和滯后性，其對民意的回應(yīng)往往是遲鈍的，但作為有敏銳洞察力的黨介入、引導(dǎo)司法的話，會使司法更迅速地回應(yīng)人民的心聲。其次，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，使司法活動更具理想性和方向性，從而提升其專業(yè)高度、拓展其專業(yè)廣度。黨的優(yōu)勢在于擁有先進(jìn)的理論，能夠從人類社會發(fā)展的宏觀進(jìn)程中把握客觀規(guī)律，方向感強(qiáng)，中心思想明確，顧全大局，善于調(diào)動社會一切力量實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)。而司法工作的實(shí)際，決定了其不可能具有黨所擁有的理論高度和深度，也不可能具有黨所擁有的跳脫司法、放眼全局的視野和前瞻性。包括司法體制改革在內(nèi)的重大體制、機(jī)制建設(shè)，沒有黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和理論支持，將很難提升其專業(yè)高度。其三，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，使司法的效應(yīng)和執(zhí)行力放大。中國共產(chǎn)黨擁有強(qiáng)大的組織動員力和宣傳力。作為資源相對薄弱的司法體系，如能自覺融入黨領(lǐng)導(dǎo)下的政治系統(tǒng)中，借助其組織力和宣傳力，那么包括制度落實(shí)、政策推行在內(nèi)的整個司法運(yùn)作，其效應(yīng)會放大、執(zhí)行力會增強(qiáng)。

（二）要從依靠黨的領(lǐng)導(dǎo)和爭取黨委支持二個方面，提升訴訟監(jiān)督工作水平

首先，依靠黨的領(lǐng)導(dǎo)，就要融入。其一，要融入黨的思想體系。因?yàn)閷υV訟活動進(jìn)行法律監(jiān)督是帶有宏觀導(dǎo)向性和實(shí)質(zhì)影響力的法律行為，其必然要有中心的靈魂思想作指引，只有這樣才能把握正確的政治方向，確保執(zhí)法為民。其二，要融入黨的政策體系。在黨的全局總攬和政策導(dǎo)引下，圍繞黨的中心任務(wù)和政策路徑，確立好訴訟監(jiān)督的側(cè)重點(diǎn)和政策抓手是監(jiān)督成功與否的關(guān)鍵。訴訟監(jiān)督的重點(diǎn)和側(cè)重，如果和黨的中心任務(wù)契合，那么就會借助社會各方尤其是黨的關(guān)注力和資源投入，使監(jiān)督工作起到事半功倍的效果。其三，要依賴黨的組織動員力和宣傳力。要依靠黨的領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌各方監(jiān)督力量，避免各自為政。同時要依靠黨的領(lǐng)導(dǎo)來進(jìn)行訴訟監(jiān)督的組織架構(gòu)。

開展訴訟監(jiān)督工作，既要依靠黨的領(lǐng)導(dǎo)，同時也要積極爭取黨委支持。訴訟監(jiān)督基于其自身的專業(yè)而所要解決的特殊性問題，需要監(jiān)督者發(fā)揮主觀能動性，主動向黨委匯報(bào)、解釋、說明，盡力爭取黨委的認(rèn)知、理解。只有這樣，才能引起各級黨委的重視和支持，才能使訴訟監(jiān)督的各項(xiàng)專業(yè)性工作“源源不斷”地?cái)D進(jìn)各級黨委的總體工作計(jì)劃之中。

二、自覺接受人大監(jiān)督，積極爭取人大對訴訟監(jiān)督工作的支持

訴訟監(jiān)督工作必須在人大監(jiān)督下進(jìn)行。人大監(jiān)督在訴訟監(jiān)督工作中的作用體現(xiàn)在以下三個方面：權(quán)力認(rèn)可、法律依據(jù)和民意支持。

訴訟監(jiān)督需要各級人民代表大會作為權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)力認(rèn)可。人民代表大會是權(quán)力機(jī)關(guān)，“一府兩院”的權(quán)力來源于人民代表大會的授權(quán)，而進(jìn)行訴訟監(jiān)督的權(quán)力當(dāng)然直接或間接地來自于人民代表大會。對訴訟活動進(jìn)行法律監(jiān)督而采取的行動，如果權(quán)力機(jī)關(guān)不認(rèn)可，而是直接否定或持否定的態(tài)度，那么這種監(jiān)督活動能繼續(xù)開展下去就是很困難的事。同時訴訟監(jiān)督是一項(xiàng)政策性、開創(chuàng)性很強(qiáng)的工作，實(shí)踐中就會出現(xiàn)許多創(chuàng)新的舉措，而這些創(chuàng)新也需要權(quán)力機(jī)關(guān)的認(rèn)可和支持。另外，全國和地方人大及其常委會，就訴訟監(jiān)督的整體或?qū)ｍ?xiàng)工作出臺相關(guān)的“決議”、“意見”，以規(guī)范性文件的形式肯定、促進(jìn)和調(diào)整訴訟監(jiān)督工作，這也是權(quán)力認(rèn)可的表現(xiàn)形式之一。

訴訟監(jiān)督需要人民代表大會作為立法機(jī)關(guān)提供法律依據(jù)。在訴訟監(jiān)督的實(shí)踐中，不論是涉及刑事的，還是涉及民事、行政的，最棘手的莫過于法律規(guī)定不詳細(xì)、太籠統(tǒng)，缺乏可操作性。所以，出臺有關(guān)訴訟監(jiān)督的立法、法律解釋就顯得尤為重要和迫切。人大作為立法機(jī)關(guān)和最權(quán)威的法律解釋機(jī)關(guān)，就是提供明確、具體的法律依據(jù)的機(jī)關(guān)，那么，接受人大監(jiān)督、爭取人大支持就是訴訟監(jiān)督非?，F(xiàn)實(shí)的需要。

訴訟監(jiān)督需要人民代表大會作為民意代表機(jī)關(guān)提供民意支持。訴訟監(jiān)督是符合訴訟規(guī)律、促進(jìn)公正司法的民心工程。它需要獲得民意的支持，接受民意的檢驗(yàn)，不能封閉運(yùn)行。人大代表就是民意的代表，人大及其常委會就是民意代表機(jī)關(guān)。訴訟監(jiān)督獲取民意支持、接受民意檢驗(yàn)的途徑，當(dāng)然可訴諸廣大人民群眾，但通過人大及其代表的檢驗(yàn)，則更具有法定性、直觀性。

三、強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能，引領(lǐng)訴訟監(jiān)督工作扎實(shí)開展

人民檢察院和訴訟監(jiān)督的關(guān)系，表面上看，是顯而易見的。因?yàn)槿嗣駲z察院是國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，國家法律監(jiān)督權(quán)由人民檢察院專門行使，而訴訟監(jiān)督是法律監(jiān)督的一部分，那么人民檢察院就是行使訴訟監(jiān)督權(quán)的主體，是訴訟監(jiān)督活動的重要參與者。但是具有憲政高度的法律監(jiān)督權(quán)及其人民檢察院，如果在訴訟監(jiān)督中僅僅是具體的監(jiān)督訴訟行為的主體或?qū)嵤┱撸蔷秃蛧曳杀O(jiān)督的憲法定位嚴(yán)重名實(shí)不符了。人民檢察院在訴訟監(jiān)督中，具有雙重角色和雙重定位。其一，檢察院和公安機(jī)關(guān)、人民法院一起，作為對訴訟活動進(jìn)行交互監(jiān)督、制約的主體時，檢察院是訴訟監(jiān)督的參與者，按照“公檢法三機(jī)關(guān)在刑事訴訟中分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約”原則履行職責(zé)。其二，基于憲法定位，跳出具體的訴訟行為而作為法定監(jiān)督者監(jiān)督整個訴訟活動時，人民檢察院就是訴訟監(jiān)督的領(lǐng)導(dǎo)者。當(dāng)然這里所謂“領(lǐng)導(dǎo)”，在檢察系統(tǒng)內(nèi)，是嚴(yán)格意義上的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，對外則主要在“牽頭”、“協(xié)調(diào)”、“引領(lǐng)”的意涵上使用。

在訴訟監(jiān)督的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制中，強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)職能作用的路徑，應(yīng)該從內(nèi)外兩個面向上著手。一是要充分整合檢察機(jī)關(guān)自身監(jiān)督力量。要完善上下級檢察機(jī)關(guān)之間、檢察機(jī)關(guān)各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的優(yōu)化配置，要健全上下一體、分工合理、權(quán)責(zé)明確、相互配合、高效運(yùn)行的訴訟監(jiān)督體制。從縱向關(guān)系而言，就是要在“檢察一體”上下功夫。從橫向關(guān)系而言，要充分整合各部門的力量，調(diào)動各部門共同參與訴訟監(jiān)督的積極性，全院“一盤棋”，發(fā)揮監(jiān)督整體效能。二是要發(fā)揮牽頭、協(xié)調(diào)作用，充分調(diào)動其他部門訴訟監(jiān)督的積極性。訴訟監(jiān)督不能變成檢察院的“獨(dú)角戲”，其他部門（如偵查、審判、刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)）不能變成“被動應(yīng)付者”。檢察機(jī)關(guān)在訴訟監(jiān)督中要發(fā)揮好領(lǐng)導(dǎo)力量，就要把調(diào)動偵查、審判、刑罰執(zhí)行等機(jī)關(guān)的積極性作為主要的工作任務(wù)和努力方向。要使其他部門從認(rèn)知、感情上，從“我被監(jiān)督”變?yōu)椤拔乙O(jiān)督”，主動承擔(dān)訴訟監(jiān)督工作，主動配合檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行訴訟監(jiān)督，把訴訟監(jiān)督當(dāng)成自己的事、份內(nèi)的事。在訴訟監(jiān)督的政策制定、方案擬訂、措施落實(shí)等各個方面，檢察機(jī)關(guān)要把大門打開，不能自我封閉，要讓偵查、審判、刑罰執(zhí)行等機(jī)關(guān)走進(jìn)來，都變成參與者、“主人翁”。這樣，在不失檢察機(jī)關(guān)仍是協(xié)調(diào)者、牽頭者、引領(lǐng)者的同時，使大家都有共同參與的榮光和責(zé)任，制定的方案都有對共同目標(biāo)的追求和對各自利益的關(guān)切。這樣，進(jìn)行訴訟監(jiān)督就是共同意志的體現(xiàn)，其自覺性和積極性就有很大提高。

注釋：

[1]參見最高人民檢察院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)對訴訟活動法律監(jiān)督工作的意見》。

[2]鄧小平《堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則》，《鄧小平文選》第二卷，人民出版社1983年版，第175頁。